胡 純 鄭先勇

摘要:地方保護(hù)主義是一種普遍的區(qū)域壟斷現(xiàn)象,該現(xiàn)象對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成產(chǎn)生了消極的影響。以反壟斷法為視角分析了地方保護(hù)主義的本質(zhì)、成因和危害,并對(duì)利用反壟斷法規(guī)制地方保護(hù)主義問(wèn)題進(jìn)行了思考,進(jìn)而提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞:反壟斷法;地方保護(hù)主義;法律規(guī)制

中圖分類號(hào):F038.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):16723198(2009)20005401お

所謂地方保護(hù)主義是指為了維護(hù)本地方集體利益不惜損害本地長(zhǎng)遠(yuǎn)利益或其他地方利益的思想或做法。地方保護(hù)主義實(shí)質(zhì)上是一種壟斷行為,它損害了社會(huì)整體利益、破壞了公平自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序,阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此,如何通過(guò)反壟斷法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制具有重要意義。

1地方保護(hù)主義的成因分析

1.1權(quán)力的下放

改革開(kāi)放以來(lái),政治體制的改革使地方政府的權(quán)力發(fā)生了變化,經(jīng)濟(jì)權(quán)和決定權(quán)的加大。地方政府為了維護(hù)本地利益,對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)進(jìn)行干預(yù),并爭(zhēng)取對(duì)本地有利的中央政策,對(duì)不利于本地利益的中央政策則找借口拒絕執(zhí)行。利益的驅(qū)動(dòng)和約束機(jī)制的欠缺直接導(dǎo)致了地方保護(hù)主義的表現(xiàn)。

1.2制度的欠缺

當(dāng)前干部考核制度更注重干部的業(yè)績(jī),地方干部業(yè)績(jī)的最重要的考核指標(biāo)之一就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。曾有學(xué)者運(yùn)用委托代理的模型,對(duì)中國(guó)20世紀(jì)80 年代和90年代初期的28個(gè)省(不包括海南和西藏)的數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析,其結(jié)果表明地方干部的晉升與各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r之間具有較高的正相關(guān)性。地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了晉升,專注于推動(dòng)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng),通過(guò)各種方式維護(hù)本地利益,加劇了地方保護(hù)主義的產(chǎn)生。

1.3法律法規(guī)的不健全

盡管一些法律法規(guī)對(duì)地方保護(hù)主義也做出了規(guī)定,然而這些規(guī)定比較模糊且缺乏可操作性。此外,各地方人大都具有一定的立法權(quán),在利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下,地方政府可能會(huì)依據(jù)地方利益的需要制定一些違背全局利益的立法,這就為地方保護(hù)主義的盛行提供了法律保障。

1.4職能轉(zhuǎn)變不足

地方政府的職能未進(jìn)行合理轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變必然要求政府職能的轉(zhuǎn)變,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,地方政府應(yīng)由對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行直接管理向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。然而在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,地方政府過(guò)度地干預(yù)市場(chǎng)和企業(yè),政府職能轉(zhuǎn)變不到位。其中的突出代表就是地方政府為了不損害本地利益,憑借行政和法律手段,幫助部分低效的國(guó)有企業(yè)打擊其它企業(yè),削弱其他企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

2反壟斷法的理論內(nèi)核

2.1反壟斷法的根本價(jià)值取向——社會(huì)整體效益

社會(huì)整體效益作為反壟斷法根本價(jià)值指的是在反壟斷法在實(shí)施的過(guò)程中所獲得的符合社會(huì)整體需求的效果。該概念包括以下屬性: 首先,效益的廣義性。這種廣義性指的是效益包括的面很廣,不僅包括經(jīng)濟(jì)效益,同時(shí)也包括道德、文化、政治等方面的有益性的效果;其次,效益的社會(huì)性。國(guó)家通常是代表整個(gè)社會(huì),所以,對(duì)國(guó)家的有益效果通常是社會(huì)整體效益的主要表現(xiàn),尤其是要在實(shí)質(zhì)上滿足既是立法者又是統(tǒng)治階級(jí)的預(yù)定目的和需求。但是國(guó)家效益并不完全等同于社會(huì)整體效益,國(guó)家效益與社會(huì)整體效益也不完全協(xié)調(diào)一致,社會(huì)整體效益的實(shí)現(xiàn)并不一定意味著國(guó)家效益的實(shí)現(xiàn),國(guó)家效益并不一定意味社會(huì)整體效益的實(shí)現(xiàn)。反壟斷法作為一種維護(hù)這會(huì)整體效益的社會(huì)法,更側(cè)重于保護(hù)社會(huì)主體(社會(huì)全體成員或反壟斷法調(diào)整對(duì)象中的一切組織和個(gè)人)的利益。再次,效益的整體性。效益的整體性意味著不論在立法實(shí)踐中還是在司法實(shí)踐中,社會(huì)整體效益關(guān)系全局并具有戰(zhàn)略性意義,反壟斷法始終以社會(huì)整體效益為出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。

2.2反壟斷法的基本價(jià)值取向——自由競(jìng)爭(zhēng)秩序

競(jìng)爭(zhēng)秩序作為反壟斷法的基本價(jià)值,包含著以下內(nèi)容:第一,自由。自由資本主義時(shí)期各國(guó)崇尚古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派提出的沒(méi)有政府干預(yù)的自由競(jìng)爭(zhēng)思想。但是,現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)主體為贏得競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)和利潤(rùn)的獨(dú)占權(quán)傾向于壟斷化,使得壟斷成為自由競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的破壞者。在此背景下,反壟斷法也應(yīng)運(yùn)而生,其目的之一是構(gòu)建和維持以自由為核心的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。第二,效率。效率意味著指對(duì)付出的回報(bào)是正比例的。反壟斷法關(guān)注的是應(yīng)創(chuàng)建和維持何種競(jìng)爭(zhēng)秩序以使達(dá)到最優(yōu)的社會(huì)資源配置或最大化的經(jīng)濟(jì)效率。這有利于維護(hù)介于完全競(jìng)爭(zhēng)和完全壟斷之間的壟斷競(jìng)爭(zhēng),壟斷競(jìng)爭(zhēng)秩序是一種貼近實(shí)際的次優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)秩序,較之完全壟斷或寡頭壟斷,效率更受關(guān)注。第三,公平。與初始的假設(shè)相反,市場(chǎng)機(jī)制也有不完善的地方,這會(huì)導(dǎo)致壟斷力量或生產(chǎn)的外部性,從而影響收入分配的公平和公正。

3利用反壟斷法對(duì)地方保護(hù)主義進(jìn)行法律規(guī)制

(1) 完善反壟斷法,大力規(guī)制容易滋生地方保護(hù)主義的行政權(quán)力。地方保護(hù)主義誘因之一就是將行政權(quán)力經(jīng)濟(jì)化。因此首先要規(guī)制行政權(quán)力。一方面在反壟斷法中明確規(guī)定哪些是禁止性的政府濫用權(quán)力行為。另一方面進(jìn)一步確立政府的行政權(quán)是非贏利性,減少其經(jīng)濟(jì)色彩。地方行政權(quán)力源于憲法和法律的授予,是國(guó)家總權(quán)力的構(gòu)成部分,而不是其私有的權(quán)力,因此要界定行政權(quán)在市場(chǎng)活動(dòng)中的運(yùn)行角色。

(2)制定嚴(yán)格合理的地方保護(hù)主義責(zé)任制。以往的法律法規(guī)通常將地方保護(hù)主義行為的責(zé)任認(rèn)定為行政責(zé)任,交由上級(jí)行政部門或有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行行政解決,這對(duì)地方保護(hù)主義的行為難以起到限制的作用。對(duì)地方保護(hù)主義法律責(zé)任的認(rèn)定應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況。如果地方保護(hù)主義違法行為的責(zé)任主體是實(shí)施違法行為的地方政府或授權(quán)單位,應(yīng)由他們承擔(dān)行政責(zé)任。對(duì)應(yīng)的,如果公務(wù)員個(gè)人濫用職權(quán),做出地方保護(hù)主義行為的,且情節(jié)嚴(yán)重或造成的損害巨大,也應(yīng)追究其法律責(zé)任。

(3)完善賠償救濟(jì)制度。有侵權(quán)損害的出現(xiàn),就必須有相應(yīng)的損害賠償責(zé)任的承擔(dān)。因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義的實(shí)施主體是地方政府,所以地方保護(hù)主義的相關(guān)損害賠償應(yīng)劃歸行政賠償?shù)姆秶鷥?nèi),由《國(guó)家賠償法》進(jìn)行調(diào)整,除行政賠償外,地方保護(hù)主義的損害賠償還應(yīng)包括民事賠償。因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義的受益者往往是當(dāng)?shù)氐哪承┙?jīng)營(yíng)者,因此應(yīng)要求相關(guān)受益的經(jīng)營(yíng)者對(duì)受害者進(jìn)行民事賠償,賠償額也應(yīng)有所限制,即在收益者所獲取利潤(rùn)或受害者的直接損失的范圍內(nèi)。

(4)建立獨(dú)立的反壟斷權(quán)威性機(jī)構(gòu)。確立和維護(hù)公平自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序的不僅需要實(shí)體法而且還需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)以保證其規(guī)定的有效實(shí)施。建立反壟斷機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循如下幾個(gè)原則:首先,科學(xué)合理。設(shè)立反壟斷機(jī)構(gòu)必須根據(jù)實(shí)際需要,進(jìn)行科學(xué)論證,合理確定,簡(jiǎn)單地讓某個(gè)或幾個(gè)機(jī)構(gòu)行使反壟斷機(jī)構(gòu)的職能是不合適且不科學(xué)的。其次,效率。這就要求反壟斷機(jī)構(gòu)不能像一般行政機(jī)關(guān)那樣人員冗雜,而是要求運(yùn)轉(zhuǎn)高效且人員精干。再次,獨(dú)立且權(quán)威。由于反壟斷機(jī)構(gòu)面對(duì)的對(duì)象(通常是實(shí)力雄厚的大型企業(yè)或是政府部門)具有特殊性,這就要求反壟斷機(jī)構(gòu)必須具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性,以保證其順利履行反壟斷職責(zé)。