朱　威　馬怡運

美國東部時間2009年1月14日(北京時間1月15日)，中國駐美大使周文重與美國助理國務卿戈利·阿瑪利女士在美國國務院簽署了《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府對舊石器時代到唐末的歸類考古材料以及至少250年以上的古跡雕塑和壁上藝術實施進口限制的諒解備忘錄》。(以下簡稱《中美諒解備忘錄》)

這份名稱冗長的備忘錄將有效阻止中國文物非法流入美國，切斷文物走私重要的終端市場。“這是在中美建交30周年之際，美國人民送給中國人民的一份厚禮”。一位法律界人士如此評價。

文化遺產流失之厄

文物是維系國家和民族的“基因”。鴉片戰(zhàn)爭以降，文物損毀和流失是中華民族百年磨難的縮影和見證。因此，凡海外發(fā)生涉及中國文物之事，總能喚醒國人的歷史悲情，這是圓明園十二大水法獸首交易一再招致中國民眾反對的原因。

新中國成立后，一度終結了文物流失的歷史。上世紀80年代，文物走私再度泛濫。因沒有一定規(guī)模的文物收藏市場，境內外文物存在著巨大的差價，經濟欠發(fā)達地區(qū)5美元購得的文物，在國際市場能賣1萬美元!巨大需求和巨額利潤刺激、引發(fā)了遍及陜西、甘肅等25個省的大規(guī)模盜掘古墓葬、盜竊文物等犯罪活動，90年代初達到高潮。數(shù)以十萬計的古墓葬被盜挖，盜坑密布，遍地狼藉，青苗夷為平地?！耙敫?，挖古墓，一夜就成萬元戶”的流行語反映了當時的狀況。90年代中期，田野石刻和寺廟文物又成為犯罪分子的目標。

從零脞數(shù)據(jù)的拼圖中，能窺得文物犯罪之一斑。1982年起，江西余干縣800多座古墓遭盜掘；1987年上半年，青海有1700多村民盜掘古墓2000座，搶走文物1萬多件；1990年四川23952座古墓被盜，湖南某縣在兩三年時間內被盜古墓的面積近全縣(2000平方公里)的五分之一。山西20個地市16個發(fā)生大規(guī)模盜墓活動，陜西、山西、河南竟成為海內外文物走私者買賣文物的金三角。國家文物局統(tǒng)計，1990年至2000年文物被盜案件(不包含盜掘古墓葬、走私文物、倒賣文物等)454起，丟失文物4263件及1100余枚以上的古錢幣。海關總署統(tǒng)計，1991至1994年，查獲走私文物46000多件；1996年旅檢查獲走私文物3614件，1997年旅檢查獲文物2000多件；1998年至2002年，查獲各類文物2.5萬件。公安部數(shù)據(jù)顯示，2000年公安機關受理文物案件首次突破千起；2000年至2002年10月，公安機關破獲文物案件3189起，抓獲犯罪嫌疑人3780人，收繳文物4707件。依照“查一漏十”的緝毒比率看，以上數(shù)字僅僅是冰山一角。

日本、韓國、美國、英國及中國的香港、澳門、臺灣等是中國大陸走私文物主要接受地。如1997年初，長沙海關駐郵局辦事處在寄往美國和荷蘭的郵包中查獲以偽報品名方式走私的禁止出境文物300件，天津海關6月在申報運往美國的工藝品中查獲古陶瓷和木雕等國家禁止出境文物56件，長沙海關12月在運往美國的貨物中查獲夾藏的珍貴古生物化石2630塊。2003年6月17日，美國海關將陜西西安西漢竇皇后(漢景帝劉啟之母)墓出土的6件陶俑歸還中國，這些陶俑被偷運至美國后，原定參加上年紐約拍賣會的。

千呼萬喚始出來的備忘錄

犯罪活動對人類文化遺產造成了無可挽回的損害，非法斂財?shù)氖痉缎獩_擊和動搖了國人道德底線和法律準則。

為遏制盜掘、盜竊、非法交易和走私文物等犯罪活動，中國政府采取了加強法制建設，加強政府各部門之間的協(xié)作、建立長效工作機制和快速反應機制等一系列措施。同時，尋求國際合作和區(qū)域合作，中國響應并加入了《關于禁止和防止非法進出口文化財產和非法轉讓其所有權的方法的公約》《關于被盜或者非法出口文物的公約》《保護世界文化遺產和自然遺產公約》《武裝沖突情況下保護文化財產公約》4個國際社會和國際組織有關保護文化遺產的國際公約，與秘魯、印度、意大利、菲律賓、希臘、智利、塞浦路斯、委內瑞拉8個國家簽署了防止盜竊、盜掘和非法進出境文物的雙邊協(xié)定。

美國是重要的文物藝術品市場，2007年占全球藝術品拍賣總額的43％。美國已與玻利維亞、柬埔寨、加拿大、塞浦路斯、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯、意大利、馬里、尼加拉瓜、秘魯11個國家簽署了防止盜竊、盜掘和非法進出境文物的雙邊協(xié)定。若中美兩國簽署類似協(xié)議，將減少文物犯罪的誘因。中美多次合作，克林頓總統(tǒng)1998年訪華前，美國將上年非法入境的47件中國文物歸還中國；訪華期間，克林頓總統(tǒng)又將河南鞏義宋永泰陵客使頭像送還。1998年，美國駐華使館向中國國家文物局提出，鑒于中美均為聯(lián)合國教科文組織1970年《關于禁止和防止非法進出口文化財產和非法轉讓其所有權的方法的公約》締約國，中國政府可根據(jù)美國為實施公約而頒布的《文化財產公約實施法》，向美國政府要求限制進口非法入境美國的某幾類中國考古或人類學文物，并為此簽署一項中美雙邊協(xié)議。

國家文物局遂組織起草向美國提出限制進口文物的申請書，1999年上報國務院批準，正式向美國政府提出限制進口文物的申請。2002年6月，中國政府應美方要求，依據(jù)《文物保護法》提供了《中國限制出口文物舉要》，包括金屬器、陶瓷器、玉石器、書畫、絲織品、紙制品、骨角器、漆器、竹木器及儀器儀表等500件具有代表性的文物照片及文物說明。美方將參考中方資料按文物類別編制“指定清單”，為海關檢索出入境中國文物提供重要參考。

中國申請基于中國和美國都加入的聯(lián)合國教科文組織《關于禁止和阻止非法出口文化財產和非法轉讓其所有權的方法的公約》和國際統(tǒng)一私法協(xié)會《關于被盜或者非法出口文物的公約》?！蛾P于禁止和阻止非法出口文化財產和非法轉讓其所有權的方法的公約》第9條規(guī)定：“任一締約國在其文化財產由于考古或人種學的材料遭受掠奪而處境危殆時得向蒙受影響的其他締約國發(fā)出呼吁。在此情況下，本公約締約國承擔參與協(xié)調一致的國際努力，以確定并實施必要的具體措施，包括對有關的特定物資的進出口及國際貿易實行管制?！钡?5條規(guī)定：“本公約之任何規(guī)定不應妨礙締約國之間自行締結有關歸還從其原主國領土上不論以何種理由搬走之文化財產的特別規(guī)定，或制止它們繼續(xù)執(zhí)行業(yè)已締結的有關規(guī)定”。《關于被盜或者非法出口文物的公約》第9條更明確規(guī)定：“本條約不妨礙締約國適用在被盜或者非法出口文物的返還或者歸還方面比本公約更為有利的規(guī)定”。

美國1971年即簽署了《關于禁止和阻止非法出口文化財產和非法轉讓其所有權的方法的公約》，但因其文化遺產自由交易的一貫主張，美國國會12年

后才通過了“文化財產公約實施法案19862號”，即1983年1月由里根總統(tǒng)簽署的《文化財產公約實施法案》。90年代，大范圍考古遺址的盜掘促使美國與一些南美洲、中美洲國家簽署雙邊協(xié)議，通過了最早的禁止進口前哥倫比亞時期文物的相關法律。

《文化財產公約實施法案》允許其他國家限制文物出口法律在美國實施的權利。任何締約國向美國提出申請，美國總統(tǒng)可以和該締約國簽署雙邊協(xié)定，限制該締約國考古或人種學材料入境，協(xié)議的有效期不超過5年。簽署協(xié)議必須具備四個條件：締約國的文化遺產因考古或人種學材料的劫掠受到危害；締約國已經采取了與公約相一致的文化遺產保護措施；對締約國的考古或人種學材料實行進口限制非常有助于遏制劫掠的嚴重狀況，或沒有比實施限制進口更有效的改善措施；在特定情況下，限制進口的實施與以科學、文化和教育為目的國家之間的文化財產交流的國際社會的整體利益相一致。

當一個國家向美國提出限制文物進口的申請時，要同時提交該國所具備的上述四個條件的書面說明材料。由總統(tǒng)任命的11名成員組成的文化遺產咨詢委員會中，2名代表博物館方面利益，3名為考古學、古人類學、人種學等相關領域專家，3名為古董商，3名代表公眾人士利益。委員任期3年，可以連任。6名成員構成法定人數(shù)，委員會的所有決定應該是出席和表決成員的半數(shù)以上。委員會負責對申請國是否符合進口限制四個條件進行考察和評述，就考察、評述的結果、是否簽署協(xié)議及理由向總統(tǒng)遞交報告。除公眾聽證會外，委員會討論的內容和報告都是不公開的。

文物返還是項國際性活動，希臘、意大利、埃及等文物流出國都展開了追索行動。對此，2002年12月9日，柏林國家博物館、克利夫蘭藝術博物館、洛杉磯約翰·保羅·蓋蒂博物館、紐約索羅門·羅伯特·古根海姆博物館，紐約大都會博物館、波士頓美術館、巴黎盧浮宮、阿姆斯特丹國家博物館、圣彼得堡艾爾米塔什博物館等18家著名博物館在德國慕尼黑發(fā)表了《普世博物館的重要性和價值宣言》，承認“必須堅決阻止考古、藝術和種族物品的非法買賣”，又以“數(shù)十年前甚至數(shù)百年前收藏的物品和標志性作品是在與今天不能相提并論的條件下獲得的”“博物館不只為一國的公民服務，也為所有國家的人民服務”和“使廣泛多面收藏的博物館注意力變窄，將使所有來訪者受害”為由，反對歸還收藏的外國文物。

中國政府限制中國文物進口的申請在美國社會引起了廣泛爭論，考古學家、博物館人士、拍賣行，古董商、法律人士競相參與其中。反對者和支持者都承認，中國文化遺產的確受到劫掠的危害。反對者多來自博物館界和古董商、拍賣行，認為簽署雙邊協(xié)定對減弱中國文物的劫掠起不到明顯作用，中國不能有效保護自己的文化財產，中國國內文物市場規(guī)模已超過美國文物市場，且美國在國際上不是最大的中國文物市場，在中國管轄范圍內的香港文物市場并沒有得到控制。同時認為，協(xié)定不利于美國博物館擴大中國文物藏品的收藏，不利于博物館研究，影響國際交流——因為進入美國的中國文物展覽的規(guī)模和數(shù)量，還不能夠完全替代美國博物館每年不斷豐富的中國文物收藏。許多博物館館長擔心限制文物進口，會影響博物館藏品的來源。美國藝術博物館館長協(xié)會多次致函美國文化財產委員會，要求拒絕中國的申請。曾任美國博物館協(xié)會負責人的皮博迪-埃塞克斯藝術博物館館長門羅認為，美國文物市場不是中國考古遺址和材料遭受破壞的根本原因，而是中國法律不健全，無節(jié)制的發(fā)展工程導致了考古遺址和材料的日益消失；協(xié)定會使美國博物館無法獲得更廣泛的中國藝術品，從而削弱學術研究能力。

支持者集中在考古界。伊拉克國家博物館2003年慘遭劫掠，使許多民間組織和學者加入文化遺產保護行列。美國考古學會、文化財產保護律師委員會負責人向文化財產委員會遞交意見書。他們認為，中國文物盜掘猖獗，嚴重破壞了文物所隱含的有價值的信息，中國政府積極努力，制定了與國際公約相一致的法律，探索返還被盜文物的途徑；在美國，拍賣公司的考古來源的拍品不多。華裔女律師辛迪·胡發(fā)起的“拯救古物同盟”設立網頁，發(fā)動志愿者網絡簽名，向文化財產委員會遞交了意見書。辛迪·胡說，從2004年佳士得和蘇富比春秋兩季中國文物拍賣看，美國的中國文物市場是巨大的，限制中國文物進口，可以減輕巨額收益所帶來的劫掠的動機，促進更多的交流，文物展覽的引進也使得更多的人能夠欣賞到中國優(yōu)秀的歷史文化。而2005年7月，意大利政府起訴洛杉磯約翰·保羅·蓋蒂博物館館長馬里恩圖爾博士非法從事失竊藝術品交易，也使美國公眾進一步思考此類問題。

本刊記者采訪過美國博物館和拍賣行有關人士。2005年6月20日，在“2005中國文物藝術品拍賣國際論壇”上，就進行中的中美雙邊協(xié)定是否影響中國藝術品拍賣業(yè)務的問題，佳士得亞洲市場發(fā)展總監(jiān)及亞洲副總裁羅德康表示不好判斷，蘇富比中國、東南亞、澳大利亞區(qū)執(zhí)行董事司徒河偉表示，蘇富比拍賣來源合法的藝術品，中美協(xié)定不會影響蘇富比。2006年5月26日，在中華世紀壇“從莫奈到畢加索——美國克利夫蘭藝術博物館精品展”開幕式上，館長提摩斯-拉伯表示，“克利夫蘭藝術博物館藏品來源都是合法的。中美雙邊協(xié)定不會對我們造成負面影響?！?/p>

2005年2月17日，美國文化財產咨詢委員會召開聽證會。65位在中國藝術和考古領域有影響的人士參加，在委員會主席杰·凱斯利科主持下，22人各做了5分鐘陳述。結果，15人反對，7人支持——“拯救古物同盟”的3名成員參加并發(fā)言，支持中國的申請。3月7日，美國文化財產咨詢委員會派員到中國實地考察，與文物保護機構、海關、文物商店和拍賣行等進行了接觸。

2008年5月，與美國簽署限制進口中國文物雙邊協(xié)定被列入中美第四次戰(zhàn)略對話中方要價單。8月，美方完成對中國申請的法律程序。10月初，美方發(fā)回《美利堅合眾國政府和中華人民共和國政府對于從舊石器時期到唐代的考古材料類別以及至少250年以上的重要雕塑和壁上藝術實行進口限制的擬議諒解備忘錄》(草案)。10月21日，根據(jù)授權，國家文物局副局長董保華為團長的中國政府代表團，與美國政府授權的代表團在華盛頓就有關商簽諒解備忘錄會談。雙方就諒解備忘錄文本達成一致，同意爭取在美國本屆政府任內簽署。

迫于部分博物館館長、藝術品交易商和古董商的壓力，美國國務院2006年秋季推遲了限制進口中國文物的進程。此舉立即遭到考古學界及法律研究機構的批評。時隔兩年半，美國國務院一位不愿意透露姓名的官員在答復本刊記者電子郵件采訪中表示，“美國法律規(guī)定對于外國政府提交有關文化財產的申請

需要一個審查和裁決的過程。需要建立一個由總統(tǒng)親自指定的委員會來審查，開展多方的調查研究，在做出最后決定之前，各方的意見和建議都會予以考慮。此次與中國所簽定的這個協(xié)議的重要性和復雜性更是前所未有的?！?/p>

這位官員認為，《中美諒解備忘錄》真正受益者不僅僅是對自己古老文化遺產無比崇敬的中國人民，各國從事學術研究交流活動的文化、教育、科學的國際組織和機構也將因此受益匪淺。至于藝術品市場，她表示，備忘錄在制定時，在如何提高中美文化交流價值方面作了特別的考慮?！斑@是中美友誼的圣約。此項協(xié)議的簽署一定會對促進中美之間在文化遺產領域的交流與合作，保護和保存文化遺產不僅對中國非常重要，對于全人類也是非常重要的。”

最具實質性內容的協(xié)定

《中美諒解備忘錄》四條十九款。有效期五年，經雙方同意，可予修訂或順延?！啊吨忻勒徑鈧渫洝肥侵忻澜ń?0年來，簽署的最具實質性內容的雙邊協(xié)定。”一位法律界人士告訴記者。

《中美諒解備忘錄》規(guī)定了禁止出口到美國的中國文物，即所有原產于中國和代表中國的文化遺產、從舊石器時代到唐代結束(公元907年)的考古材料和至少250年以上的古跡雕塑和壁上藝術，包括將由美國政府公布的指定清單上所列的各類金屬物、陶瓷、石材、紡織品、其他有機物質、玻璃和繪畫，但中國政府簽發(fā)許可或其他證件證明這種出口不違反中國法律的除外。所指受限舊石器時代物品的時限從大約公元前7.5萬年開始。

250年的規(guī)定是美方必須遵守美國法律的結果?！段幕敭a公約實施法案》第3章302款規(guī)定“被認為具有考古學價值的物品必須——(1)具有文化價值；(2)至少有250年的歷史；(3)科學地挖掘、秘密或偶爾挖掘出來的地下物品以及地面上或水底下發(fā)掘的物品”。美國同其他國家簽署的類似進口限制協(xié)議中都嚴格遵守這一年代限制，甚至增加更為苛刻的地區(qū)限制，如美國與薩爾瓦多協(xié)議僅對“卡拉蘇西亞地區(qū)的史前手工藝品”實施進口限制，與玻利維亞協(xié)議僅對“科羅曼地區(qū)的艾馬拉古代紡織品”實施進口限制，與危地馬拉協(xié)議僅就“佩騰地區(qū)”的文物實施進口限制，等等。經過中方談判人員的努力，雙方約定就所有“從舊石器時代到唐代結束(公元907年)的考古材料和至少250年以上的古跡雕塑和壁上藝術”實施進口限制，是美國法律所能允許的最大極限。

《中美諒解備忘錄》明確了中美兩國政府的責任和義務，中國政府承諾加大教育力度，盡最大努力利用文物普查，清點遺址、擴大考古研究并提高公眾對文化遺產的認知，盡最大努力增加資金和專業(yè)資源用于保護全國各地的文化遺產，提高海關人員的效能，盡力制止盜劫或偷竊于內地的文物流入香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)以杜絕兩地區(qū)的非法交易，設法改善文物市場管理。兩國政府加強以文化、教育和科學為目的的國際合作，推動兩國博物館、相關機場及人員的交流，改善文物市場的管理、依法準許銷售和出口某類文物、加強亞洲的區(qū)域合作、定期相互交換信息、加強執(zhí)法、減少文化財產的非法販運等。

《中美諒解備忘錄》與以往所簽此類協(xié)定不同。此前，與中國簽署類似協(xié)議的國家均為文物流出大國，而美國為文物流人大國，中國文物非法流入對其并沒有明顯危害，備忘錄簽訂難度可見一斑；其次，以往簽約方簽署的雙邊合作協(xié)議均為雙邊協(xié)議，即雙方互相約定禁止進口締約國對方文物流入本國，而本協(xié)議書為單邊協(xié)議，即本協(xié)議僅規(guī)定了禁止美國進口中國文物；再次，以往雙邊協(xié)議僅就合作達成原則性意向，而本次協(xié)議就有關限制進口文物清單、時間限制、合作方式等都有較為明確和詳細的規(guī)定，使有關合作更具可操作性。如規(guī)定中美博物館將不能再購買和收藏受限考古物品，這將從根本上切斷中國非法走私文物的市場鏈條，使那些即使逃過兩國海關的非法文物也沒有可銷售的市場。

“流失境外的中國文物情況復雜，我們會區(qū)分不同情況，采取不同方式。非法盜掘走私出境的中國文物，政府不會出錢購買，會按照國際公約，依靠國際合作依法追索。國外博物館和收藏者收藏的中國文物只要合法出境，我們不會提出追索要求。因貿易等原因現(xiàn)存境外的中國文物，會根據(jù)博物館收藏的需要有選擇地征集。雖然相關國際公約不適用于追索公約生效前被盜或者非法出境的文物，但對于19世紀后半葉至20世紀上半葉被列強掠奪出境的中國文物，我國政府一直不承認其合法性，也不放棄追索的權力?！眹椅奈锞志珠L單霽翔接受中國文物報記者專訪時特別強調，中國博物館在回購和收藏流失海外的中國文物問題上存在誤區(qū)，一些中國大陸地區(qū)博物館甚至將回購非法盜掘和流失海外文物視為一種愛國舉動，“這其實是對非法盜掘和走私活動的縱容行為”，《中美諒解備忘錄》第十條明確規(guī)定“此規(guī)定適用于中國大陸任何博物館在中國大陸地區(qū)以外的收購品，且僅適用于依照本諒解備忘錄所涉、從舊石器時代到唐代末(公元907年)代表中國文化遺產的各類考古物品，以及至少250年以上的古跡雕塑和壁上藝術?！奔粗袊箨懙牟┪镳^同樣不得在海外市場購買非法流失海外的中國文物。

促進文物市場健康發(fā)展

對照《文物保護法》《文物保護法實施條例》《文物進出境審核管理辦法》等中國現(xiàn)行法律法規(guī)，《中美諒解備忘錄》內容與相關規(guī)定一致?！啊吨忻勒徑鈧渫洝穾缀跎婕爸袊幕z產保護內容的三分之二，必將極大促進中國文化遺產保護工作?！币晃晃奈锝缛耸咳缡钦f。

目前，依據(jù)《文物保護法》《文物保護法實施條例》，文物市場管理分幾個層次：文物商店及經營文物拍賣的拍賣企業(yè)；經營的文物要由文物行政部門審核；經營銷售活動要按國家規(guī)定作出記錄，并報原審核單位備案。記錄的內容包括文物名稱、來源、買賣人姓名、住所、身份證明等。記錄將保留75年。

由于文物部門對舊貨市場、藝術品市場管理缺乏明確法律依據(jù)，舊貨市場內文物非法交易活動未得到有效遏制。鑒于《中美諒解備忘錄》有多處關于“加強文物市場管理”“減少文化財產非法販運”的責任約束，將使國家文物局加緊研究和制定《文物流通管理辦法》，以加強文物市場管理，規(guī)范文物經營行為，促進文物市場健康發(fā)展。

另外，為完善文物進出境管理，除原有17個省市的文物進出境審核機構外，未來幾年間，國家文物局將在所有省會城市建立文物進出境審核機構，確保中國文化遺產安全。