周宇

2008年5月28日，一個匿名舉報電話指引著江蘇省南通市質監(jiān)局稽查支隊來到南通來寶谷物蛋白有限公司（下稱南通來寶）突擊檢查。事后一份官方文件記載，質監(jiān)局的這次行動共查獲霉變、碳化大豆1.3萬噸。

南通來寶坐落在南通市狼山港內的碼頭旁。高聳的輸送帶將港口貨輪上來自美洲的轉基因大豆輸送到廠區(qū)內。這些大豆將在這里被加工成大豆原油等產品，再賣給下游食用油企業(yè)進一步加工，最終成為超市里售賣的各種瓶裝食用油。

在質監(jiān)局采取行動前半個月，南通來寶在未向政府監(jiān)管部門匯報的情況下擅自將這批變質大豆集中加工。至突擊檢查時，用變質大豆生產出的大豆原油多達842.76噸，陸續(xù)被查獲用該批變質大豆生產的豆粕（通常用于動物飼料）也超過7000噸。

大陸《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，禁止生產腐敗變質、霉變等可能對人體健康有害的食品。《產品質量法》則規(guī)定對此類商品予以沒收，并處貨值金額等值以上3倍以下的罰款。構成犯罪的，將被追究刑事責任。但一個原本似乎清晰明了的案件，卻在接下來的7個月間，成為當?shù)卣|檢部門、公安檢察機關均感棘手的問題。

“兩難”質監(jiān)局

由于南通食用油企業(yè)眾多南通市質監(jiān)局經常會查獲涉及食用油的案件，但南通來寶案顯然是其中最大的一宗：按照5月底江蘇大豆原油期貨行情，至執(zhí)法人員檢查時，已生產出的大豆原油貨值超過900萬元。

大陸食品安全監(jiān)督職責通常由農業(yè)、衛(wèi)生、質監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)管等部門分別監(jiān)管。其中，質監(jiān)局負責生產領域，工商局負責流通領域，衛(wèi)生局負責餐飲行業(yè)。如果接到舉報，質監(jiān)或是工商部門也都可以到對方的領域進行查處。這種嚴密的網絡，監(jiān)管著食品從生產到流通，餐飲的整個過程。

對當?shù)刭|監(jiān)部門來說，這原本是一個好消息：質監(jiān)部門至少可以進行等值的罰款，這些罰款上繳財政后，返還的部分足以支持質監(jiān)稽查部門整整一年的辦案經費和其他支出。但面對此宗案件一位不愿透露姓名的南通市質監(jiān)局人士用“憋屈”來形容自身的處境。接到舉報必須查處，這是質監(jiān)局的義務，否則就有可能涉嫌瀆職犯罪，但這類案件又往往會因為各方干預而最終得不到處理。

截至目前，當?shù)刭|監(jiān)部門查獲的大豆原油仍然儲存在南通來寶的儲油罐中。

面對南通來寶案，南通市質監(jiān)局最終沒有獨自處理，而是迅速向南通市崇川區(qū)政府，南通市政府分別作了匯報。2008年7月8日南通來寶案協(xié)調會在南通市政府辦公樓舉行。上述質監(jiān)局人士稱，由政府部門主持質監(jiān)案件的協(xié)調會，這在以往非常少見。

此次協(xié)調會由南通市主管工業(yè)的南通市領導批示召開。參加會議的包括南通市政府一位副秘書長、崇川區(qū)政府一位副區(qū)長，以及公安局，檢察院、紀委、出入境檢驗檢疫局等部門的相關負責人。

工商局未被邀請參加會議。這使得南通來寶大豆油的流通環(huán)節(jié)沒有得到檢查。一位南通市工商局的執(zhí)法人員稱，如果接到聯(lián)合執(zhí)法的邀請，他們可以通過南通來寶公司4、5月份的銷售情況，查驗市場上哪些品牌的食用油使用了南通來寶的大豆原油，并進行質量抽查。

一位當?shù)毓俜饺耸刻峁┑臅h紀要顯示，會議先由質監(jiān)局副局長介紹情況。

這名副局長稱，執(zhí)法人員在檢查時發(fā)現(xiàn)該公司“正用霉變、碳化、結塊的大豆生產大豆原油，至檢查時已生產原油842.76噸，貨值935.4636萬元，大豆粕4062.22噸經檢驗，原料大豆，大豆原油嚴重不合格。經進一步調查取證，至立案時，該公司先后用不合格大豆生產大豆原油2027.062噸、大豆粕10671.08噸。成品大豆原油均單獨儲存在該公司成品庫區(qū)207號罐中”。

隨后，質監(jiān)局主動提出了一個“從輕”（減輕）處理的初步意見責令停止使用不合格原料生產加工大豆原油，處以貨值10%的罰款——這一罰款遠遠低于《產品質量法》規(guī)定的罰款底線。質監(jiān)局同時提出，對于不合格大豆原油處以沒收處理。最后，這位副局長“懇請市政府牽頭，成立紀檢監(jiān)察、檢察、公安、質檢組成的監(jiān)管小組，對該批不合格原油進行妥善處理”。

當?shù)卣藛T強調，南通來寶案中涉及到的大豆沒有霉變，只是部分碳化。

會議紀要顯示，10%的罰款被認為體現(xiàn)了“從輕”原則，未獲反對。但“沒收”的建議遭到了后來發(fā)言者的反對。

崇川區(qū)政府一位副區(qū)長提出，如果沒收這批大豆油，企業(yè)的損失太大，會影響南通的投資環(huán)境，希望不要沒收。南通市政府一位副秘書長也表示，考慮該批大豆原油還有使用價值，建議不沒收為好。市政府副秘書長隨后要求，確保不合格大豆原油不流入食品領域，一旦發(fā)現(xiàn)問題，再立即沒收。

協(xié)調會之后，政府和質監(jiān)局對此分別作了不同的解讀。2008年10月28日，面對媒體的詢問，南通市政府的那位副秘書長表示，協(xié)調會只是個“過程的協(xié)調會，不代表最終處理結果”，質監(jiān)局“有處理這方面的權力”。而質監(jiān)局辦公室副主任崔曉勇則一再強調，質監(jiān)局“是在地方政府的領導下開展工作的”。

大陸質監(jiān)系統(tǒng)雖然實行垂直管理，但地方質監(jiān)系統(tǒng)的人事任免工作，還需要和地方黨委組織部聯(lián)絡協(xié)調?！拔覀儺吘故窃诘胤缴铣燥垺！鄙鲜霾辉竿嘎缎彰哪贤ㄊ匈|監(jiān)局人士稱。協(xié)調會之后南通市政府部門又和質監(jiān)局就此事進行了多次協(xié)調。直到2008年11月13日，在官方的處理結果中，大豆油仍未被沒收。

政府的難題

南通市是大陸首批對外開放的14個沿海城市之一，屬于江蘇省經濟較為發(fā)達的城市，一直以來，招商引資都是這座城市官員的重要職責。

崇川區(qū)政府那位副區(qū)長也一直為招商而奔波著。2008年10月28日晚上，剛從外地招商引資回來的副區(qū)長又連續(xù)招待了兩桌客商。其中一桌將投資高達20多億元的項目，這令副區(qū)長興奮不已。這位副區(qū)長稱，干部們走南闖北招商引資很辛苦。企業(yè)招來之后，地方政府還要為企業(yè)搞好服務。南通來寶顯然是南通市尤其是崇川區(qū)的重要服務對象之一。

崇川區(qū)政府一份介紹南通來寶案件情況的公函在開篇首先強調了南通來寶的重要性：“是我區(qū)引進的一家外商獨資企業(yè)，也是我區(qū)重點納稅大戶。其母公司來寶集團是總部設在香港，在新加坡證券交易所上市的世界500強企業(yè)集團，在全球農產品，工業(yè)品和能源產品供應鏈的經營領域處于市場領先地位。是亞洲地區(qū)最大農產品、大宗工業(yè)原料供應商和物流服務商之一?！贝饲埃贤▉韺氝€被評為2007年度南通市工業(yè)集約發(fā)展先進企業(yè)。

2008年7月8日的協(xié)調會上，崇川區(qū)副區(qū)長同樣提到了南通來寶外商獨資、世界500強的特殊身份。副區(qū)長強調，南通來寶每年有2～3個億的利稅，對南通地方經濟貢獻較大。也正是因此，副區(qū)長提出了不要沒收不合格大豆原油，而是在監(jiān)管部門監(jiān)督下作為工業(yè)原料使用的建議。

2008年，這位副區(qū)長需要面對眾多難題。上一年的宏觀調控已經令許多本地中小企業(yè)破產企業(yè)主外逃、工人上訪和堵路事件常發(fā)，這一年波及全球的金融海嘯又令更多的當?shù)仄髽I(yè)陷入困境。

南通來寶同樣遭遇了困境。來自崇川區(qū)政府的消息稱，由于大豆價格暴跌，該企業(yè)2008年10月份虧損約1.2億元，是當月崇川區(qū)虧損最嚴重的企業(yè)。此種情境之下，副區(qū)長顯然不希望南通來寶的生產再次受到影響。

“企業(yè)發(fā)展好了，我們就開心了。企業(yè)要是關門了，職工起哄、企業(yè)沒錢發(fā)工資、工廠不穩(wěn)定，各種問題最終會堆積在政府面前?！备眳^(qū)長稱，現(xiàn)在宏觀經濟形勢不好，政府要更加強調為企業(yè)服務。

但與質監(jiān)局領導一樣，這位副區(qū)長也希望由市政府來出面協(xié)調處理此案。不過市政府最終還是指派崇川區(qū)政府來協(xié)調此案。此間，南通市分管工業(yè)經濟的領導也親自打電話，要求崇川區(qū)做好企業(yè)的工作（接受處罰）。

于是難題被交回到崇川區(qū)政府。崇川區(qū)政府一位不愿透露姓名的人士稱，相關部門要求崇川區(qū)政府和來寶公司溝通的時候要“藝術一點，委婉一點，柔情一點”。質監(jiān)局也被要求“法外留情，在法律可能的范圍內留情”。

按照上級的指示，崇川區(qū)政府向來寶集團總部通報了情況。但來寶方面似乎并不好對付他們向南通方面發(fā)送了律師函。副區(qū)長稱，來寶方面對已經“從輕”的處理結果依然意見很大，一度拒絕繳納罰款。他擔心來寶集團會繼續(xù)就此提出抗議。

另外一方面，要想令企業(yè)平安無事，這位副區(qū)長還將面對另一難題：已經有媒體和法律專家提出質疑，南通來寶案件是涉嫌刑事犯罪的案件他們要求司法機關立案偵查。

立案

一位不愿透露姓名的前南通質監(jiān)局資深人士介紹，質監(jiān)局在日常執(zhí)法中判斷案件是否涉嫌刑事犯罪，通常依據(jù)的是《刑法》以及兩高的相關司法解釋。

大陸《刑法》第一百四十條規(guī)定：“生產銷售偽劣產品的，銷售金額5萬元以上不滿20萬元的，處兩年以下有期徒刑或者拘役?！弊罡咴汉妥罡邫z相關司法解釋規(guī)定：偽劣產品尚未銷售，貨值金額達到刑法第一百四十條規(guī)定銷售金額三倍以上的，以生產、銷售偽劣產品罪（未遂）定罪處罰。

南通來寶案案值顯然遠遠超過上述額度。南京大學法學院犯罪預防和控制研究所副所長王鈞教授認為，南通來寶案涉嫌刑事犯罪，公安機關應該立案，檢察機關也應該予以監(jiān)督。按照慣例，此類案件在經過質監(jiān)局案審會認定后，就會被移交公安機關，由公安機關決定是否立案偵查。

但移交案件，一直是這些部門感到“頭痛”的問題。2005年元月，該局曾邀請檢察院、公安局共同開會，就14個上年查處的生產貨值15萬元以上或銷售金額577元以上的案件的移交進行商討。

上述前南通質監(jiān)局資深人士稱，檢察院的到場意義重大：如果檢察院發(fā)話要辦，公安局通常會立案，否則公安機關不立案就有可能會被追究瀆職責任。如果檢察院沒有明確表態(tài)，就意味著默許公安局可以不立案。是次會議的會議紀要顯示，檢察院沒有明確表態(tài)，最終這些案件都未被移交。此前一年的11月份，南通市質監(jiān)局移交公安機關的一起貨值19萬元的食用油摻假案件也沒有被立案。

2008年7月8日的南通來寶案協(xié)調會上，檢察院、公安局同樣在場并表態(tài)。會議紀要顯示，南通市檢察院偵查監(jiān)督處一位負責人認為，此案“敏感和有一定爭議”。該名負責人稱，如果目前的證據(jù)證明所查處的不合格大豆原油確未銷售，僅有生產偽劣產品而無銷售的，不構成生產銷售偽劣產品罪，質監(jiān)局對此案可以不移交，但如果企業(yè)在后續(xù)監(jiān)管過程中，再有將該批大豆原油流入食品領域的情況，將被追究刑事責任。

南通市公安局治安支隊一位負責人隨后表示，同意檢察院的意見，但又補充稱：“如果質監(jiān)局認為涉嫌構成犯罪，向我局移送，我局將依法予以立案審查。”

此后，官方一直未就案件是否移交公安作出說明。直至2008年11月7日，崇川區(qū)官方的一份名為《關于南通來寶谷物蛋白有限公司使用不合格的大豆生產大豆原油的情況匯報》的文件稱，案

輿論公關

好在似乎輿論的壓力并不大。政府和質監(jiān)部門從未公開南通來寶案的任何信息，絕大多數(shù)人對此一無所知。直到有媒體獲知此事，并試圖進行報道，相關部門才多了一項任務：媒體公關。

公關過程中，有關方面對變質大豆的表述在逐步發(fā)生變化，大豆的性狀隨之奇跡般地好轉了起來。2008年7月8日的會議紀要上，質監(jiān)局稱大豆“霉變、碳化、結塊”，大豆和大豆油均“嚴重不合格”。

2008年10月初，崇川區(qū)有關方面在一家媒體駐地公關時，就變質大豆進行解釋。帶隊公關的負責人此時的解釋與上述會議紀要基本吻合。這名負責人稱，大豆變質“可能是因為在海上飄件被移送到了南通市公安機關，等待繼續(xù)調查。