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        將市縣廣電發(fā)展納入全國廣電發(fā)展戰(zhàn)略體系的思考

        2009-06-25 03:29:28鐘家偉
        聲屏世界 2009年5期
        關(guān)鍵詞:市縣廣電廣播電視

        鐘家偉

        改革開放以來,尤其是進(jìn)入新世紀(jì),隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,廣播電視事業(yè)突飛猛進(jìn),產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。處在“四級辦廣播電視”末端的中國基層的市縣兩級廣播電視機(jī)構(gòu),由于人員、資金、規(guī)模、覆蓋范圍等方面的劣勢,在廣播電視產(chǎn)業(yè)鏈中居于弱勢地位,不少市縣廣電面臨生存困境。

        廣播電視是一個特殊的部門,具有明顯的文化和意識形態(tài)屬性,明顯的事業(yè)屬性和產(chǎn)業(yè)屬性,明顯的保護(hù)國家文化安全、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會發(fā)展的輿論引導(dǎo)力和影響力建設(shè)屬性。在現(xiàn)有的中央、省、市、縣四級廣播電視格局中,市縣兩級廣電總量不大,伴隨政策的調(diào)整,有邊緣化發(fā)展的態(tài)勢。市縣廣電直接關(guān)系到黨和政府的聲音傳入千家萬戶,直接關(guān)系到人民群眾的基本權(quán)益,直接關(guān)系到整個廣電的科學(xué)發(fā)展,作用巨大。一方面,作為黨、政府和人民的喉舌,市縣廣電地位獨特,不可替代;另一方面,在應(yīng)對地震、冰災(zāi)雪災(zāi)等重大突發(fā)事件時,市縣廣電已列入各級政府的應(yīng)急體系和應(yīng)急預(yù)案中,是國家戰(zhàn)略保障體系中的重要組成部分。因此,我們建議將市縣兩級廣電發(fā)展納入全國廣電發(fā)展戰(zhàn)略體系的重要部分,政策上給予傾斜,資金上給予扶持,策略上給予重視。

        市縣廣電的沿革線路

        1983年到1991年之間,是市縣廣電的起步時期,“四級辦臺”政策下市縣廣電獲得生存許可,在各地誕生并獲得初步發(fā)展。這一階段也是中國廣電行業(yè)發(fā)展的新階段,行業(yè)政策、管理體系都出現(xiàn)重大調(diào)整,此后的行業(yè)體系、行業(yè)格局、行業(yè)矛盾也都在這一階段初具雛形。

        1992年到1997年,是廣電行業(yè)調(diào)整增長期,也是市縣廣電飛速發(fā)展的一個階段。當(dāng)時中國改革開放進(jìn)入了整體推進(jìn)階段,為其提供了有利的發(fā)展背景和強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)推動力。廣播電視作為第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性屬性,也開始在這樣的浪潮中受到認(rèn)可。

        1998年到2003年,是市縣廣電發(fā)展受阻的一個階段。1999年,國辦轉(zhuǎn)發(fā)信息產(chǎn)業(yè)部、國家廣電總局《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理意見的通知》(國辦發(fā)[1999]82號)。該通知規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市可組建包括廣播電臺、電視臺、網(wǎng)絡(luò)公司在內(nèi)的廣播電視集團(tuán)。其主要內(nèi)容是網(wǎng)臺分離;電視與廣播、有線與無線合并;停止縣級辦臺。2001年廣電總局《關(guān)于市縣廣播電視播出機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作的實施細(xì)則》做了10項規(guī)定,核心內(nèi)容就是合理配置資源,推動市縣廣播電視播出機(jī)構(gòu)把工作任務(wù)轉(zhuǎn)到轉(zhuǎn)播中央和省的廣播電視節(jié)目上來,工作重心轉(zhuǎn)移到擴(kuò)大廣播電視覆蓋和提高廣播電視服務(wù)水平上來。在此情況下,市縣廣電沒能獲得進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)遇和動力,行業(yè)內(nèi)在的矛盾激化,行業(yè)政策和管理思路隨之出現(xiàn)了巨大變化,對市縣廣電的發(fā)展形成制約。

        2003年至今,是中國政治體制改革深化的重要時期,中國的改革力度和發(fā)展模式出現(xiàn)了深刻的變化。廣電行業(yè)伴隨政治體制和文化體制改革,進(jìn)行了內(nèi)部行政管理體制的改革。另外,數(shù)字化浪潮洶涌襲來,廣電行業(yè)加快了內(nèi)部調(diào)整,以適應(yīng)數(shù)字化的要求。市縣廣電的命運(yùn)變化中,多種力量碰撞一起,多種可能交織混雜,為未來增加了更多變數(shù)。①

        市縣廣電的現(xiàn)實處境

        國家“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”的號召,一度帶來廣播電視的快速發(fā)展。2006年全國廣播電視行業(yè)總收入1099億元,全國廣播電視總收入構(gòu)成情況是,中央級190億元,省級460億元,地市級274億元,縣(市)級175億元,分別占全國總收入的17%、42%、25%、16%。其中,中央級、省級、地(市)級的收入增長主要來自于廣告創(chuàng)收,縣(市)級的收入增長主要來自于有線電視收視費(fèi)。由此可見,市縣兩級的收入占我國當(dāng)年廣電總收入的41%。另據(jù)國家廣電總局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2007年上半年全國廣播電視總收入為527.42億元。從收入構(gòu)成看,國家廣電總局直屬單位總收入91.9億元,占全國的17.42%;省級總收入222.35億元,占全國的42.16%;地市級總收入129.28億元,占全國的24.51%;縣級總收入83.89億元,占全國的15.90%。市縣兩級的收入占我國廣電總收入的40.41%。{2}

        在“條塊分割,以塊為主”雙重管理體制中,對地方廣電起決定作用的人財物都在地方,總局、省局具有行業(yè)管理權(quán),但對市縣廣電缺少強(qiáng)有力的調(diào)控手段,管理系統(tǒng)相對薄弱。經(jīng)過二十多年的發(fā)展,市縣廣電已經(jīng)成為中國廣電的重要組成部分,承擔(dān)著輿論傳播和服務(wù)大眾、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等任務(wù)。市縣廣播電視處在中央、省級廣電的強(qiáng)勢壓力下,既要認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央、?。ㄊ校┑闹甘揪?,完整地轉(zhuǎn)播、傳輸好中央、省(市)的廣電節(jié)目,又要切實履行好公共服務(wù)的基本職責(zé)和行政管理職責(zé),保障廣大群眾的基本文化權(quán)益,確保安全播出,保證政令暢通,還要想方設(shè)法發(fā)展壯大市縣廣電的實力,干出特色和成績。市縣廣電的生存空間越來越少,壓力越來越大,越來越難以平衡各種利益關(guān)系。

        因此,我們建議將市縣廣電的發(fā)展納入全國廣電工作的重要部分,納入全國文化安全體系中的一部分,在政策上給予支持,在規(guī)劃上給予重視,在經(jīng)濟(jì)上給予傾斜,在基礎(chǔ)設(shè)施上包括市縣廣電的節(jié)目覆蓋上給予統(tǒng)籌考慮,在行業(yè)管理上充分兼顧地方利益以及充分考慮地方廣電的生存發(fā)展,讓中央與市縣廣電的關(guān)系更加緊密,成為一個統(tǒng)一的大系統(tǒng),在推進(jìn)市縣改革發(fā)展上做到思想更重視、思路更明確、措施更有力。時機(jī)成熟時,建議進(jìn)行全國廣電系統(tǒng)人財物的垂直管理。

        市縣廣電的發(fā)展思路

        首先,深化體制機(jī)制改革研究,推出一些可資借鑒的經(jīng)驗和做法。近幾年來,我國廣電行政管理部門從廣播影視的性質(zhì)、地位、作用出發(fā),明確改革思路,把握改革重點,強(qiáng)化改革措施,各項改革工作在積極穩(wěn)妥中推進(jìn),取得了明顯成效。但是體制不順機(jī)制不活,廣電生產(chǎn)力不足,結(jié)構(gòu)性矛盾突出,發(fā)展不平衡等問題依然存在,影響了廣播電視又好又快發(fā)展。

        廣電行政管理部門按照服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府的要求,履行導(dǎo)向把握、政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能,逐步構(gòu)建以公共服務(wù)體系、市場運(yùn)營體系、政府監(jiān)管體系和中介社會服務(wù)體系為基本框架的廣播電視新體制。近年來,國家相關(guān)部門十分重視體制機(jī)制的改革,體制改革面臨著的一些深層次的矛盾和問題正在積極地破解。結(jié)合贛州廣電近兩年的工作體會和思考,我們感到廣電體制機(jī)制改革十分復(fù)雜,當(dāng)前和今后一段時期,影響廣電科學(xué)發(fā)展的瓶頸最主要就是體制機(jī)制。

        比如,我們執(zhí)行的媒體管理體制仍然是計劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政事業(yè)單位管理體制,是宣傳、事業(yè)、管理三位一體、以事業(yè)性質(zhì)為主、事業(yè)產(chǎn)業(yè)不分的管理體制。這種管理體制嚴(yán)重地制約了廣電的科學(xué)發(fā)展進(jìn)程。市、縣廣播電視管理體制問題是關(guān)系到廣播電視大發(fā)展大繁榮的一個關(guān)鍵性問題,是關(guān)系到廣播電視宣傳陣地鞏固擴(kuò)大、廣播電視社會管理職能不斷強(qiáng)化、廣播電視隊伍發(fā)展壯大的一個重大問題。這個問題不明確、不解決好,會給下一步廣電的發(fā)展帶來極大的影響,思想上也會給廣電改革造成混亂。

        我們通過研究全國廣電體制機(jī)制改革的12種模式,對其組織構(gòu)架、體制特點等方面進(jìn)行了一一評析。從全國來看,廣播電視管理模式主要有局管臺的,有局與集團(tuán)或總臺分離的,有廣電與文化、新聞、出版合并的。其中一個令人不解的現(xiàn)象是,為什么有的地方實行局、集團(tuán)合一的體制,仍有大的發(fā)展?為什么有的地方實行總臺制、頻道制、中心制,也能帶來好的效益?我們感到困惑的還有,從2000年8月開始鼓勵?。▍^(qū)、市)成立廣電事業(yè)集團(tuán),到2004年下半年開始,只允許組建事業(yè)性質(zhì)的廣播電視臺或總臺,對已成立的事業(yè)性質(zhì)的廣電集團(tuán),要求把經(jīng)營性資產(chǎn)剝離,組建新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營公司或集團(tuán)公司,那么對經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)又該如何剝離,能否剝離呢?市縣廣電的發(fā)展路在何方?何去何從?

        對于國家廣電總局推行開展的制播分離,我們認(rèn)為,這確實是深化節(jié)目制作機(jī)制改革的必然要求。在贛州,我們也對《客鄉(xiāng)藝苑》等節(jié)目進(jìn)行了制播分離嘗試,取得了一定成效。但我們感到在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展制播分離,引入市場機(jī)制,搞活節(jié)目經(jīng)營,還需要經(jīng)歷一個較長的過程,目前對體制機(jī)制改革的推動作用也十分有限。

        正如2008年7月全國廣播影視局長座談會會議紀(jì)要強(qiáng)調(diào),在市、縣廣播電視體制改革中,無論工作、機(jī)構(gòu)、人員如何調(diào)整,市、縣廣播電視的重要作用不能變,市、縣廣播電視的基本職責(zé)不能變,促進(jìn)市、縣廣播電視事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)不能變。因此,我們建議,有關(guān)的廣電行政管理部門對前幾年廣電體制改革試點工作進(jìn)行總結(jié),盡快對市、縣廣電體制問題做出明確規(guī)定,確定一批各種類型、各種層次的廣電體制改革試點單位,積極探索,穩(wěn)步推進(jìn),供各地參考借鑒。

        其次,強(qiáng)化廣播電視中的公共服務(wù)職能,確保“五個納入”落到實處。電臺、電視臺是公益性的新聞事業(yè)單位。健全完善公共保障機(jī)制和公共服務(wù)體系必須由政府主導(dǎo),由公共財政保障。要按照中央確定的分級負(fù)責(zé)的原則,實現(xiàn)財政投入制度化、長期化、規(guī)范化。要切實把廣播影視公共服務(wù)體系建設(shè)納入地方各級政府工作的重要議事日程,納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃,納入公共財政支出預(yù)算,納入扶貧攻堅計劃,納入干部考核的內(nèi)容。③

        “五個納入”惠及全國廣電,是促進(jìn)廣播電視大發(fā)展大繁榮的利好政策,有著重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?,F(xiàn)實卻不令人樂觀。以贛州市為例,盡管地方政府十分重視廣電事業(yè),由于歷史的原因,一個300多人的電視臺一年的財政撥款只有110多萬元,而最需要幫助的電臺則完全實行自收自支,一年僅象征性地?fù)?5萬元的設(shè)備購置費(fèi)。在這種情況下,我們?nèi)绾呜瀼乜偩?、省局的要求,保持熒屏干凈,杜絕不良廣告,制止非法插播?這是個很大的問題和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。另外,一些地方在落實中央、省、市、縣分別承擔(dān)本級無線轉(zhuǎn)播節(jié)目設(shè)備更新和維護(hù)經(jīng)費(fèi),將廣播電視發(fā)射臺正常運(yùn)營經(jīng)費(fèi)、村村通運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)等納入政府財政預(yù)算,落實相關(guān)的稅收、電價等扶持政策等方面,都執(zhí)行得不到位。

        第三,實現(xiàn)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視垂直管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視站是廣播電視節(jié)目傳輸、服務(wù)的最基層站點,既是基層廣播電視宣傳單位,也是協(xié)調(diào)管理部門和事業(yè)建設(shè)單位。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視站管理體制,事關(guān)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè),事關(guān)廣播電視健康持續(xù)發(fā)展。

        按照《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》(中辦發(fā)[2007]21號)精神,在農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系中推進(jìn)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視管理垂直運(yùn)行機(jī)制,建立健全以縣為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托、服務(wù)農(nóng)戶的廣播電視公共服務(wù)覆蓋網(wǎng)絡(luò),是加強(qiáng)農(nóng)村宣傳思想文化陣地建設(shè)的重大舉措。

        近年來,中央對加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)和啟動新一輪廣播電視“村村通”廣播電視工作做出了重大部署,中央領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)的廣電行政管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視站的垂直管理問題非常重視。通過對贛南幾個縣的調(diào)查、座談,我們感到縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣電垂直管理,有利于建立全縣城鄉(xiāng)一張網(wǎng),有利于統(tǒng)一轉(zhuǎn)播方式,有利于擴(kuò)大本級廣播電視覆蓋。垂直管理后要做到在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有直接為農(nóng)民群眾服務(wù)的廣播電視服務(wù)機(jī)構(gòu),有固定的、方便農(nóng)民群眾投訴的廣播電視服務(wù)場所,有政治可靠、業(yè)務(wù)熟練能熱心為農(nóng)民群眾服務(wù)的廣播電視專職服務(wù)人員,有確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視服務(wù)機(jī)構(gòu)長期正常運(yùn)行資金保障和監(jiān)督管理機(jī)制。實踐證明,凡是推行縣鄉(xiāng)垂直管理的地區(qū),公共服務(wù)容易到位,群眾比較滿意,廣播電視發(fā)展也比較快。現(xiàn)在我們需要的是,有關(guān)廣電行政管理部門對縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視垂直管理的工作進(jìn)行總結(jié),盡快形成明確的實施意見或指導(dǎo)意見。

        (作者系贛州市廣播電視局黨組書記、局長)

        欄目責(zé)編:陳道生

        注釋:

        ①宋紅梅:《中國區(qū)域媒體發(fā)展研究》,中國傳媒大學(xué)出版社,2007年7月。

        ②見國家廣電總局網(wǎng)站。

        ③見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好新時期廣播電視村村通工作的通知》(國辦發(fā)〔2006〕79號)2006年9月。

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