肖 穎

摘要:隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和城市化水平不斷提高,我國(guó)城市土地供需矛盾日益突出?！白厣恋亍痹匍_(kāi)發(fā)利用日益受到人們的關(guān)注。本文首先引入“棕色土地”的概念,對(duì)國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題、“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用需要解決的問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)深入地分析。

關(guān)鍵詞:城市化棕色土地再開(kāi)發(fā)環(huán)境經(jīng)濟(jì)責(zé)任

一、“棕色土地”(Brownfield)的概念的引入

“棕色土地”(Brownfield)的概念于 20世紀(jì) 80年代初期開(kāi)始出現(xiàn)在美國(guó)聯(lián)邦政府的官方用語(yǔ)中,用來(lái)指那些存在一定程度污染,因而沒(méi)有得到充分利用的土地及地上的建筑物。由于受到現(xiàn)實(shí)的或潛在的有害污染物的影響,這些地塊的擴(kuò)展、振興和重新利用的成本增加,時(shí)間增長(zhǎng),有的地塊甚至無(wú)法修復(fù)。

早在 20世紀(jì) 80年代,西方國(guó)家就已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注對(duì)“棕色土地”的再開(kāi)發(fā)利用。 20多年的實(shí)踐表明,棕色土地再開(kāi)發(fā)具有緩解環(huán)境壓力、緩和城市用地緊張、控制城市蔓延、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等諸多功效,能夠改善現(xiàn)有城區(qū)環(huán)境,使老城區(qū)煥發(fā)新活力。在可持續(xù)發(fā)展理念下,棕色土地再開(kāi)發(fā)已是當(dāng)代西方國(guó)家重要的城市可持續(xù)發(fā)展策略之一。

隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和城市化水平不斷提高,我國(guó)城市土地供需矛盾日益突出。城市發(fā)展需要更多的建設(shè)用地,城市周邊的耕被逐步蠶食,迫使我國(guó)政府執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策;與此同時(shí),城市內(nèi)部大批污染企業(yè)向外搬遷,遺留下大量“棕色土地”。這些本來(lái)十分珍貴的土地資源就像定時(shí)炸彈,對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境存在長(zhǎng)期潛在的污染風(fēng)險(xiǎn)。如, 2006年,遼寧省鐵嶺市麗盾小區(qū)由于建在一個(gè)土地已被苯污染的造紙廠舊址旁邊,200多戶居民陷入飲用苯污染水的困境之中。因此,如何對(duì)這類“棕色土地”進(jìn)行合理的再開(kāi)發(fā)利用是我們迫切需要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。

在我國(guó),“棕色土地”的概念才剛剛引入,目前還主要停留在介紹和引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)有的“棕色土地”治理和再開(kāi)發(fā)的政策和實(shí)踐上,結(jié)合我國(guó)實(shí)際深入研究“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用的文獻(xiàn)還不多見(jiàn)。為了避免我國(guó)在“棕色土地”再開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程中走彎路,需要在借鑒國(guó)外“棕色土地”的治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,探索適合我國(guó)“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)策略?；诖?本課題將通過(guò)理論與實(shí)證研究,對(duì)“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀、驅(qū)動(dòng)力和障礙因素進(jìn)行分析,從政策、制度、管理層面探討“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用策略,以期為我國(guó)“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用提供科學(xué)依據(jù)。

二、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

2.1國(guó)外研究現(xiàn)狀

早在 20世紀(jì) 80年代,西方國(guó)家就已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注對(duì)“棕色土地”的再開(kāi)發(fā)利用,并采取了各種政策的、經(jīng)濟(jì)的和法律等手段來(lái)消除和解決“棕色土地”治理與開(kāi)發(fā)的各種問(wèn)題和障礙。在棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用策略方面,無(wú)論是實(shí)踐成果,還是理論成果都十分豐碩。從實(shí)踐成果來(lái)看,美國(guó)是“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用策略最積極的倡導(dǎo)國(guó)和實(shí)踐國(guó)。美國(guó)于八十年代初就頒布實(shí)施了《超級(jí)基金法》,對(duì)“棕色地塊”的治理和再開(kāi)發(fā)進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)范。2000年,EPA出臺(tái)了正式的《棕色地塊經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃》,授權(quán)各州、社區(qū)和各類買下棕色地塊的土地所有者協(xié)同工作,促進(jìn)棕色地塊的合理評(píng)估、清潔和可持續(xù)再開(kāi)發(fā)利用。2002年,布什政府簽署了《棕色地塊復(fù)興法案》,授權(quán)每年撥付 2.5億美元用于棕色地塊的資金援助。據(jù)美國(guó)市長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)對(duì)美國(guó) 231座城市的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示,截止 2000年,棕色土地再開(kāi)發(fā)使美國(guó)新增 55萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)和 24億美元的賦稅收入(McCarthy,2001)。歐盟并沒(méi)有一個(gè)總的關(guān)于棕色地塊的方針政策,但歐盟委員會(huì)在解決相關(guān)問(wèn)題時(shí)的嚴(yán)格程度卻與日俱增。先是在 2002年通過(guò)了第六環(huán)境動(dòng)議項(xiàng)目,它雖然沒(méi)有法律拘束力,但是卻確定了歐盟委員會(huì)在 2010年需要達(dá)到的目標(biāo),要求保護(hù)土地,防止侵蝕和污染,為此要討論制定一些必要的策略和措施。2006年9月2 2日歐盟委員會(huì)公布了土地保護(hù)策略,這是歐盟邁向統(tǒng)一的土地保護(hù)政策的第一步。

1989年,加拿大環(huán)境委員會(huì)(CCME)啟動(dòng)了為期五年,投資為 2.5億加元的《國(guó)家污染場(chǎng)地修復(fù)計(jì)劃》( NCSRP)。這一計(jì)劃主要集中于兩個(gè)方面:一方面是污染責(zé)任的分配。另一方面是污染土地的評(píng)估和修復(fù)。1998年加拿大環(huán)境與經(jīng)濟(jì)國(guó)家圓桌會(huì)議(NRTEE)提出了污染土地開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo),期望通過(guò)各級(jí)政府、私人組織和社區(qū)的共同合作,把加拿大的污染土地轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)高效、環(huán)境健康,社會(huì)繁榮的社區(qū)生活中心,制定了加拿大污染土地開(kāi)發(fā)的三大戰(zhàn)略方向和行動(dòng)藍(lán)圖。

宏觀層面的研究,主要圍繞“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用的影響因素以及如何采取各項(xiàng)措施推動(dòng)“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用等方面展開(kāi)研究,包括政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)手段等措施。有學(xué)者的研究表明,政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)手段等能否有效使用,在很大程度上決定了“棕色土地”能否再開(kāi)發(fā)利用。Sarah Gardner等(2004)對(duì)美國(guó)新澤西州四個(gè)城市的棕色土地利用的研究發(fā)現(xiàn),強(qiáng)大的地方能力有助于實(shí)現(xiàn)成功的“棕色土地”再開(kāi)發(fā)。地方的能力主要指來(lái)自市民、政府和私人資本的資源。Lavea Brachan等(2004)從政策上、制度上、經(jīng)濟(jì)上分析了政策制定和實(shí)施存在的問(wèn)題,提出改善“棕色土地”再開(kāi)發(fā)前景的最可行方法是當(dāng)?shù)卣头怯M織的介入,并將現(xiàn)行的政府項(xiàng)目和私人投資相聯(lián)系。Nail.G.Kirkwood(2007)則從景觀設(shè)計(jì)角度探討了“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用的新模式。 也有學(xué)者從房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度,研究污染土地與土地價(jià)值之間的關(guān)系。1982年 Gambleand Dowing兩位學(xué)者首先在美國(guó)《區(qū)域?qū)W雜志》(Journal of Regional Science)上發(fā)表了“核能電廠事故對(duì)住宅房地產(chǎn)價(jià)值的影響”一文。他們對(duì) 1979年 3月美國(guó)三哩島核能電廠輻射泄露事件對(duì)附近房地產(chǎn)價(jià)值的影響進(jìn)行了研究,應(yīng)用效用價(jià)格模型對(duì)比分析了事故發(fā)生前后該核能電廠 25英里范圍內(nèi)和 75英里范圍內(nèi)的 586家住宅不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的變化(Thomas,2001,2002)。之后,美國(guó)房地產(chǎn)評(píng)估行業(yè)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到了環(huán)境污染對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的負(fù)面影響。諸多學(xué)者也開(kāi)始關(guān)注如何對(duì)這些存在污染不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行估算(Thomas,2001,2002; John.A.kilpatric,2003)。

2.2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

由于我國(guó)工業(yè)化發(fā)展的歷史相對(duì)較短,同發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)對(duì)環(huán)境問(wèn)題特別是土地污染問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和重視的程度還不夠。但“棕色土地”問(wèn)題的客觀存在卻已經(jīng)不容忽視。根據(jù)世界銀行 2005年 5月份發(fā)布的《中國(guó)廢棄物管理:問(wèn)題與建議》介紹,我國(guó)大約共有至少 5000個(gè)“棕色土地”(張華,2008),近兩年“棕色土地”的數(shù)量還在以較快速度不斷增長(zhǎng)。目前我國(guó)有關(guān)“棕色土地”問(wèn)題方面的研究,主要停留在介紹和引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)有的“棕色土地”治理和再開(kāi)發(fā)的政策和實(shí)踐(?；鄱?2001;趙沁娜,2005;曹康,2007;李建勛,2008),結(jié)合我國(guó)實(shí)際深入研究“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用策略的文獻(xiàn)還不多見(jiàn)。

在城市土壤污染控制與管理方面,到目前為止,我國(guó)還沒(méi)有形成專門(mén)的土壤污染防治法規(guī)體系,有關(guān)內(nèi)容分散在水、大氣、農(nóng)田、森林和自然保護(hù)區(qū)等相關(guān)法規(guī)中。這些法律法規(guī)雖然對(duì)避免城市土壤污染問(wèn)題的發(fā)生,預(yù)防城市土壤污染起到了積極作用,但均未涉及受污染土壤應(yīng)有的管理規(guī)則、對(duì)歷史遺留下來(lái)的受污染土地的法律責(zé)任者、污染者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)等問(wèn)題。雖然有關(guān)職能部門(mén)也認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),如 2004年 6月國(guó)家環(huán)保局發(fā)出通知,要求企業(yè)搬遷過(guò)程中要注重土壤污染防治工作,對(duì)遺留污染物造成的環(huán)境污染問(wèn)題,由原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)治理并恢復(fù)土壤使用功能,但具體的實(shí)施細(xì)則直到目前還沒(méi)有出臺(tái)。 對(duì)于土壤污染防治,國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)農(nóng)業(yè)用地,為農(nóng)作物安全制訂,對(duì)其它類型的土地適用性較差。與城市土壤環(huán)境有關(guān)的只有工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn),也僅僅是基準(zhǔn)而非強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn),影響了對(duì)城市土壤污染的判別,妨礙了土壤環(huán)境保護(hù)工作的執(zhí)行。

綜上所述,隨著城市化進(jìn)程的加快,城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市空間布局變化,位于城市中心地帶或者工商業(yè)聚集區(qū)中的污染土地被遺棄、閑置、荒廢或改變用途后的潛在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)受到了學(xué)者、政府以及公眾們的日益關(guān)注。“棕色土地”的概念才剛剛引入,目前還主要停留在介紹和引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)有的“棕色土地”治理和再開(kāi)發(fā)的政策和實(shí)踐,結(jié)合我國(guó)實(shí)際深入研究“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用策略的文獻(xiàn)還不多見(jiàn)。尤其是對(duì)于“棕色土地”可能存在的土壤污染問(wèn)題,如何實(shí)施有效的環(huán)境管理政策,對(duì)“棕色土地”的法律責(zé)任者、污染者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)以及采取有效的措施促進(jìn)“棕色土地”再開(kāi)發(fā)等方面的研究還較為薄弱和不足。本項(xiàng)目研究的主要目的就是在對(duì)“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀、驅(qū)動(dòng)力和障礙因素進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,從政策、制度、管理層面探討“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用策略,建立“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用的理論框架,為我國(guó)“棕色土地”再開(kāi)發(fā)利用提供科學(xué)依據(jù)。 ◆

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