魏月霞

一、行政訴訟受案范圍的立法體例

從世界范圍來考察,行政訴訟受案范圍主要有三種立法體例:一是概括式,即由單行法律或者判例概括地確定一個標準,只要符合這個標準,相對人就可以提起行政訴訟。二是列舉式,列舉式又有肯定列舉和否定列舉之分?？隙信e,即由單行的法律或者判例分別列舉法院可以受理的行政案件范圍,只有符合這些特別規(guī)定,相對人才可以提起行政訴訟。否定列舉,即對不屬于行政訴訟受案范圍的事項分別列舉,凡列舉的事項都被排除在受案范圍之外,未作排除列舉的都屬受案范圍。三是結合式,即綜合概括式和列舉式來確定行政訴訟受案范圍。

我國《行政訴訟法》采取的是結合式來劃定受案范圍,其中列舉式又采取了肯定列舉和否定列舉并用的方式?！缎姓V訟法》第2條概括規(guī)定了行政訴訟受案范圍,第11條采用肯定方式列舉了法院應當受理的行政案件,第12條則用否定列舉方式規(guī)定了4種不予受理的事項。其中第11條第1款第1-7項具體列舉了幾類常見的行政案件,第8項用局部概括式列舉了“侵犯其他人身權、財產(chǎn)權”案件,第2款則指引其他法律、法規(guī)規(guī)定可以受理的案件。

《行政訴訟法》關于受案范圍的這種立法體例,很容易讓人產(chǎn)生理解上的分歧:第一,雖然第2條對受案范圍作了概括性規(guī)定,但是由于這一條文列在總則之中,并不在受案范圍一章之下,因而很容易被理解為僅是具有指導作用的原則規(guī)定,使行政訴訟受案范圍實際上成為了列舉式。有的學者就認為,我國行政訴訟受案范圍的立法體例是由第11條肯定列舉和第12條否定列舉構成的列舉式。其理由是:第2條規(guī)定的立法本意不在于確定行政訴訟的具體受案范圍,而在于確定行政訴訟法的適用范圍,因而不是法院受理行政案件的依據(jù)。行政爭議是否可訴,必須依據(jù)其它條文關于受案范圍的具體規(guī)定。第二,第2條概括式與第11條肯定列舉同時并用,會給人造成一種認識上的偏差,往往只重視第11條所列舉的內(nèi)容,而忽視第2條概括性規(guī)定,從而人為地縮小受案范圍。第三,由于肯定列舉不可能窮盡所有可訴的行政案件,肯定列舉和否定列舉并用就產(chǎn)生了邏輯上的不周延問題,那些既未被肯定列舉又未被否定列舉的事項就成了受案范圍的灰色地帶,某一案件能否進人行政訴訟就成為盲區(qū)。

在行政審判實踐中,上述缺陷一方面限制了法院的受案范圍,另一方面也給法院留下了自由裁量的空間。最高人民法院在1991年發(fā)布的《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》中,增加了幾類明顯屬于《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍的行政案件。此后,最高人民法院又陸續(xù)以批復的形式,對幾類特定類型的案件應否作為行政案件受理作了批復。上述司法解釋擴大了《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍,但沒有觸動受案范圍的立法體例。到了1999年,最高人民法院通過了《關于〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。該解釋第1條對受案范圍的立法體例作了根本修改,用概括式和否定列舉式來確定行政訴訟的受案范圍。雖然1999年司法解釋彌補了行政訴訟受案范圍立法體例方面的不足,更加符合審判實踐的需要,更加符合行政訴訟制度發(fā)展方向,但對立法體例的根本修改無異于是局部變法,是一次司法篡權,因而也受到人們的質疑。

筆者認為,要完善我國行政訴訟受案范圍立法體例,并使最高人民法院的司法解釋免于這種尷尬境地,必須修改《行政訴訟法》,肯定1999年司法解釋的合理規(guī)定,采取概括式和否定列舉式來劃定行政訴訟的受案范圍。在概括式規(guī)定中,應顯示充分的彈性,宜寬不宜窄。否定列舉的事項必須詳盡、明確,應當從長遠看確實是不能或無需納入行政訴訟受案范圍的事項。

二、可訴行政行為

《行政訴訟法》在確定受案范圍時,首先以具體行政行為為標準,將受案范圍限定為具體行政行為,排除了抽象行政行為的可訴性,這不能不說是《行政訴訟法》的一個缺陷。雖然最高人民法院在1999年司法解釋中,拋棄了具體行政行為標準,代之以“行政行為”標準,但在否定列舉中,仍將抽象行政行為排除在受案范圍之外。目前,理論界要求把抽象行政行為納入受案范圍的呼聲非常強烈。筆者也贊同這種觀點,但要區(qū)分不同性質的抽象行政行為,進而界定可訴抽象行政行為的范圍。

在行政法上,抽象行政行為,是指行政機關針對不特定對象制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為,又分為行政立法和制定其他規(guī)范性文件行為。行政立法專指制定行政法規(guī)、行政規(guī)章的行為,其性質屬于立法行為。制定其他規(guī)范性文件行為,是指制定和發(fā)布行政決定、命令等規(guī)范性文件的行為,其本質屬于行政行為。筆者認為,對行政立法的審查和監(jiān)督,仍按現(xiàn)行憲法和法律所確定的方式、程序進行,而對制定其他規(guī)范性文件行為,應當納入受案范圍。這樣,可訴行政行為的范圍,除具體行政行為外,還應當包括制定其他規(guī)范性文件的行為。

行政立法不宜納入受案范圍,這是由其立法性質決定的。第一,行政立法來自憲法和法律的授權,憲法和法律在授權時,對行政立法主體作了嚴格的限制;第二,行政立法遵循的是立法程序,包括立項、起草、審查、決定和公布,其制定程序非常嚴格。第三,憲法和立法法對行政法規(guī)、規(guī)章的審查和監(jiān)督作了完備的規(guī)定?？梢?對于行政立法的監(jiān)督完全可以通過現(xiàn)有的監(jiān)督體制實現(xiàn)。

制定其他規(guī)范性文件行為屬于行政行為,應納入受案范圍:第一,制定主體廣泛混亂。在我國,上至國務院,下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,各級行政機關及其所屬部門都可以制定其他規(guī)范性文件;第二,制定程序簡單,隨意性較大;第三,實踐中,其他規(guī)范性文件越權情況嚴重,內(nèi)容違背法律、法規(guī)規(guī)定,有的甚至成了部門利益、地方保護主義的溫床。作為行政管理的主要依據(jù),其他規(guī)范性文件對相對人權益的影響更直接,更具有經(jīng)常性?？梢?將制定其他規(guī)范性文件行為納入受案范圍具有現(xiàn)實的必要性。

將制定其他規(guī)范性文件行為納入受案范圍具有可行性。第一,《行政復議法》第7條規(guī)定,相對人在申請行政復議時,可以一并向復議機關提出對國務院部門的規(guī)定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定的審查申請。盡管這種審查申請還是一種附帶性的,但至少說明在我國,將其他規(guī)范性文件納入受案范圍已不存在理論障礙;第二,行政訴訟法實施20年來,人民法院積累了豐富的行政審判經(jīng)驗,同時由于法官考試、考核制度的實施,促使審判人員不斷提高自身素質,出現(xiàn)了一大批具備較高法學理論素養(yǎng)的法官。法官審理行政案件的專業(yè)水平較行政訴訟法實施初期有了很大提高。人民法院完全有能力對其他規(guī)范性文件進行審查;第三,在行政訴訟制度比較完善的一些西方國家,通常只把行政立法行為、國家行為排除在行政訴訟的受案范圍之外,而將其他抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍之中。

三、相對人的權利保護范圍

《行政訴訟法》關于相對人權利保護范圍,規(guī)定在第2條和第11條中。第2條概括規(guī)定,相對人認為行政行為侵犯其“合法權益”,有權提起行政訴訟。第11條第1款具體列舉了相對人可以提起行政訴訟的案件,包括不服行政處罰的案件,不服行政強制措施的案件,侵犯法定經(jīng)營自主權的案件,拒絕頒發(fā)或不予答復頒發(fā)許可證和執(zhí)照申請的案件,不履行保護人身權、財產(chǎn)權法定職責的案件,沒有依法發(fā)給撫恤金的案件,違法要求履行義務的案件以及“侵犯其他人身權、財產(chǎn)權”的案件。第2款規(guī)定:“除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。”

《行政訴訟法》對于相對人權利保護范圍的規(guī)定,其缺陷是明顯的:第一,從第2條的規(guī)定看,相對人的權利保護范圍應當是合法權益。但從第11條所表達的含意看,卻主要限于侵犯人身權、財產(chǎn)權。據(jù)此,法學界認為人身權、財產(chǎn)權是確定受案范圍的又一標準,即只有行政行為涉及相對人人身權或財產(chǎn)權的才可以起訴,涉及人身權、財產(chǎn)權以外的其他權利不能起訴。第二,即使是“人身權、財產(chǎn)權”這樣一個公認的標準,由于我國理論界對其概念和范圍尚沒有形成統(tǒng)一的認識,因而,在司法實踐中,往往難以準確認定某一行政行為究竟侵犯了相對人的何種權利。況且有些權利,如社會經(jīng)濟權利,無不直接或間接地涉及到相對人的人身權和財產(chǎn)權。第三,《行政訴訟法》對人身權和財產(chǎn)權以外的其他合法權益的保護,實際上采取的是一種消極立法的方式,即對人身權和財產(chǎn)權以外的其他合法權益的保護不作出直接、積極的正面規(guī)定,而是規(guī)定由其他法律、法規(guī)加以規(guī)定的方式。其他法律、法規(guī)有規(guī)定的,則予以保護;未作規(guī)定的,則不予保護。從立法的實踐看,《行政訴訟法》之后出臺的大量法律、法規(guī),幾乎都只是在行政訴訟法列舉的關于保護人身權、財產(chǎn)權的受案范圍框架之內(nèi)作出規(guī)定,沒有實質性的突破。

《行政訴訟法》關于相對人權利保護范圍的規(guī)定,與其說是留有一個廣泛的保護空間,不如說是對公民合法權益保護的限制。因為在我國法律語境中,人身權、財產(chǎn)權并未被看作公民權利的統(tǒng)稱。實踐中,雖然各地法院零星受理了侵犯人身權、財產(chǎn)權以外的案件,如涉及受教育權案件,但并不能從根本上改變相對人權利保護的現(xiàn)狀,對于涉及政治權利的案件,法院仍持否定態(tài)度。

筆者認為,要最大限度地保護相對人的合法權益,必須對《行政訴訟法》的規(guī)定進行修改,將相對人權利保護范圍擴大到除人身權、財產(chǎn)權以外的其他權利。第一,我國《憲法》和法律對公民權利的保護是非常廣泛的,除人身權和財產(chǎn)權外,還包括政治權利和社會經(jīng)濟權利。社會經(jīng)濟權利包括勞動權、休息權、獲得物質幫助權、受教育權等。這些權利客觀上都有可能受到違法行政行為的侵犯,如果將其排除在行政訴訟保護范圍之外,不僅沒有憲法依據(jù),也違背“有權利就有救濟”這一公認的法理。第二,我國是人民當家作主的社會主義民主法治國家,保護相對人的合法權益不受違法行政行為的侵犯,是行政訴訟法的根本目的。行政訴訟制度的確立,就是保障相對人通過國家司法權來維護其合法權益。將人身權、財產(chǎn)權以外的其他權利排除在行政訴訟法保護范圍之外,也不符合行政訴訟法的立法宗旨。第三,《行政訴訟法》立法之時,之所以僅列舉了涉及人身權、財產(chǎn)權的案件,而對涉及其他權利的案件采取了回避態(tài)度,主要是考慮政治權利比較敏感,法院也往往難以審查。但是,隨著我國民主政治的發(fā)展,公民的政治權利意識日漸強烈,保護公民的政治權利不受侵犯也日漸重要。行政訴訟法應該以更加開明的態(tài)度來對待公民的政治權利,將相對人權利保護范圍擴大到政治權利。