丘 煌

農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)法律的研究取得了一些成果,筆者對(duì)農(nóng)村環(huán)境資源法研究進(jìn)行了總結(jié),以期更多的學(xué)者、專家參與到農(nóng)村環(huán)境資源法學(xué)的研究當(dāng)中。筆者選取了“中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)”“中國(guó)博碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)苦”等數(shù)據(jù)系統(tǒng)自2000年至2008年4月收錄的有關(guān)農(nóng)村環(huán)境資源法的論文進(jìn)行分類和整理,發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村環(huán)境資源法研究主要集中在以下幾個(gè)方面:

一、農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)法制的構(gòu)建

學(xué)者有關(guān)農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)法律的研究思路主要是:指出農(nóng)村面臨的環(huán)境問題—農(nóng)村環(huán)境問題成因的法律分析—推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)的路徑選擇。農(nóng)村環(huán)境問題的成因主要有以下幾點(diǎn):1.缺乏適應(yīng)農(nóng)村特點(diǎn)要求的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。從現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》內(nèi)容結(jié)構(gòu)來(lái)看,明顯受立法當(dāng)時(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策側(cè)重于工業(yè)污染防治和城市環(huán)境保護(hù)的影響,有關(guān)農(nóng)村資源利用和保護(hù)、生態(tài)保護(hù)方面的內(nèi)容所占比例較小。2.現(xiàn)行環(huán)境立法中相關(guān)的制度不完善,如自然資源規(guī)劃制度、資源許可制度、自然保護(hù)區(qū)與生物多樣性保護(hù)制度、資源破壞事故的報(bào)告與應(yīng)急制度、受益者及使用者付費(fèi)制度、環(huán)境資源保護(hù)的補(bǔ)償制度、農(nóng)村資源的產(chǎn)權(quán)制度、環(huán)境公益訴訟制度等等,不利于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。3.環(huán)境管理體制不完善,環(huán)境執(zhí)法缺乏力度?，F(xiàn)行的環(huán)境管理體制是按輔助性原則為依據(jù)的統(tǒng)分結(jié)合的多部門、多層次的管理體制,即國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局,在《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定下,省、市級(jí)政府建立環(huán)境專門機(jī)構(gòu),工業(yè)較集中的縣、鎮(zhèn)一般也設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或由有關(guān)部門兼管,甚至在較大的工礦企業(yè)也設(shè)有環(huán)保科、室與環(huán)保專職人員。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)理工作基本上處于空白狀態(tài),縣級(jí)環(huán)保部門較少在其所轄村鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu),農(nóng)村環(huán)境管理人員的配備、經(jīng)費(fèi)的落實(shí)等又明顯不足。4.農(nóng)村干部和農(nóng)民環(huán)境法律意識(shí)淡薄。當(dāng)前,不少農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部的“政績(jī)觀”,還是著眼于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的百分率,對(duì)這些“政績(jī)”背后資源是否高消耗、污染物是否高排放往往被忽視。由于農(nóng)民生活在農(nóng)村,文化程度不高,觀念意識(shí)落后,往往只注重眼前的物質(zhì)利益,而沒有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光。在大多數(shù)人心中,只要自己能過上富足平安的生活就已經(jīng)很滿足了,他們沒有意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性。

關(guān)于農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)法制的構(gòu)建,不少學(xué)者提出了自己的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為包括:1.清理、修訂現(xiàn)有環(huán)保法律的有關(guān)條款。2.填補(bǔ)法律的空白,制定一部農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)基本法。3.加強(qiáng)地方環(huán)境與資源保護(hù)立法有學(xué)者認(rèn)為包括:(1)創(chuàng)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法制系統(tǒng);(2)在法治的基礎(chǔ)上構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)與公眾參與相結(jié)合的環(huán)保新機(jī)制;(3)執(zhí)法和司法逐步重整。4.變革相關(guān)的部門法有學(xué)者建議:(1)建立獨(dú)立的、完善的農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)體系;(2)理順環(huán)境管理權(quán),建立統(tǒng)一,權(quán)力集中的環(huán)境管理執(zhí)法體系;(3)普遍建立農(nóng)村基層環(huán)境保護(hù)和污染防治的管理監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。5.加強(qiáng)執(zhí)法約束與監(jiān)督。6.建立有計(jì)劃的長(zhǎng)期堅(jiān)持的環(huán)境法律宣傳教育機(jī)制。從現(xiàn)階段的研究來(lái)看,大多數(shù)學(xué)者對(duì)制定一部農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)基本法已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)基本法中的一些具體的制度設(shè)計(jì)和論證有待進(jìn)一步的研究。

二、關(guān)于農(nóng)民環(huán)境權(quán)的研究

蔡守秋先生是我國(guó)較早研究公民環(huán)境權(quán)的學(xué)者之一。自從公民環(huán)境權(quán)傳入中國(guó)后,對(duì)它的研究不斷深入。農(nóng)民在我國(guó)占有大部分的比重,農(nóng)民的權(quán)利就成了學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。近幾年,關(guān)于農(nóng)民環(huán)境權(quán)的研究越來(lái)越多,也不斷深入。農(nóng)民環(huán)境權(quán)的研究主要集中在以下幾個(gè)方面:1.確立農(nóng)民環(huán)境權(quán),包括環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、資源環(huán)境開發(fā)利用權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)等。2.農(nóng)民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑,包括從立法上完善、參與權(quán)的確立、信息公開、利益驅(qū)動(dòng)以及司法救濟(jì)等方面。具體的研究思路主要是:農(nóng)村環(huán)境惡化與農(nóng)民環(huán)境權(quán)的提出—農(nóng)民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容—農(nóng)民環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律障礙—農(nóng)民環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的途徑。有學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)民環(huán)境權(quán)是指農(nóng)民有在適宜的環(huán)境中生活的權(quán)利。討論農(nóng)民環(huán)境權(quán)時(shí),可以將其分為高低不等的三個(gè)層次:第一層為基礎(chǔ)層次,即享有無(wú)害于身心健康和生命安全的環(huán)境的權(quán)利;第二個(gè)層次為享有適宜于健康生活的環(huán)境的權(quán)利;第三個(gè)層次為享有優(yōu)美的環(huán)境生活的權(quán)利,即達(dá)到一種“詩(shī)意的棲居”的美好境界的生活環(huán)境。由于我國(guó)的環(huán)境資源保護(hù)立法重心在于城市,對(duì)農(nóng)村環(huán)境資源的保護(hù)跟不上農(nóng)村發(fā)展的步伐。農(nóng)民作為弱勢(shì)群體,其環(huán)境權(quán)沒有得到足夠的重視,這是農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)問題突顯的原因之一。要改善農(nóng)村的環(huán)境,必須確立農(nóng)民環(huán)境權(quán)為中心的法律保障體系。農(nóng)民的環(huán)境權(quán)包括環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)、環(huán)境救濟(jì)權(quán)等。農(nóng)民環(huán)境權(quán)受損的原因主要有:農(nóng)村環(huán)境法制的不完善;城鄉(xiāng)二元格局;農(nóng)村地區(qū)的貧困;盲目的城鎮(zhèn)化;農(nóng)民的生態(tài)意識(shí),環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)等。農(nóng)民環(huán)境權(quán)可以通過相關(guān)的制度構(gòu)建得以實(shí)現(xiàn),比如建立公眾參與制度、農(nóng)村環(huán)境信息公開制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等。

三、關(guān)于農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)

農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的研究思路主要為:農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的現(xiàn)狀—農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的成因分析—農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的解決之道。環(huán)境侵權(quán)是指因產(chǎn)業(yè)活動(dòng)或其他人為原因,侵犯了公民的生活和生產(chǎn)環(huán)境,致使公民的身體和財(cái)產(chǎn)受到損害。加害者是企業(yè)、組織或其他自然人的人為活動(dòng),侵犯對(duì)象是公民的環(huán)境權(quán),侵犯的結(jié)果是使公民的身體或者財(cái)產(chǎn)因?yàn)榄h(huán)境的污染而遭受損失。環(huán)境侵權(quán)與一般的侵權(quán)行為有著很多不同的地方,而農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)與一般的環(huán)境侵權(quán)相比也有很多特點(diǎn)。農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的影響面廣,程度深,難以預(yù)防,后果十分嚴(yán)重。造成農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的原因是多方面的,主要有農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利沒有得到法律的重視;政府的環(huán)境行政不作為;城市污染的轉(zhuǎn)嫁;環(huán)境權(quán)利救濟(jì)的制度不完善等等。表現(xiàn)為農(nóng)民環(huán)境權(quán)的缺失,具體包括知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)的缺失。可以說(shuō),環(huán)境侵權(quán)本身的復(fù)雜性以及其帶來(lái)的技術(shù)難題猶如一面厚厚的石墻,硬生生地剝奪了受害者的知情權(quán)。比如,企業(yè)排放的“三廢”中有毒有害物質(zhì)的種類和可能的致害后果,都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民理解和想象的范圍,而污染后果的潛伏性又使他們很難在受害之前保持警惕并在受害最為劇烈的時(shí)候及時(shí)告發(fā),發(fā)現(xiàn)自己受害及受害的原因往往是在損害已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重乃至出現(xiàn)了致命危險(xiǎn)之后。環(huán)境參與權(quán)的缺失更是明顯。農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)的價(jià)值追求包括環(huán)境正義和環(huán)境效益。環(huán)境正義是隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)所導(dǎo)致的對(duì)不同的人群環(huán)境資源分配的不公平而出現(xiàn)的法律范疇, 源于人們對(duì)環(huán)境權(quán)益不公的反思。環(huán)境效益就是指在環(huán)境資源的消耗和收益的對(duì)比關(guān)系中,以最小的資源消耗取得最大的收益。這種最大的收益應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會(huì)進(jìn)步,滿足人類的生存需要和生活水平逐步提高的需要,同時(shí)又不影響后代人對(duì)環(huán)境資源的享有。環(huán)境參與是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其環(huán)境權(quán)的根本途徑,沒有參與的權(quán)利,農(nóng)民環(huán)境權(quán)的確立將變得沒有任何價(jià)值。農(nóng)民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)是指農(nóng)民的環(huán)境權(quán)受到侵犯后通過何種渠道得以恢復(fù)或者補(bǔ)償,使其環(huán)境權(quán)利安全享有。環(huán)境侵權(quán)的解決的辦法包括:(1)完善《憲法》和相關(guān)法律。在《憲法》中規(guī)定公民環(huán)境權(quán),使環(huán)境權(quán)獲得憲法保護(hù)的適用性。在《環(huán)境保護(hù)法》等法律中對(duì)環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)做出更細(xì)致的規(guī)定,增強(qiáng)法律的可操作?！掇r(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》中對(duì)農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)行為做出具體規(guī)定,明確農(nóng)村環(huán)境權(quán)利的內(nèi)容、侵權(quán)救濟(jì)途徑,界定政府及相關(guān)主體的職責(zé);(2)地方性法規(guī)應(yīng)加大對(duì)污染企業(yè)排污的懲罰力度;(3)健全環(huán)保機(jī)構(gòu),建立多種形式的監(jiān)管制度;(4)完善環(huán)境宣傳教育體系;(5)鼓勵(lì)建立農(nóng)村民間環(huán)保組織,對(duì)廣大農(nóng)民環(huán)境維權(quán)行為給與指導(dǎo)、幫助;(6)環(huán)境公益訴訟制度的建立。

四、農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)法研究特點(diǎn)的總結(jié)

通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的整理分析,近幾年我國(guó)農(nóng)村環(huán)境資源法研究主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn):

(一)研究的思路和方法較為單一,存在從眾心理

從研究涉及的三個(gè)集中點(diǎn)來(lái)看,大多數(shù)的文獻(xiàn)的研究思路都是:某個(gè)問題的現(xiàn)狀—成因分析—解決對(duì)策。比如在環(huán)境資源法制構(gòu)建方面,很多學(xué)者都注意到了由于環(huán)境法律體系的不健全導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境資源的保護(hù)出現(xiàn)問題,具體分析之后,提出了解決問題的方案。從筆者整理的資料來(lái)看,以“對(duì)策”命名的文章就不少。從研究的方法來(lái)看,主要是邏輯推理的方法,而通過社會(huì)調(diào)查的方法則比較少。在筆者看來(lái),通過社會(huì)調(diào)查的方法,在調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析論證往往更具有說(shuō)服力。

(二)緊跟時(shí)代的步伐,圍繞新農(nóng)村建設(shè)而展開,較少介紹和借鑒國(guó)外的先進(jìn)成果

在筆者整理的資料中,農(nóng)村環(huán)境資源法的研究多集中在2004年之后。從收集的2000年到2008年的資料來(lái)看,2004年之前的農(nóng)村環(huán)境資源法的研究較為平靜。2004年之后,隨著“三農(nóng)”問題的倍受關(guān)注到新農(nóng)村建設(shè)的展開,我國(guó)農(nóng)村環(huán)境資源法的研究也達(dá)到一個(gè)高峰。農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益日益受到重視。與此同時(shí),筆者發(fā)現(xiàn)在研究我國(guó)農(nóng)村環(huán)境資源法的時(shí)候,很少涉及到外國(guó)農(nóng)村環(huán)境資源的保護(hù)方面的成果。西方一些發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)國(guó)家對(duì)農(nóng)村環(huán)境資源法的研究對(duì)我國(guó)這個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)也是有借鑒意義的。

(三)農(nóng)村環(huán)境資源法的研究現(xiàn)在主要分為農(nóng)村環(huán)境污染和農(nóng)村生態(tài)破壞兩方面

對(duì)于農(nóng)村環(huán)境污染的研究,學(xué)者關(guān)注比較多的是農(nóng)村的土地污染、水污染、大氣污染等方面;對(duì)于生態(tài)破壞的研究,學(xué)者關(guān)注的主要是農(nóng)村資源的產(chǎn)權(quán)問題、政府的責(zé)任問題、生態(tài)補(bǔ)償制度的問題等。

(四)對(duì)于農(nóng)村環(huán)境資源的相關(guān)制度的研究不夠深入

在筆者掌握的資料中,大多文獻(xiàn)只提到要建立相應(yīng)的制度,但是對(duì)于如何建構(gòu)卻缺乏深入的分析和論證。比如農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度、農(nóng)村環(huán)境信息公開制度、農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)制度、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、農(nóng)村法律援助制度等等。