李志偉 伏勝旺 馬 鳴

我國非政府組織已經(jīng)從制度到管理等各方面取得了長足的發(fā)展。作為一種社會組織,非政府組織對我國社會的進步與發(fā)展起到了非常重要的作用。但就我國非政府組織的現(xiàn)狀分析,其仍然是不完善、不穩(wěn)定的。

一、當(dāng)前我國非政府組織存在的問題

(一)目標錯位、政社不分

非政府組織出現(xiàn)的最初動因是服務(wù)社會,促進經(jīng)濟健康發(fā)展。它是政府和企業(yè)之間的橋梁,是公民社會的主要組織網(wǎng)絡(luò)形式,它的基本目標是讓廣大公民有效參與社會事務(wù)。然而我國非政府組織在這方面的定位是錯位的。這種錯位主要表現(xiàn)為:在利益的驅(qū)動下非政府組織背離了社會團體非營利性的基本特征,成為某些個人或小集體謀取經(jīng)濟利益的工具。

另一方面,我國非政府組織還不成熟,還不能完全擺脫對政府行政機關(guān)的依附。目前相當(dāng)一部分自上而下的社會團體由于本身是從政府的職能部門轉(zhuǎn)變過來的,或者是由政府機構(gòu)直接建立的,他們無論在觀念、組織、職能、活動方式、管理體制等各個方面,都過分依賴政府。

(二)法規(guī)不健全、可操作性差

這個問題涉及到對我國當(dāng)前非政府組織法律制度框架的總體評價問題。盡管我國政府在積極建立有關(guān)非政府組織登記管理方面較為完整的法律制度框架,但是還未達到預(yù)期的效果。目前我國還沒有專門的、全面的、嚴謹?shù)挠嘘P(guān)于非政府組織管理方面的法律。只有國務(wù)院出臺的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》,民政部出臺的一些暫行辦法、規(guī)定等,以及民政部與其他部門聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件等,總體上層次不高,數(shù)量少,不配套,可操作性不強①。

(三)結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡

一方面結(jié)構(gòu)布局不合理,如行業(yè)協(xié)會結(jié)構(gòu)不夠合理。布局不科學(xué),存在以下幾個方面的問題:行業(yè)覆蓋面過大、分類不科學(xué)、行業(yè)特點不明確、不符合產(chǎn)業(yè)升級的要求、重復(fù)設(shè)置、對新興行業(yè)組織忽視;從地區(qū)發(fā)展的角度來看,其發(fā)展不平衡。非政府組織存在和發(fā)揮作用的地區(qū)主要是大中城市和沿海經(jīng)濟發(fā)達區(qū),而在內(nèi)陸和經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)則明顯不足。

(四)資金不足、人才缺乏

自1978年改革開放以來我國非政府組織的數(shù)量急劇上升,社會團體由以前的6000多個猛增到1998年底的16.5萬個,民辦非企業(yè)單位則從零發(fā)展到70萬個。但是,從調(diào)查結(jié)果來看,有41.4%的非政府組織表示當(dāng)前面臨的問題是缺乏資金。一些組織甚至表示由于經(jīng)費太少,組織已經(jīng)到了難以發(fā)展的地步②。人才的缺乏也是制約非政府組織發(fā)展的一個重要因素,從調(diào)查情況來看,中國非政府組織的專兼職人員較少,志愿者少,組織的規(guī)模大多不大。被調(diào)查組織中,有9.9%表示組織面臨的問題是難以吸引和留住優(yōu)秀人才③。

(五)評估機制不完善、評估流于形式

由于我國非政府組織法制建設(shè)的緩慢和自身組織結(jié)構(gòu)的不合理,導(dǎo)致在評估機制方面形成了外無他律、內(nèi)無自律的尷尬局面。目前我國社會更多的是關(guān)注非政府組織的樂善好施、濟貧扶危的一方面,而忽視了對其監(jiān)督、評估、考核等問題。

二、解決我國非政府組織存在問題的對策

(一)對政府和非政府組織進行合理分工,明確各自職責(zé)

對政府和非政府組織進行合理分工就是對非政府組織合理賦權(quán)?，F(xiàn)代國家在隨著時代發(fā)展的同時不斷調(diào)整自己的職能和作用范圍,以適應(yīng)時代發(fā)展的需要。政府和非政府組織的分工可參照以下思路:一是政府在宏觀層面制定方針、政策,為非政府組織發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的社會條件,具體的實施則交給非政府組織,因為非政府組織具有靈活性和機動性的優(yōu)勢;二是政府做不好或者做不了的事情,要交給非政府組織,政府要給予充分的授權(quán)和支持,在政府行政手段和社會自治方式都可以完成的事情上,盡量發(fā)揮非政府組織的作用。三是政府的主要任務(wù)是對相應(yīng)的非政府組織在思想上、政策上、資金和物質(zhì)上以及培訓(xùn)和人力資源等各方面提供支持、取長補短共同致力于社會的發(fā)展和繁榮。

(二)健全相關(guān)法律法規(guī),確保有法可依

首先,應(yīng)盡快考慮制定有關(guān)民間非政府組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法律。這個基本法應(yīng)當(dāng)能涵蓋除政府、企業(yè)以外的所有民間非政府組織,包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、未登記或轉(zhuǎn)登記團體等在內(nèi)的各種民間非政府組織,從法律上對其活動進行規(guī)范和制約。應(yīng)該對非政府組織進行合理分類,要根據(jù)我國非政府組織的實際情況,逐步制定并形成配套的、不同層次的法律法規(guī)體系,以法律形式明確各類非政府組織的性質(zhì)、職能、宗旨、地位、權(quán)利、義務(wù)、組織形式、活動的范圍、經(jīng)費來源等。其次,要進一步完善民間非政府組織登記管理的專項法規(guī)體系。

(三)加強非政府組織自身制度建設(shè),提高非政府組織自身能力

要改變目前我國非政府組織地區(qū)發(fā)展不平衡和結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象,相關(guān)部門應(yīng)該嚴格登記管理規(guī)定并合理引導(dǎo)中西部地區(qū)非政府組織的發(fā)展。首先,要強化非政府組織所從事的活動是公益性活動的信念,而不是追求個人名利,從而更好的獲得公眾的支持和必要的社會資源;其次,要完善非政府組織的內(nèi)部管理體制,真正確保組織工作的合法性和科學(xué)性。最后,要加強行業(yè)自律,非政府組織的管理應(yīng)該是行政管理、法律管理和自我管理三位一體的管理。