周江濤

《物權(quán)法》第42條第一款規(guī)定:為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。很明顯,法律上對(duì)“公共利益”只是籠統(tǒng)地提及,但究竟何為公共利益,卻沒(méi)有明確的界定。這就可能造成公權(quán)力濫用,并侵害個(gè)人的合法權(quán)益。

一、界定公共利益的必要性

(一)行政權(quán)力相對(duì)強(qiáng)大,容易侵害私人權(quán)利

我國(guó)與西方很多國(guó)家比起來(lái),政府的權(quán)力相對(duì)較大。正如英國(guó)的阿克頓勛爵所說(shuō):權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗。如果對(duì)公權(quán)力在立法上缺乏約束,就可能會(huì)被濫用。再加上我國(guó)缺乏市民社會(huì)傳統(tǒng),民眾的權(quán)利意識(shí)不強(qiáng),立法上將“公共利益”予以明確化就顯得更加必要。

(二)政府的雙重角色及法院的無(wú)能為力

在當(dāng)今的中國(guó),因公共利益的濫用而侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利時(shí),個(gè)人的合法權(quán)利往往得不到應(yīng)有的保護(hù)。出現(xiàn)這樣的情況,與政府在界定公共利益的時(shí)候充當(dāng)?shù)碾p重的角色不無(wú)關(guān)系,即它既是當(dāng)事者一方,又是裁決方——“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)的提供者。這種既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的做法就有可能導(dǎo)致政府濫用自己的權(quán)力,侵犯?jìng)€(gè)人的合法權(quán)利。另外,即使通過(guò)行政訴訟,恐怕也很難達(dá)到維護(hù)自己的權(quán)利的效果。因?yàn)楣怖娓拍畋旧淼哪：?法官在進(jìn)行司法裁判的過(guò)程缺乏相應(yīng)的司法依據(jù),也就難以真正維護(hù)私人的權(quán)利。

(三)社會(huì)秩序的考量與和諧社會(huì)的建設(shè)

目前,我國(guó)提出了建設(shè)和諧社會(huì)的口號(hào),這要求社會(huì)中盡量避免糾紛的發(fā)生,即使發(fā)生了也能得到及時(shí)、合理的解決,從而形成政府和民眾間以及民眾之間的和諧相處關(guān)系。在這樣的政治訴求下,就要求對(duì)公共利益在立法上加以界定,以加快推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。

二、公共利益的界定

(一)公共利益的含義的爭(zhēng)論

關(guān)于公共利益的含義,可謂是仁者見(jiàn)仁,智者見(jiàn)智。邊沁就認(rèn)為社會(huì)利益是“組成社會(huì)的各個(gè)成員的利益之總和”,而政府的職責(zé)就是通過(guò)避苦求樂(lè)來(lái)增進(jìn)社會(huì)的幸福。豍龐德則是把利益分為個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益。在他看來(lái),公共利益是“涉及到政治組織社會(huì)的生活,并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求和愿望”。他強(qiáng)調(diào)三種利益之間既可能相互沖突,又可能相互的重疊。在三者發(fā)生出現(xiàn)沖突時(shí),則需要相互之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。豎而科斯和波斯納則注重強(qiáng)調(diào)效率和正義,主張用最有效率、最節(jié)約的方式實(shí)現(xiàn)效益的最大化。在我國(guó)國(guó)內(nèi),也有不同的主張。比如梁慧星教授認(rèn)為,公共利益必須是全體社會(huì)成員都可一直接享受的利益,如公共設(shè)施、國(guó)防、環(huán)保等,而經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、城市改造、商品房開(kāi)發(fā)等屬于間接利益的則不在此列。豏王利明的觀點(diǎn)則是簡(jiǎn)單意賅,認(rèn)為所謂公共利益,就是不特定的社會(huì)成員所享有的利益。豐當(dāng)然,還有公法上很多學(xué)者的觀點(diǎn),在此不一一羅列。對(duì)于以上觀點(diǎn),都有一定的合理性。但是,如果給公共利益下一個(gè)內(nèi)涵和外延都十分明確的概念,則是十分的困難。

(二)公共利益的特點(diǎn)

從學(xué)者們的爭(zhēng)論來(lái)看,公共利益的內(nèi)涵和外延,難以確定。那么,不妨先分析一下它的幾個(gè)特點(diǎn),然后再抽象出其概念。

1.受益主體的廣泛性和不特定性。公共利益中“公共”的二字表明了其受益主體的廣泛性。依照邊沁的理解,“公共”的意思就是社會(huì)上的全體人,但學(xué)界比較統(tǒng)一的觀點(diǎn)認(rèn)為其應(yīng)該是社會(huì)上的不特定的多數(shù)人。因?yàn)?利益相互之間往往會(huì)有沖突,欲實(shí)現(xiàn)公共利益可能就需要犧牲少部分的利益。所以,受益主體既是廣泛的,也是不特定的。

2.價(jià)值判斷的多元性和主觀性。利益指的是主體對(duì)客體的一種價(jià)值判斷。豑那么,公共利益就是大多數(shù)人價(jià)值判斷的結(jié)果。由于是多數(shù)人的價(jià)值取向,使得公共利益具有了多元性和主觀性的特征。

3.內(nèi)涵的不確定性。公共利益的不確定性是指公共利益在不同的時(shí)代、不同的區(qū)域都可能是不同的,它經(jīng)常處于變化之中。比如,在我國(guó)封建社會(huì)中,“三綱五常”的倫理秩序可能是那個(gè)時(shí)代的公共利益,但是在現(xiàn)代社會(huì)卻沒(méi)有其生存的空間。同時(shí),在不同的國(guó)家和不同的地區(qū)也會(huì)有差異,比如中國(guó)和西方國(guó)家之間就會(huì)有很大的不同。

(三)公共利益和幾組概念的比較

1.與國(guó)家利益。公共利益和國(guó)家利益容易發(fā)生混淆。一般而言,國(guó)家利益可從兩方面來(lái)體現(xiàn)。一是指一個(gè)民族國(guó)家的利益,它往往在外交上體現(xiàn)。二是指國(guó)內(nèi)政治意義上的國(guó)家利益,意指政府利益或是政府所代表的全國(guó)性利益。豒在此,主要討論第二個(gè)方面的國(guó)家利益。依照史尚寬先生的觀點(diǎn),國(guó)家利益只是公共利益的一個(gè)下位概念。

2.與政府利益。公共利益和政府利益不能等同。正如有學(xué)者所說(shuō)“法律上所稱(chēng)公益者,并非抽象的屬于統(tǒng)治團(tuán)體或其中某一群人之利益,更非執(zhí)政者、立法者或官僚體系本身之利益,也非政治社會(huì)中各個(gè)成員利益之綜合,而是各個(gè)成員之事實(shí)利益,經(jīng)由復(fù)雜交互影響過(guò)程所形成理想整和之狀態(tài)”。豓而政府利益集中體現(xiàn)在政府官員的政治績(jī)效,政府公務(wù)員的工資發(fā)放、獎(jiǎng)金和福利的增加,政府設(shè)備的更新和改善,乃至政府不同部門(mén)的“部門(mén)利益”和不同層級(jí)政府的“地方利益”之上。豔

3.與私人利益。公共利益是對(duì)眾多私人利益的概括和抽象,它源于私人利益又高于私人利益,大多數(shù)情況下,兩者是一致的,即滿(mǎn)足公共利益的同時(shí)也就滿(mǎn)足了私人利益。但是,在個(gè)別的情況下,兩者也會(huì)發(fā)生沖突。正如西塞羅所說(shuō):公益優(yōu)于私益。此時(shí),個(gè)人利益就應(yīng)該服從公共利益,犧牲了個(gè)別而成就了公共。當(dāng)然,對(duì)個(gè)人權(quán)利的剝奪是有嚴(yán)格的限制的,并且要給予個(gè)人以合理和公正的補(bǔ)償。

4.與商業(yè)利益。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題,是當(dāng)今討論的熱點(diǎn),因?yàn)檎?jīng)常假著公共利益的旗幟,去為一些商家實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益。有人十分尖銳的指出,此種情況下的政府實(shí)際上就是商家的合伙人。梁慧星先生認(rèn)為,應(yīng)該嚴(yán)格限定公共利益的范圍,不得將商業(yè)利益當(dāng)作公共利益,從而防止公共利益被政府濫用。豖而王利明先生則認(rèn)為,在一定情況下,商業(yè)利益也可轉(zhuǎn)化為公共利益,對(duì)此應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析,不得一概而論。豗針對(duì)這個(gè)問(wèn)題,首先應(yīng)堅(jiān)決反對(duì)那些在公共利益掩護(hù)下實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益的做法,其次也應(yīng)該注意現(xiàn)實(shí)中的特殊情況,具體問(wèn)題具體分析。比如,現(xiàn)實(shí)中具有公益性質(zhì)的公交公司、自來(lái)水公司,它們雖然是商業(yè)組織的,但他們的公益性質(zhì)卻更加濃厚。

對(duì)學(xué)者們討論的“公共利益”概念進(jìn)行梳理,并在分析公共利益的特點(diǎn)及和與相關(guān)概念進(jìn)行區(qū)分后,我們可以這樣來(lái)界定“公共利益”:它指一定區(qū)域內(nèi)的大多數(shù)公民認(rèn)可或同意的符合他們自己價(jià)值判斷的利益。

三、我國(guó)在立法上的選擇

(一)其他國(guó)家的立法模式

在選擇立法模式之前,我們不妨先看一下其他國(guó)家是如何規(guī)定的?？v觀其他各國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上的立法,一般有概括式、列舉式和混合式三種模式,下面分述之。

1.概括式規(guī)定。如法國(guó)民法典規(guī)定,“為了公共利益的需要,包括直接的公共工程和間接滿(mǎn)足公共利益的建設(shè),以及政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要”,可以由政府對(duì)私有土地進(jìn)行征用。

2.列舉式規(guī)定。如日本土地征收法就規(guī)定,“為了興辦各種社會(huì)公共事業(yè),如道路,公園、堤防以及港灣建設(shè)等”,可以征用私有土地。

3.混合式規(guī)定?；旌鲜揭?guī)定是綜合概括式規(guī)定和列舉式規(guī)定各自?xún)?yōu)點(diǎn)的一種較為全面的立法模式。

(二)我國(guó)的立法模式選擇

通過(guò)對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)的立法模式的了解,我們知道了列舉模式有可能難以窮盡所有的情況,概括式又過(guò)分的抽象,不具有可操作性。而如果采用折中的觀點(diǎn),即混合式的立法模式的話(huà),雖然結(jié)合了兩者的優(yōu)點(diǎn),但是最終難免還是會(huì)出現(xiàn)一個(gè)兜底條款?？墒沁@樣的兜底條款的出現(xiàn),實(shí)際上還是概括式模式的思維結(jié)果,最終還會(huì)遭遇到概括式所遇到的問(wèn)題,缺乏應(yīng)對(duì)新情況時(shí)的靈活性。

我國(guó)究竟該該采取那種立法模式呢?抑或擯棄以上幾種模式,另起爐灶?其實(shí),人們?cè)诮缍ü怖鏁r(shí)感到困惑的部分原因在于對(duì)這個(gè)概念的要求過(guò)于完美。人的認(rèn)識(shí)能力在一定的時(shí)空條件下是有限的,與其苛求十全十美而使概念復(fù)雜的不可定義,還不如滿(mǎn)足于一個(gè)有局限甚至有缺陷的定義。因此,面對(duì)“公共利益”,立法上不應(yīng)該選擇回避。

誠(chéng)然,無(wú)論那一種模式實(shí)際上都有其弊端。概括式模式模糊不清,不具有可操作性。而混合式也同樣因?yàn)槠洹岸档讞l款”而陷入類(lèi)似的困境。列舉式雖然清晰、明了,便于操作,但無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的新問(wèn)題。

筆者認(rèn)為,在列舉之后再加上一個(gè)補(bǔ)充性的條款應(yīng)是必然的選擇。但是,這個(gè)補(bǔ)充性條款并不同于上文所提到的“兜底條款”,它是一個(gè)程序性規(guī)范。也就是說(shuō),當(dāng)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)新問(wèn)題,對(duì)其是否應(yīng)該屬于公共利益有爭(zhēng)議時(shí),由立法機(jī)關(guān)來(lái)確定。如果立法機(jī)關(guān)認(rèn)定其為公共利益,就可以通過(guò)增加立法中的列舉事項(xiàng)來(lái)加以確認(rèn)。在現(xiàn)代國(guó)家,人民才是國(guó)家的主人,應(yīng)該把判斷公共利益這樣的大事交給人民自己來(lái)決定。具體到中國(guó)的實(shí)踐中,就是讓由人民選舉出來(lái)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)來(lái)決定。從這個(gè)角度來(lái)講,該條款就就具有了開(kāi)放性,可以通過(guò)立法的途徑不斷的補(bǔ)充和完善。另外,它也可以根據(jù)地區(qū)的差異在不同的地區(qū)作出不同的規(guī)定。惟其如此,公權(quán)力和私權(quán)利才能在法律框架內(nèi)和平相處,可以減少社會(huì)中此類(lèi)問(wèn)題的糾紛,并最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)。