熊發(fā)南

一、 當前檢察機關機構設置存在的問題

(一)機構級別低,不利于充分行使法律監(jiān)督權

根據現行憲法,我國國家機構的組織體系是人民代表大會下的一府兩院制,檢察機關和政府在憲法地位上應該說是平等的。但在實際的機構設置中,檢察機關除了檢察長享受同級政府副職待遇外,其內設機構一般僅享有同級政府一個普通職能局的地位,甚至還不如同級政府的公安局。

(二)設置不統(tǒng)一,不利于檢察機關規(guī)范化建設

就全國范圍而言,檢察機關內設機構設置是混亂的,表現在兩方面:一是機構設置不統(tǒng)一。最突出的是預防部門,有些檢察院比如廣州市兩級檢察院將其歸入反貪污賄賂局,有些檢察院包括高檢院、廣東省檢察院則將其并列于其他業(yè)務部門。二是級別不統(tǒng)一。有些省份的地級市檢察院和縣級檢察院其內設機構為同級政府的副局級,有些則不是,比如廣東省的地級市檢察院其內設機構為正科級,而有些省份的地級市檢察院其內設機構則為副處級。這些機構設置混亂的問題,既不利于檢察機關的規(guī)范化建設,也不利于上下級之間開展工作,甚至有損檢察機關的形象。

(三)名稱不規(guī)范,不能很好體現法律監(jiān)督職能

部分內設機構稱謂不規(guī)范,內涵與外延不相一致,不能準確體現出檢察機關的法律監(jiān)督職能。首先,“反貪污賄賂局”和“反瀆職侵權局”這種稱謂既不能體現司法屬性,而且容易誤導民眾,使人們誤以為所有的貪污賄賂行為和瀆職侵權行為都歸檢察機關管轄。其次,像“民事行政檢察科”如果從字面上理解,行外人可能會認為檢察機關可以對民事糾紛和行政行為行使檢察權,而不僅僅是訴訟程序上的監(jiān)督,但實際上檢察機關只是對民事審判活動和行政訴訟活動實行法律監(jiān)督。第三,控告申訴檢察部門的核心職能是復查刑事申訴案件和辦理刑事賠償案件,這一職能就其本質而言屬于刑事訴訟監(jiān)督的范圍,但“控告申訴檢察”從字義上看不出與刑事訴訟監(jiān)督有任何的聯(lián)系。

(四)結構不合理,影響檢察工作效能

目前,檢察機關內設機構最大的特點是分工過細,機構繁多,結構不合理,影響了工作效能的提高。一是分工過細,缺乏協(xié)調,造成力量內耗和忙閑不均。目前,一般的基層檢察院都設置十三、四個內設機構,有不少科室由兩至三人組成,這種細化的分工難免存在職能交叉、缺乏協(xié)調、合力不強等問題,并造成重復勞動和忙閑不均現象。二是行政序列部門過多,影響了檢察官職業(yè)化建設。如某縣檢察院設置了辦公室、政工辦、檢務督室、監(jiān)察室、宣傳科等行政部門。行政部門過多削弱了檢察業(yè)務屬性和司法職能,加劇了案多人少的矛盾(特別是珠三角地區(qū)案多人少矛盾比較突出)。三是內設機構繁雜,既不利于體現檢察機關法律監(jiān)督的核心職能,也不利于檢察宣傳。當前,老百姓對檢察機關的職能了解不深,這跟我們的機構設置、職能劃分過于細化有一定的關系。

二、檢察機關機構設置應遵循的原則

以上機構設置存在的問題,從整體上制約了檢察工作的發(fā)展。因此,檢察機構改革應作為今后司法改革的重要內容,以更好的保證法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。筆者認為,檢察機關重新設置科學合理的內設機構,應當遵循以下幾個原則:

(一)依法設置原則

人民檢察院內設機構的設置必須依據《人民檢察院組織法》及相關法律規(guī)定。但現行檢察院組織法對檢察機關機構設置的規(guī)定,已不能適應當前檢察工作發(fā)展的需要,應重新修訂。同時,檢察機關機構設置還應嚴格按照法定職權來規(guī)劃。目前,檢察機關的法定職權主要有:職務犯罪偵查權以及由此延伸的預防權、公訴權、訴訟監(jiān)督權(刑事訴訟監(jiān)督權包括審查批捕權、民事審判監(jiān)督權、行政訴訟監(jiān)督權)。檢察機關在規(guī)劃內設機構時,應當緊緊圍繞這些法定職能進行,對于其他法律規(guī)定不明確、實踐中尚存爭議的職權如違憲審查權、公益訴訟權、一般法律監(jiān)督權等,可暫不予考慮。

(二)職業(yè)化原則

檢察機關機構設置要逐漸與行政化管理的模式相剝離,從有利于建立職業(yè)檢察官為主角的辦案機制出發(fā),合理優(yōu)化檢察資源,切實把一批業(yè)務骨干從繁雜的行政事務中解脫出來,實行檢察業(yè)務與行政事務分類管理。在業(yè)務部門,要全面實行主辦(訴)檢察官辦案制,強化檢察機關的職業(yè)化、專業(yè)化建設。主辦(訴)檢察官要按一定職級配置,以保證機構精簡后檢察官的政治待遇。

(三)統(tǒng)一規(guī)范原則

檢察機關內設機構設置應當統(tǒng)一由最高人民檢察院規(guī)范。一是同級之間的檢察院其內設機構數量、名稱應一致,如所有省級院其機構設置應一致,基層院之間以及基層院與上級院之間原則上保持一致,但規(guī)模較小的基層院可適當減少機構。二是所設內設機構的職能目標應統(tǒng)一,分工和隸屬、制約關系要明確,務求形成完整統(tǒng)一、相互協(xié)調、各司其職的法律監(jiān)督體系。三是機構級別應一致。首先,作為一個檢察院其主要業(yè)務部門的級別應一致;其次,所有同級檢察院其內設機構級別應一致,也就是說從全國范圍統(tǒng)一規(guī)范檢察機關內設機構的級別。

(四)內部制約與效率兼顧原則

首先,各部門要有合理清晰的分工,通過科學分權達至內部制衡,從而實現部門之間各司其職、相互配合、相互制約,確保檢察權的依法行使。其次,要在突破舊有模式的基礎上對各部門進行重新優(yōu)化組合,力求機構精簡,分工清晰,減少資源內耗,從而提高檢察工作效能。

(五)與憲法地位相適應原則

目前,各級檢察院的檢察長雖然享受同級政府的副職待遇,但大部分檢察院內設機構的級別與同級政府普通職能局的內設機構無異,檢察機關的憲法地位得不到應有的體現,不利于充分行使法律監(jiān)督權。人民檢察院作為與政府平行的國家機關,其內設機構的規(guī)格應有別于政府的普通職能局,以體現出其在憲法中的基本地位,強化檢察機關的法律監(jiān)督權威。筆者認為,檢察機關的內設機構最起碼應按同級政府的副局配置,即檢察長為同級政府副職,副檢察長為同級政府部門正職(正局),部門負責人為同級政府部門副職(副局)。

三、檢察機關內設機構設計

重點是精簡整合綜合事務部門,優(yōu)化重組業(yè)務部門,分行政和業(yè)務兩個序列進行設置。以基層院為例,行政序列可設政治部、檢察事務局,業(yè)務序列可設受案中心、職務犯罪檢察局、公訴局、訴訟監(jiān)督局,從而形成“四局一部一中心”的內設機構體系。以筆者所在的副廳級基層院為例:

(一)行政序列

1.政治部(副處級)。新的政治部與現行政工辦的職能基本一致,設主任一人,副主任一至二人。具體負責全院政治思想、機關黨建、人事管理、教育培訓、紀檢監(jiān)察、檢務督察、檢察宣傳、黨組會議等工作,以及離退休干部、工會、婦女等服務工作。

2.檢察事務局(副處級)。將現行的辦公室、行政裝備科(機關服務中心)、檢察技術科、司法警察大隊合并,成立檢察事務局,統(tǒng)一管理全院的行政事務工作、檢察技術工作和司法警察工作。設局長一人,副局長二至三人,下設文秘組、技術組、后勤組和法警隊等組隊(配組長或隊長一人,按科級干部管理),具體負責:文秘(含會務)、機要、保密、統(tǒng)計、信息、調研、文印、檔案、技術、財務、裝備(含車輛、槍彈)、扣押款物管理等綜合事務工作;法警工作;聯(lián)絡人大代表、特約檢察員、人民監(jiān)督員等工作。

(二)業(yè)務序列

1.受案中心(正科級)。將現行舉報中心、控告申訴檢察科的部分職能以及公訴、偵查監(jiān)督科內勤的部分職責分離出來,成立新的業(yè)務部門——受案中心,統(tǒng)一對外受理案件和來信來訪。其優(yōu)點是一個窗口對外,方便人民群眾和公安機關等單位到檢察機關辦事,有利于提升檢察機關服務質量和形象。受案中心設主任一人,副主任一至二人,具體職責包括:受理群眾來信、來訪、舉報、申訴和控告;接收黨委、人大、上級檢察機關交辦的案件;接收公安等偵查機關移送審查逮捕、審查起訴的案件;辦理舉報獎勵、舉報宣傳等工作。受案中心對案件不作實體審查和處理,收案后按相關流程轉相關職能部門處理,并負有跟蹤催辦、反饋處理情況的責任。

2.職務犯罪檢察局(副處級)。將反貪污賄賂局和反瀆職侵權局合并,成立職務犯罪檢察局,全面負責職務犯罪偵查和預防工作。這既可以解決當前反貪部門與反瀆部門閑忙不均等問題,增強打擊職務犯罪的合力,又可以避免打擊與預防的脫節(jié),有利于實現偵防一體化,強化預防工作的實效性。職務犯罪檢察局設局長一人,副局長二人,同時配備若干名主辦檢察官(按科級干部管理),下設綜合組、預防組和若干辦案組(配組長一人,按科級干部管理)。辦案組由主辦檢察官兼任組長,各辦案組之間作相對分工,如辦案一組負責偵辦貪污賄賂犯罪、辦案二組負責偵辦瀆職侵權犯罪、辦案三組負責案件預審等。

3.公訴局(副處級)。公訴局作為國家公訴部門,由現行的公訴科改名而來,專司刑事公訴工作,不再行使審判監(jiān)督權,以避免公訴人與法律監(jiān)督者雙重身份的沖突。公訴局設局長一人,副局長一至二人,實行主訴檢察官辦案制。具體職能:對公安等偵查機關和本院偵查部門移送起訴的案件進行審查,作出起訴或不起訴的決定;對刑事案件提起公訴、支持公訴;對尚未發(fā)生法律效力的刑事判決或裁定,發(fā)現確有錯誤的,依法提出抗訴;發(fā)現人民法院的刑事審判活動有違法情形的,轉訴訟監(jiān)督局處理。

4.訴訟監(jiān)督局(副局級)。訴訟監(jiān)督局是把現行的偵查監(jiān)督科、監(jiān)所檢察科、控告申訴檢察科、民事行政檢察科合并而成的新機構。這一機構的成立,將實現由一個部門統(tǒng)一行使檢察機關訴訟監(jiān)督這一重要職能,可有效解決部門之間的職能交叉、資源內耗等問題。訴訟監(jiān)督局設局長一人,副局長二至三人,配備若干名主辦檢察官(按科級干部管理),下設綜合組、若干辦案組和駐所檢察室。辦案組由主辦檢察官兼任組長,專門負責某一類案件的訴訟監(jiān)督工作;駐所檢察室主任由一名副局長兼任,負責開展駐所檢察的各項工作。訴訟監(jiān)督局具體職能:審查批準逮捕、決定逮捕;刑事案件的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督;刑事申訴案件復查及辦理刑事賠償;開展駐所檢察工作;開展民事審判和行政訴訟監(jiān)督工作。

以上機構設想使檢察機關的三大核心職能(職務犯罪偵查及預防、公訴、訴訟監(jiān)督)分別由三個部門來行使,不但具有機構精簡、職能明晰等特點,而且能較好體現出檢察機關的司法屬性,有利于促進檢察機關的職業(yè)化和專業(yè)化建設。