劉曉莉

隨著國(guó)家職能角色演變及公眾對(duì)行政民主化的期望日益增長(zhǎng),行政指導(dǎo)作為一種新型的行政管理手段在我國(guó)也得以發(fā)展,在現(xiàn)代行政中占有越來(lái)越重要的地位。行政指導(dǎo)作為一種極富彈性的管理方式,既給相對(duì)人以發(fā)揮積極性的余地又可保證實(shí)現(xiàn)行政目的。但這種效能的實(shí)現(xiàn)是建立在行政主體能合理行使自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上的,而其代價(jià)是行政指導(dǎo)可能異化為行政命令而遭到濫用,因而容易對(duì)公民權(quán)益造成事實(shí)上的損害。因此,如何對(duì)行政指導(dǎo)中行政主體的自由裁量權(quán)進(jìn)行適度的規(guī)制,以實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)應(yīng)有之效能顯得尤為重要。

一、導(dǎo)致行政指導(dǎo)救濟(jì)不足的原因

來(lái)自于行政指導(dǎo)行為性質(zhì)的界定問(wèn)題是我國(guó)將行政指導(dǎo)納入行政訴訟受案范圍的最大阻礙。對(duì)行政指導(dǎo)行為的定性,其中有一些具有代表性的定性理論,如事實(shí)行為、非權(quán)力性行為、非權(quán)力性事實(shí)行為、非強(qiáng)制性行為、非強(qiáng)制性行政管理手段、非強(qiáng)制性行政行為。有學(xué)者將其歸納起來(lái),認(rèn)為其實(shí)質(zhì)就是兩種理論選擇:一是非權(quán)力性事實(shí)行為;二是非強(qiáng)制性行政行為。①

由于日本行政指導(dǎo)理論對(duì)我國(guó)行政指導(dǎo)制度的影響較深,日本早期的行政法學(xué)理論對(duì)行政指導(dǎo)的界定是事實(shí)行為而不是權(quán)力性行為,把行政指導(dǎo)行為排除在行政訴訟的受案范圍之外,原因是行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制力而是以相對(duì)人的自愿接受為原則,并且該行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)不直接產(chǎn)生影響。

與非權(quán)力性事實(shí)行為針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)是:行政指導(dǎo)屬于非強(qiáng)制性行政行為,這意味著,行政指導(dǎo)是一種權(quán)力性行為。行政指導(dǎo)就是行政主體在其法定職權(quán)范圍內(nèi),為實(shí)現(xiàn)特定行政目的,遵循法律位階原則,制定誘導(dǎo)性法律規(guī)則、政策;或者依據(jù)法律原則、規(guī)則與政策,針對(duì)特定相對(duì)人采取具體的示范、建議、勸告、警告、鼓勵(lì)、指示等非強(qiáng)制性方式,并施以利益誘導(dǎo),促使相對(duì)人未或不為某種行為之非強(qiáng)制性行政行為。②

兩種觀點(diǎn)的共同之處在于承認(rèn)行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性,分歧在于行政指導(dǎo)究竟是一種事實(shí)行為還是法律行為。如果把行政指導(dǎo)定性為事實(shí)行為,那么就意味著在邏輯上,行政指導(dǎo)將完全不受法律規(guī)范。而就目前,行政指導(dǎo)在當(dāng)今社會(huì)的使用頻率及其給行政相對(duì)人權(quán)益帶來(lái)的影響,把行政指導(dǎo)行為放到行政法規(guī)制領(lǐng)域之外,顯然與法治社會(huì)的本意相悖。因此,人們開始運(yùn)用現(xiàn)代法治理念對(duì)傳統(tǒng)的權(quán)力概念進(jìn)行新的詮釋,即強(qiáng)制只是行政權(quán)力行使的手段之一,有些行政行為并不帶有必然的強(qiáng)制力。③

二、我國(guó)行政指導(dǎo)可訴的可行性條件

國(guó)外行政指導(dǎo)可訴的實(shí)踐為我國(guó)提供了借鑒的資源。有最為發(fā)達(dá)的行政指導(dǎo)制度的行政指導(dǎo)的發(fā)源地日本,其學(xué)界對(duì)于這種柔和的行政作用方式的性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議。一開始,大部分學(xué)者認(rèn)為行政指導(dǎo)不具有可訴性,是事實(shí)行為。但1970年以來(lái)日本將行政指導(dǎo)納入到行政訴訟受案范圍,加強(qiáng)了對(duì)行政指導(dǎo)的法律控制。美國(guó)和日本一樣。兩國(guó)相關(guān)的行政指導(dǎo)訴訟案件對(duì)我國(guó)有重大的借鑒意義。

與此同時(shí),國(guó)內(nèi)許多學(xué)者早已嘗試突破我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟受案范圍理論束縛,逐漸傾向?qū)⑵浼{入行政訴訟的受案范圍,以解決其受案范圍過(guò)于狹窄,同時(shí),基于信賴保護(hù)原則,相對(duì)人有權(quán)利要求違反信賴保護(hù)原則實(shí)施行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,以維護(hù)自己的合法權(quán)益。

三、完善行政指導(dǎo)救濟(jì)制度

(一)完善行政復(fù)議制度及行政指導(dǎo)救濟(jì)制度

行政復(fù)議是公民、法人或者其他組織獲得行政救濟(jì)的一種重要途徑,它不僅能夠?yàn)楣竦暮戏?quán)益提供及時(shí)、高效的保障,而且還能夠?qū)崿F(xiàn)行政體系內(nèi)部的自我監(jiān)督,是國(guó)家救濟(jì)制度中的重要環(huán)節(jié)。如果允許對(duì)行政指導(dǎo)提起行政復(fù)議,完善行政指導(dǎo)救濟(jì)制度,首先要解決行政復(fù)議的受案范圍。事實(shí)上,許多國(guó)家的行政復(fù)議制度對(duì)復(fù)議范圍的規(guī)定都較為靈活。就目前我國(guó)行政復(fù)議的法律規(guī)定來(lái)看,并未把行政指導(dǎo)明確列舉到行政復(fù)議受案范圍內(nèi),也沒(méi)有做出排除性規(guī)定。因此,可以將行政復(fù)議的現(xiàn)行法律規(guī)范加以擴(kuò)大解釋,即可適用于行政指導(dǎo)行為救濟(jì)。其次,加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議程序的保障。目前行政復(fù)議以書面審查為原則,在這種情況下,有必要引入聽證程序,以聽證保障復(fù)議當(dāng)事人質(zhì)證、辯論的權(quán)利,避免暗箱操作,使行政指導(dǎo)更加科學(xué)化、合理化。

(二)完善行政訴訟制度及行政指導(dǎo)救濟(jì)制度

就行政指導(dǎo)所引起的糾紛和權(quán)益損害來(lái)看,在完善了行政復(fù)議救濟(jì)制度基礎(chǔ)上,訴訟救濟(jì)制度作為公民獲得救濟(jì)的最后一道防線,也是必須要完善的。就目前我國(guó)的司法實(shí)踐情況而言,行政訴訟制度沒(méi)有把行政指導(dǎo)納入其中,因此,需要通過(guò)完善行政訴訟法律規(guī)范將行政指導(dǎo)行為逐步納入司法審查的范圍,即通過(guò)立法和司法及其解釋,將行政指導(dǎo)納入我國(guó)的司法審查范圍。如,對(duì)《行政訴訟法》的第11條第一款第8項(xiàng)以及第二款的規(guī)定作擴(kuò)大解釋,把行政指導(dǎo)行為納入行政訴訟受案范圍。同時(shí)對(duì)最高人民法院的司法解釋要進(jìn)行修改,將“具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”納入到行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。

此外,通過(guò)制度創(chuàng)新在完善訴訟制度基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善賠償制度。當(dāng)相對(duì)人因違法的行政指導(dǎo)行為造成權(quán)益損害時(shí),必涉及到賠償問(wèn)題,因此,理應(yīng)能夠通過(guò)直接向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)賠償而獲得救濟(jì),或通過(guò)訴訟獲得賠償救濟(jì)。對(duì)于我國(guó)而言,更需要通過(guò)制度創(chuàng)新健全賠償救濟(jì)制度,將行政指導(dǎo)行為的損害賠償納入其中。