侯曉蕾

一、重新界定行政應(yīng)急權(quán)概念的原因

(一)“建構(gòu)論法治”下的行政應(yīng)急權(quán)

當(dāng)前,中國(guó)正處于百年社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與制度變遷的中后期階段,處于社會(huì)秩序“從亂到治”的關(guān)鍵時(shí)期。社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與制度變遷的終極意義,都體現(xiàn)在能否根本實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)“從亂到治”的轉(zhuǎn)折,為中國(guó)提供一種長(zhǎng)久繁榮的、和諧的社會(huì)秩序。正是在這種關(guān)鍵時(shí)期,法治的正當(dāng)性、行政法治的正當(dāng)性是獲得和諧社會(huì)秩序的根本性問題。

2003年的SARS開始,我國(guó)發(fā)生了很多突發(fā)事件,對(duì)行政權(quán)的行使提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),對(duì)于突發(fā)事件這些未知的情況,我們能預(yù)先設(shè)定行政應(yīng)急權(quán)嗎?什么是行政應(yīng)急權(quán)呢?界定行政應(yīng)急權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是什么?行政應(yīng)急權(quán)的行使主體?行政應(yīng)急權(quán)的權(quán)限?等等一系列關(guān)系到行政相對(duì)人切身利益的問題急待解決。

(二)權(quán)力界限的劃分標(biāo)準(zhǔn)——權(quán)力配置與權(quán)力行使之間的矛盾

權(quán)力可以說是法治國(guó)家中的半壁江山,在“有權(quán)力須有救濟(jì)”的經(jīng)典話語下,人們對(duì)權(quán)力的直接反應(yīng)即是如何限定權(quán)力。SARS是中國(guó)人民切實(shí)感受疾病危機(jī)給國(guó)家?guī)硗{的事件,以此為契機(jī),我國(guó)開始關(guān)注特殊狀態(tài)下,政府的權(quán)力種類與以及行使的界限,但是當(dāng)時(shí)我們更多的是對(duì)這種無法量化的權(quán)力的恐懼,無法準(zhǔn)確限定權(quán)力行使的前提條件以及權(quán)力的范圍、程度,更不敢想像規(guī)定失當(dāng)所產(chǎn)生的結(jié)果。無奈之下,我們即從公權(quán)力行使的對(duì)象——行政相對(duì)人這個(gè)角度著手,來確定此種狀態(tài)下行政權(quán)力的界限,從而引進(jìn)了西方國(guó)家對(duì)此問題進(jìn)行論證時(shí)所使用的一個(gè)原則——最低限度保護(hù)原則。但是,我們認(rèn)為這樣論證是不夠的。因?yàn)?西方文明東漸的結(jié)果是使以儒家文明為根基的中國(guó)原有公法制度和公法學(xué)發(fā)生了敘事性斷裂。①我們希望從客觀情況入手,研究為什么現(xiàn)有的行政權(quán)不能解決突發(fā)事件等特殊問題,換句話說,即行政應(yīng)急權(quán)的特殊性是什么?行政應(yīng)急權(quán)是行政權(quán)的集中使用嗎?行政應(yīng)急權(quán)與其他行政權(quán)的配置是科學(xué)的嗎?能否產(chǎn)生行政權(quán)的重疊配置,從而造成權(quán)力資源的浪費(fèi)?

以上兩個(gè)問題是我在閱讀政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件,行使行政權(quán)時(shí)所做的兩個(gè)思考。從根本上說,也就是我們?cè)谘芯啃姓?yīng)急權(quán)之前需要解決的兩個(gè)問題:在我們還未樹立起建構(gòu)論下的法治權(quán)威時(shí),我們?nèi)绾螛?gòu)造起行政應(yīng)急權(quán)的權(quán)威;同時(shí)行政應(yīng)急權(quán)的內(nèi)容是什么?

二、我國(guó)行政應(yīng)急權(quán)內(nèi)涵的演變

相對(duì)于我國(guó)的民法理論研究與刑法理論研究而言,我國(guó)行政法理論研究相對(duì)落后,大多學(xué)者未對(duì)行政指導(dǎo)、行政應(yīng)急等具體行政行為進(jìn)行深入研究,在傳統(tǒng)的行政法理論研究中,行政應(yīng)急僅以行政法基本原則的形式出現(xiàn)過。自2003年SARS以來,隨著國(guó)內(nèi)外各種形式的自然災(zāi)害、生物災(zāi)害、社會(huì)沖突等突發(fā)事件的不斷發(fā)生,傳統(tǒng)的社會(huì)秩序面臨著這些挑戰(zhàn),我國(guó)政府將應(yīng)對(duì)這些突發(fā)事件的行政權(quán)列為行政法理論的重點(diǎn)研究對(duì)象。我國(guó)行政應(yīng)急權(quán)內(nèi)涵的演變大體可以分為兩個(gè)階段:

(一)緊急狀態(tài)下的緊急權(quán)力

在依法治國(guó)的理念指導(dǎo)下,SARS事件引起了我國(guó)法學(xué)界的重視,我國(guó)政府在傳統(tǒng)的行政權(quán)種類中未找出可以快速、有效解決問題的行政權(quán),我國(guó)學(xué)者從緊急狀態(tài)為切入點(diǎn)為這種行政權(quán)定義,例如:我國(guó)學(xué)者徐高、莫紀(jì)宏認(rèn)為:所謂緊急權(quán)就是為一國(guó)憲法、法律和法規(guī)所規(guī)定的,當(dāng)出現(xiàn)了緊急危險(xiǎn)局勢(shì)時(shí),由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和個(gè)人依照憲法、法律和法規(guī)規(guī)定的范圍、程序采取緊急對(duì)抗措施,以迅速恢復(fù)正常憲法和法律秩序,最大限度地減少人民生命財(cái)產(chǎn)的特別權(quán)力。②

(二)處理突發(fā)事件的行政應(yīng)急權(quán)

2004年之前,我國(guó)沒有專門的緊急狀態(tài)立法,2004年憲法修改將“戒嚴(yán)”修改為“緊急狀態(tài)”后,我國(guó)相應(yīng)地也更新了應(yīng)急法律制度。其主要原因是,傳統(tǒng)上納入緊急狀態(tài)的危險(xiǎn)因素,是對(duì)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人構(gòu)成長(zhǎng)期經(jīng)常性威脅的事項(xiàng),首先是危害國(guó)家本身生存的因素,即戰(zhàn)爭(zhēng)和內(nèi)亂。對(duì)這兩類危險(xiǎn)因素的防御和應(yīng)對(duì),從緊急狀態(tài)制度產(chǎn)生以來就一直存在到今天,它是所有國(guó)家和政府自衛(wèi)本能的制度表現(xiàn)。我國(guó)憲法上的應(yīng)急制度也同樣一直規(guī)定有這兩項(xiàng)內(nèi)容,只是將和平時(shí)期的應(yīng)急處理與戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)分開,并規(guī)定了不同的決定制度。③在此基礎(chǔ)上,我國(guó)學(xué)者從法治的角度為行政應(yīng)急權(quán)下定義。

三、行政應(yīng)急權(quán)內(nèi)涵的界定

通過對(duì)我國(guó)學(xué)者的行政應(yīng)急權(quán)的梳理,還不能得出法治化的行政應(yīng)急權(quán)的概念,從條件、目的、特性、運(yùn)行等角度對(duì)行政應(yīng)急權(quán)下定義都有不同程度的缺陷。我們從權(quán)力的正當(dāng)性以及對(duì)突發(fā)事件處理效果的角度為行政應(yīng)急權(quán)下定義,即行政應(yīng)急權(quán)是由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和個(gè)人根據(jù)憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定,迅速處理突發(fā)性事件,恢復(fù)正常社會(huì)秩序的特別權(quán)力。