劉曉宏

1981年《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》(以下簡稱《決議》)規(guī)定:凡法律、法令條文需進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的,由全國人大常委會進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定;凡屬法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題,由最高法院進(jìn)行解釋;凡屬檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題,由最高檢察院進(jìn)行解釋。最高司法機(jī)關(guān)的解釋若有原則性分歧,報請全國人大常委會解釋或決定。該《決議》為最高司法機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)提供了法律上的依據(jù)。

一、《立法法》與司法解釋權(quán)

對于“最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋權(quán)是否有法律依據(jù)”這一問題,學(xué)界的爭議主要是圍繞《立法法》第42條展開的。該條規(guī)定,法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為,《立法法》通過后,法律解釋主體的格局變成了一元化格局。①這樣的顧慮在《立法法》起草期間就已產(chǎn)生。例如,有的學(xué)者擔(dān)心,《立法法(草案)》明確規(guī)定,法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會,并且解釋的范圍幾乎涵蓋了所有需要解釋的情況,雖然草案說明中提到法律解釋包括立法解釋和具體應(yīng)用解釋,但草案未給具體應(yīng)用解釋留有任何余地,這一做法未必妥當(dāng)。②

其實,從《立法法》的規(guī)范邏輯上看,這種顧慮是沒必要的。由于《立法法》規(guī)定的事項都是圍繞規(guī)范性法律文件的制定展開的,并不涉及法律的具體應(yīng)用問題,因此它也同樣不會涉及法律具體應(yīng)用過程中的解釋問題。也就是說,我們不能因為《立法法》未對法律的“具體應(yīng)用解釋”作出規(guī)定,就不假思索地認(rèn)為,它否認(rèn)了這種解釋形式。同時,從《立法法》的結(jié)構(gòu)上看,第42條是規(guī)定在“法律解釋”一節(jié)中的,該節(jié)作為第四節(jié)與第一節(jié)“立法權(quán)限”、第二節(jié)“ 全國人大立法程序”、第三節(jié)“全國人大常委會立法程序”并列,共同構(gòu)成了《立法法》“法律”一章的內(nèi)容。第42條規(guī)定“法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會”,無非是要強(qiáng)調(diào)這種與法律具有同等效力的“法律解釋”的權(quán)力歸屬問題。《立法法》“法律”一章的規(guī)定都是圍繞立法機(jī)關(guān)的職權(quán)展開的,這里若寫入司法機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán),顯然會破壞《立法法》的結(jié)構(gòu)。綜上所述,《立法法》未將司法機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)納入其中,只能說明,司法機(jī)關(guān)不享有與立法機(jī)關(guān)相同的法律解釋權(quán),但并不能說明司法機(jī)關(guān)不享有其他形式的法律解釋權(quán)。

除此之外,對于“最高法院的司法解釋權(quán)有法律依據(jù)”這一問題,學(xué)界一般再無異議,因為自1979年以來,《法院組織法》雖屢經(jīng)修訂,但關(guān)于“最高法院對在審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題,進(jìn)行解釋”的規(guī)定一直沒有變化,甚至條文序號都沒有變化:這一規(guī)定無論在1979年、1983年、1986年還是2006年的《法院組織法》中都寫在第33條。對于“最高檢察院的司法解釋權(quán)是否有法律依據(jù)”這一問題,學(xué)界爭議頗多。認(rèn)為最高檢察院的司法解釋權(quán)缺乏法律依據(jù)的代表性觀點有兩種,以下我將分別對其作出闡述和分析。

二、《憲法》與司法解釋權(quán)

有學(xué)者認(rèn)為,《決議》關(guān)于最高檢察院法律解釋權(quán)的規(guī)定,在合憲性上存在疑問。該種觀點作出如上結(jié)論的理由是:按照1955年全國人大《關(guān)于授權(quán)常委會制定單行法規(guī)的決議》的規(guī)定,全國人大常委會有單行法規(guī)制定權(quán);按照1978年《憲法》的規(guī)定,全國人大常委會有法令制定權(quán)。在這種情況下,全國人大常委會只能就自己所制定的單行法規(guī)、法令的解釋問題作出規(guī)定,而不能就其無權(quán)制定的法律的解釋問題作出規(guī)定。如此一來,《決議》授權(quán)最高檢察院就檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題作出解釋,就在合憲性上存在疑問。③

我認(rèn)為,上述推論并不合理。1978年《憲法》確實規(guī)定“解釋法律”是全國人大常委會的職權(quán),全國人大常委會無權(quán)將自己擁有的《憲法》意義上的“解釋法律”的職權(quán)授予其他機(jī)關(guān)行使;但這并不意味著全國人大常委會無權(quán)將任何意義上的“解釋法律”的職權(quán)授予其他機(jī)關(guān)行使。實際上,適用法律的國家機(jī)關(guān)完全不享有任何意義上的“解釋法律”的權(quán)力也是不現(xiàn)實的——除非法律制定得完美無缺,法律適用者只需扮演“自動售貨機(jī)”的角色。問題在于,全國人大常委會授權(quán)最高檢察院就檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題進(jìn)行解釋的憲法依據(jù)何在?按照1978年《憲法》的規(guī)定,全國人大常委會的職權(quán)之一是“監(jiān)督最高檢察院的工作”。至于監(jiān)督監(jiān)督方式,《憲法》并未規(guī)定。不過,我們可以通過分析,闡明這一問題。與1978年《憲法》一樣,現(xiàn)行《憲法》對全國人大常委會職權(quán)的規(guī)定,也有“監(jiān)督最高檢察院的工作”這項內(nèi)容。依據(jù)現(xiàn)行《憲法》制定,并于2007年的1月1日起施行的《監(jiān)督法》對全國人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的方式作了明確,其中與“監(jiān)督最高檢察院的工作”相關(guān)的方式有:對“法律法規(guī)實施情況的檢查”和對“規(guī)范性文件的備案審查”等。對法律法規(guī)實施情況進(jìn)行檢查的具體內(nèi)容,有一項是“對所檢查的法律、法規(guī)實施情況進(jìn)行評價,提出執(zhí)法中存在的問題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議”。全國人大常委會授權(quán)最高檢察院就檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題進(jìn)行解釋,完全可以看作是其對最高檢察院的一項“改進(jìn)執(zhí)法工作的建議”,即要求最高檢察院通過制定規(guī)范性司法解釋的方式來指導(dǎo)下級檢察院的工作。另外,《決議》中有這樣一段話,由于林彪、江青反革命集團(tuán)對社會主義法制的嚴(yán)重破壞,加之法制宣傳教育工作做得不夠,許多人對法律還很不熟悉。全國人大常委會認(rèn)為,各國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體,都應(yīng)結(jié)合實際情況和問題,并利用典型案例,有計劃有針對性地加強(qiáng)社會主義法制的宣傳教育工作,改變上述現(xiàn)狀。由以上分析可以看出,全國人大常委會授權(quán)最高檢察院就檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題進(jìn)行解釋,正是結(jié)合當(dāng)時社會的客觀情況,并在其享有的“監(jiān)督權(quán)”范圍內(nèi)進(jìn)行的,這并未違背《憲法》的規(guī)定。

對《決議》提出質(zhì)疑的,還有一種觀點。該觀點認(rèn)為,1982年《憲法》施行后,全國人大常委會已不再擁有制定法令的權(quán)力,因此,作為法令的《決議》在合法性上存在問題。④我認(rèn)為,要考察《決議》這一法令形式是否合法,應(yīng)從該法令制定時,全國人大常委會擁有的權(quán)力出發(fā),而不能以1982年《憲法》作為評判標(biāo)準(zhǔn)。按照1978年《憲法》,全國人大常委會有權(quán)“制定法令”。從憲法的發(fā)展歷程來看,這里的“制定法令”相當(dāng)于現(xiàn)行《憲法》中規(guī)定的“制定除應(yīng)由全國人大制定的法律以外的其他法律”。不同之處僅在于名稱不同:按照1978年《憲法》,立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件稱為“法律”(由全國人大制定)和“法令”(由全國人大常委會制定);按照1982年《憲法》,立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件均稱為“法律”,“法律”分為“基本法律”(由全國人大制定)和“基本法律以外的其他法律”——學(xué)理上稱為“一般法律”(由全國人大常委會制定)。另外,除《決議》外,對最高檢察院的司法解釋權(quán)作出規(guī)定的法律還有《監(jiān)督法》?！侗O(jiān)督法》在第五章“規(guī)范性文件的備案審查”中對“最高檢察院作出的屬于檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋”的備案審查問題作了規(guī)定,這其實是對“最高檢察院有權(quán)就檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題進(jìn)行解釋”的確認(rèn)。也就是說,《監(jiān)督法》以法律的形式確認(rèn)了《決議》中對最高檢察院司法解釋權(quán)的規(guī)定。綜上所述,我們可以得出結(jié)論:《決議》中的規(guī)定不但不違憲,而且還有了現(xiàn)行法律上的依據(jù)。

三、《法院組織法》、《檢察院組織法》與司法解釋權(quán)

有學(xué)者認(rèn)為,最高檢察院的司法解釋權(quán)缺乏法律依據(jù)。其理由是,雖然《決議》規(guī)定了該項權(quán)力,但全國人大常委會在1983年修訂《檢察院組織法》時并未將該權(quán)力增列其中,根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則,《決議》規(guī)定的最高檢察院的司法解釋權(quán)已被取消。⑤

以下我將通過對《法院組織法》和《檢察院組織法》修改歷程的考察,來說明上述論證并不成立。1983年全國人大常委會通過的《關(guān)于修改〈法院組織法〉的決定》共11條。其中第1、3、5至8、10至11條涉及的是法院及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、審判組織、法院工作的管理;第2條涉及的是法院的獨立審判原則;第4條涉及的是死刑核準(zhǔn)權(quán);第9條涉及的是審判人員的專業(yè)素質(zhì)。同時通過的《關(guān)于修改〈檢察院組織法〉的決定》共4條。第1、2條涉及的是檢察院及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置,第3、4條涉及的是檢察院組成人員的任免。從以上條文可以看出,這兩個《決定》主要是針對兩部組織法中的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等問題作出的。如果考察當(dāng)時的立法情況,我們可以看到,這兩個《決定》的出臺背景,一是為使前述兩部《組織法》與1982年通過的《全國人大組織法》相協(xié)調(diào);二是為了完善法院、檢察院的建制。也就是說,這兩個《決定》并不涉及司法解釋權(quán)問題。這一點在1983年修改后的《法院組織法》第33條的規(guī)定中體現(xiàn)得最為明顯。該條原封不動地沿用1979年《法院組織法》第33條的規(guī)定,即“最高法院對在審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題,進(jìn)行解釋。”其實,按1982年《憲法》的規(guī)定,我國規(guī)范性法律文件已不包含“法令”這種形式了;如果1983年出臺的上述兩個《決定》關(guān)注了司法解釋權(quán)問題,那么,其未對《法院組織法》第33條作修改,就無論如何也說不過去了。這其實也反映了我國規(guī)范性法律文件對司法解釋權(quán)的不夠重視。

當(dāng)然,法律修改時只關(guān)注某些問題,而不將應(yīng)修改的內(nèi)容均納入修訂后的法律中,并非只此一例。例如,1982年《憲法》第116條規(guī)定,自治州、自治縣的自治條例、單行條例,報省或自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后生效。1982年《憲法》施行時,我國并不存在直轄市下轄自治縣的情況,所以上述規(guī)定是沒有問題的。按該規(guī)定,當(dāng)時,重慶市下轄自治縣的自治條例、單行條例,應(yīng)報四川省人大常委會批準(zhǔn)。重慶市被批準(zhǔn)設(shè)立為直轄市以后,出現(xiàn)了這樣一個問題,即其下轄自治縣的自治條例、單行條例應(yīng)否報重慶市人大常委會批準(zhǔn)。若嚴(yán)格遵照憲法,就應(yīng)對該問題作出否定回答,因為直轄市的人大常委會是無上述批準(zhǔn)權(quán)的。但如此回答該問題,顯然有違憲法規(guī)定的精神。于是,通過對憲法進(jìn)行解釋——即認(rèn)為重慶市成為直轄市以后,便是與省、自治區(qū)同級的行政區(qū)劃,因此其人大常委會享有對其下轄自治縣的自治條例和單行條例的批準(zhǔn)權(quán)——這個問題就解決了。2000施行的《立法法》顯然注意到了這個問題,該法第66條規(guī)定,自治州、自治縣的自治條例、單行條例,報省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準(zhǔn)后生效。另外,2001年全國人大常委會《關(guān)于修改〈民族區(qū)域自治法〉的決定》將1984年《民族區(qū)域自治法》第19條的規(guī)定,即“自治州、自治縣的自治條例、單行條例報省或自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后生效”,修改為“自治州、自治縣的自治條例、單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準(zhǔn)后生效”。但重慶市成為直轄市以后,我國的兩次修憲(分別在1999年和2004年),均未對1982年《憲法》第116條的相關(guān)規(guī)定作出修訂;尤其是在《立法法》和《民族區(qū)域自治法》對此作了充分關(guān)注以后,2004年修憲對此仍無修改。

在此舉這個例子,目的是為了說明,法律修改時未將應(yīng)修改的內(nèi)容納入到修訂后的法律中,并不意味著修訂后的法律對該內(nèi)容的否定。這種現(xiàn)象在我國立法實踐中雖不多見,但也并非僅此一例,在這種意義上,僅遵照“后法優(yōu)于前法”的原則來否定前法,理由顯然是不充分的。