楊葉飛

[摘 要] 本文在分析了當前我國鹽業(yè)管理體制的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,認為當前我國鹽業(yè)管理體制改革面臨著改革方向存爭議、各方利益難協(xié)調(diào)、改革風險政治化、改革態(tài)度不堅定四大難點。為進一步深化其改革,提出要堅定推進政企分開、穩(wěn)定鹽業(yè)主管部門、打破壟斷、創(chuàng)新監(jiān)管等具體思路。

[關(guān)鍵詞] 鹽業(yè)管理體制 流通 政企分開

一、我國鹽業(yè)管理體制改革的現(xiàn)狀

2003年2月,國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《2003年經(jīng)濟運行工作指導意見》首次將推動鹽業(yè)體制改革列入當年全國經(jīng)濟運行的8項重點工作之中,鹽業(yè)管理體制改革上升到經(jīng)濟體制改革的層面。意見指出,將堅決實行政企分開,廢除不適宜的現(xiàn)行管理規(guī)章,打破行業(yè)壟斷經(jīng)營,逐步引入市場競爭機制。但是,隨即而來的“非典”時期出現(xiàn)了食鹽市場搶購,改變了鹽業(yè)管理體制改革的進程。國家計委以特急文的形式下發(fā)了《關(guān)于進一步加強食鹽計劃管理,嚴格執(zhí)行專營政策的通知》。其中除要求提高對中國消除碘缺乏病的艱巨性和長期性的認識、加強食鹽計劃管理外,還特別強調(diào),“中國鹽業(yè)總公司要認真組織落實并督促各產(chǎn)銷企業(yè)嚴格執(zhí)行國家計劃”,反映了對食鹽安全的關(guān)注。

進入2004年,鹽業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)大于銷、鹽產(chǎn)品供應充足狀況,實行鹽業(yè)管理體制改革的條件進一步成熟。鹽業(yè)體制改革主要涉及兩個問題,一是鹽業(yè)管理體制改革,二是鹽業(yè)流通體制改革。

對于鹽業(yè)管理體制的改革,主要是兩項任務:一是政企分開,二是打破行業(yè)壟斷,推進鹽業(yè)流通的市場化。鹽業(yè)流通體制改革的重點是食鹽的流通體制改革,通過流通模式的轉(zhuǎn)變來推進鹽業(yè)流通的現(xiàn)代化。

2005年4月4日,國務院出臺《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》,提出了今年十項重點工作,其中第二項要求深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革,在深化壟斷行業(yè)和公用事業(yè)改革中提出研究制訂鹽業(yè)體制改革方案。這是國務院首次明確提出研究制訂鹽業(yè)體制改革方案。但到2007年為止,鹽業(yè)管理和流通制度改革的進程并沒有大幅推進,甚至部分地區(qū)還出現(xiàn)了某種程度的倒退。

二、我國鹽業(yè)管理體制改革面臨的難點

1.方向存爭議,改革處在十字路口

在國家層面已經(jīng)實施了政企分開,并由國家發(fā)改委牽頭對進一步改革鹽業(yè)管理和流通體制進行了專題研究,但在省級層面改革的方向和步伐各異。部分省份及其管轄的城市實施了政企分開(廣東省和深圳市屬于這種狀況),部分省份及其管轄的城市卻在強化政企合一。迄今為止,國務院尚未對省級層面是否和何時實施徹底的政企分開、走市場化道路做出一個明確的部署。在這么一種情況下,改革的方向變得不清晰、不明朗。

2.各方利益沖突,矛盾難以協(xié)調(diào)

圍繞著鹽業(yè)改革問題,集聚了相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上各個利益群體:制鹽企業(yè)、鹽業(yè)公司、用鹽企業(yè)、消費者、政府主管部門等。以用鹽企業(yè)、制鹽企業(yè)和消費者為一方,大力支持取消食鹽專營和小工業(yè)鹽計劃供應,主張食鹽成為一種普通商品從而可以自由流通。以鹽業(yè)公司為一方,則突出強調(diào)食鹽專營在提高碘鹽覆蓋率、消除碘缺乏方面的巨大作用,并指出食鹽加碘工作的復雜性和一旦食鹽流通放開后可怕的后果。雙方各執(zhí)一詞,爭執(zhí)不下。

這種矛盾沖突的背后就是利益之爭。由于實施批發(fā)壟斷經(jīng)營,制鹽企業(yè)喪失定價權(quán)和銷售權(quán)而失去面對市場獲得合理利潤的機會,用鹽企業(yè)不得不以高于出廠價數(shù)倍的高價從鹽業(yè)公司購買鹽產(chǎn)品而影響其利潤。

3.改革風險政治化,深化改革需勇氣

從理論來看,鹽業(yè)管理體制和流通模式改革是一個經(jīng)濟領(lǐng)域的改革,而且與我國糧食、郵政等行業(yè)管理和流通體制改革相比算是一個比較“小”的改革,因而改革似乎比較容易進行。但實際上由于涉及到消除碘缺乏病這樣一個我國向聯(lián)合國承諾的目標,經(jīng)濟領(lǐng)域的改革問題便轉(zhuǎn)化為政治問題。鹽業(yè)公司反對市場化、主張大一統(tǒng)的流通模式的主要論據(jù)也是消除碘缺乏病。政府從國際形象等因素考慮,對鹽業(yè)流通市場化之后是否可能導致碘鹽覆蓋率下降深為關(guān)注。

鹽業(yè)體制改革因為牽涉到敏感的消除碘缺乏病這一政治任務而變得政治化了,改革的政治風險大,從而使改革變得沉重起來。為此,要成功的實施改革,就需要政府拿出改革的膽量和勇氣。

4.改革不堅定,態(tài)度猶豫,改革進程反復

從長遠來看,政府和企業(yè)都認為鹽業(yè)管理應該政企分開、鹽業(yè)流通應該市場化。但爭議非常大的是:改革需要什么樣的支撐條件、什么時間開始啟動改革比較合適、改革的路徑是什么、改革到底要走多遠、市場化到什么程度。同時由于鹽業(yè)在整個經(jīng)濟中的話語權(quán)和影響力都不是特別大,所以政府對于改革也不是非常迫切。

負責改革的部門,目前對這些問題還無法做出明確的回答,而改革的風險尤其是政治風險卻是無法回避。所以,政府主管部門的態(tài)度變得猶豫不決。如何找到對原有管理制度沖擊最小、對既得利益者損失最小從而改革風險最小的改革路徑則是鹽業(yè)政府主管部門積極思考的一個問題。

三、鹽業(yè)管理體制改革思路探討

1.堅定推進政企分開,為鹽業(yè)整體改革提供體制保障

盡管在國家層面實現(xiàn)了政企分開,明確了政府和企業(yè)的職責,但是并沒有給各級政府一個明確的關(guān)于政企分開的進程表,于是在省市層面出現(xiàn)了政企合一和政企分開并存的局面。在中央政府態(tài)度并不是非常明朗的狀況下,尚未政企分開的地區(qū)對改革持觀望態(tài)度;已經(jīng)嘗試政企分開的地區(qū)在遇到一些問題又往往容易把問題歸之于政企分開,從而又考慮走回頭路。因此,中央政府的態(tài)度明確非常重要,只有中央政府明確了,地方政府才能樹立和堅定其改革的決心。

2.穩(wěn)定鹽業(yè)主管部門,避免改革不斷反復,保障改革的延續(xù)性

1980年以來,鹽業(yè)生產(chǎn)計劃的職能屬于當時的輕工業(yè)部和后來的輕工業(yè)局,這個職能由中鹽總公司具體行使。2000年國家輕工業(yè)局撤銷,其行政職能包括鹽業(yè)管理職能并入國家經(jīng)貿(mào)委。但是,生產(chǎn)計劃的職能仍然由國家計委行使,實際操作中計委把這個職權(quán)委托給了中鹽總公司。歷史變遷導致中國鹽業(yè)多頭管理:鹽業(yè)的生產(chǎn)由國家計委計劃管理,食鹽加碘、消除碘缺乏病由衛(wèi)生部門監(jiān)管,財政部設(shè)碘鹽基金解決食鹽加碘經(jīng)費問題。同時,作為壟斷性國有企業(yè),中國鹽業(yè)總公司屬于中央企業(yè)工委管理,其資產(chǎn)歸財政部管理。2000年國家經(jīng)貿(mào)委設(shè)立鹽業(yè)管理辦公室后,行業(yè)管理的職能難以行使;省級鹽務管理部門形式上代表省政府,但是因為鹽務管理部門和省鹽業(yè)公司為一套人馬,因此,行政管理和企業(yè)經(jīng)營難以分開。在鹽業(yè)的行政管理歷史中,鹽業(yè)主管部門變動過于頻繁,并且是多頭領(lǐng)導,協(xié)調(diào)成本高,這些因素嚴重地影響改革的推進力度和改革思路的延續(xù)性。為此,必須穩(wěn)定鹽業(yè)主管部門,才能避免鹽業(yè)管理體制改革的不斷反復,保證改革的延續(xù)性。

3.要逐步打破壟斷,化解各方矛盾,穩(wěn)步推進鹽業(yè)流通市場化、現(xiàn)代化

在鹽業(yè)流通模式中,當前最關(guān)鍵的問題就是食鹽專營制度。專營制度是否等同只有一家經(jīng)營食鹽的批發(fā)業(yè)務,這是在概念上和實際政策操作過程值得研究的一個問題。

專營制度在公共事業(yè)等均有采用,通過合理地控制許可證的數(shù)量可以較好地調(diào)控行業(yè)、保障供給等,但是一旦專營制度變相為壟斷制度,其壟斷性與生俱來的缺陷將危害眾多相關(guān)利益者:一是廣大消費者凈福利受損。二是相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益受損。三是食鹽行業(yè)本身競爭力弱,效率低、成本高、創(chuàng)新能力差。四是政企不分,不倫不類。五是與WTO的精神背離。

上述五個方面的危害均是食鹽獨家專營帶來的,要解決問題就必須打破獨家專營,并在打破的過程中,化解各方矛盾,進而穩(wěn)步推進食鹽流通的市場化和現(xiàn)代化。

4.加強和創(chuàng)新鹽業(yè)市場監(jiān)管,保障合格碘鹽供應,化解改革的政治風險

當前,鹽業(yè)公司反對鹽業(yè)管理和流通模式改革的主要依據(jù)是改革后私鹽泛濫從而導致合格碘鹽覆蓋率下降、碘缺乏病卷土重來;政府擔心的改革后遺癥也是基于對改革食鹽監(jiān)管能否到位存在疑慮。

食鹽市場監(jiān)管的關(guān)鍵問題是私鹽流入,那么,私鹽泛濫的根源是什么?國內(nèi)學者研究結(jié)果表明,私鹽泛濫的根源在于鹽業(yè)公司確定的食鹽銷售價格與食鹽生產(chǎn)成本之間巨大的價差。2005年,食鹽的車間價格是150元/噸～160元/噸,食鹽的出廠價格一般為400元/噸～500元/噸,而專營銷售價格高達1600元/噸～2000元/噸。

總而言之,造成當前私鹽屢禁不止甚至愈演愈烈的根源就在于食鹽專營制度,如果食鹽和工業(yè)鹽出廠價與批發(fā)價、零售價之間的差異縮小到正常范圍之內(nèi),私鹽存在的空間就基本消失了,私鹽泛濫現(xiàn)象就可以從根本上得以解決。在這么一種狀況下,政府對食鹽市場的監(jiān)管可以納入質(zhì)監(jiān)部門、工商部門、衛(wèi)生部門正常的監(jiān)管范圍之內(nèi),這將大大降低政府的行政成本,同時也會提供監(jiān)管的效率,保證合格碘鹽的市場供應,從而化解了改革的政治風險。

參考文獻:

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