畢　軍　葉維麗

今年3月，“兩會”政府工作報告中，溫家寶總理指出，要“加快建立健全礦產(chǎn)資源有償使用制度和生態(tài)補償機制，積極開展排污權(quán)交易試點?！彪S著中國愈加嚴(yán)峻的資源、環(huán)境壓力，基于市場規(guī)律的環(huán)境管理手段的運用在政府環(huán)境保護管理中越來越受到青睞，排污權(quán)交易政策便是最近最熱門的一項議題。

江蘇：排污權(quán)交易先行者

2007年底，浙江省嘉興市掛牌成立了國內(nèi)首家排污權(quán)儲備交易中心，對大氣與水污染物排污權(quán)交易進行嘗試。2008年8月14日，財政部、環(huán)保部和江蘇省政府在無錫舉行啟動儀式，太湖流域在全國率先啟動排污權(quán)有償使用和交易試點，排污權(quán)交易政策第一次獲取法律地位，真正作為一項“合法政策”開展試點。與此同時，環(huán)境交易機構(gòu)也如雨后春筍一般涌現(xiàn)出來，幾乎同一時間，上海環(huán)境能源交易所和北京環(huán)境交易所掛牌。2008年底，天津市濱海新區(qū)申請建立排放權(quán)交易所建設(shè)方案通過審批。截止目前，湖北武漢、黑龍江等12個省市都紛紛提出要建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易所，排污權(quán)交易的話題“炙手可熱”。

事實上，江蘇省太湖流域從2003年起就在省級層面上就排污權(quán)有償使用與交易理論方面完成了大量基礎(chǔ)性研究和制度建設(shè)。2007年，《江蘇省太湖水污染防治條例（修訂）》出臺，以立法形式規(guī)定太湖流域通過試點逐步推行主要水污染物排放指標(biāo)初始有償分配和交易制度，將排污權(quán)交易試點合法化，為該政策的進一步推行提供必須的法律授權(quán)。

2008年初出臺的《江蘇省太湖流域主要水污染物排放指標(biāo)有償使用收費辦法》，確定了針對排放企業(yè)的主要污染物COD初始排放指標(biāo)收費價格為4500元/噸/年，針對污水處理廠的排放價格則酌量降低。同一時段出臺的太湖流域“十一五”污染防治規(guī)劃則保障排污權(quán)交易政策的實施，積極促成排污權(quán)交易的市場條件。通過這一系列的準(zhǔn)備工作，江蘇省目前已經(jīng)達到建立排污權(quán)交易平臺，進一步推進排污權(quán)有償使用與交易的一級市場與二級市場建設(shè)的成熟時機。

排污權(quán)交易：無法輕易實行

對目前國內(nèi)排污權(quán)交易政策執(zhí)行情況進行反思，在理論上，排污權(quán)交易政策確實可以在一定程度上合理配置資源、提升管理效率，屬于積極創(chuàng)新的市場型環(huán)境管理手段。然而，它的有效實施必須要滿足一些先決條件，在這些先決條件未滿足之前盲目推行的話，很可能收到反效果。

許可證制度的完善是最重要的先決條件。涉及具體排污企業(yè)的交易，不論他們是購買方還是出售方，都應(yīng)該在許可證中予以體現(xiàn)。它涉及到排污企業(yè)的排污權(quán)分配問題、總量控制問題、許可排污量核定問題以及排污權(quán)買賣記錄問題。在目前國家沒有明確推出排污許可證相關(guān)法規(guī)或操作性政策的情況下，排污權(quán)交易政策的推廣之路似乎舉步維艱。

政策實施需要法律保障。目前只有江蘇省真正通過立法保障了排污權(quán)交易的地位與執(zhí)行力。大部分地方雖然都推出了排污權(quán)交易管理辦法，然而缺乏法律效力約束，政策執(zhí)行起來有些尷尬，也容易引發(fā)排污企業(yè)的抵觸心理。從國家層面來說，目前排污權(quán)交易地位也較為尷尬，還沒有國家級別的指導(dǎo)性文件，也沒有管理部門可以受理省級以上的流域性交易。

交易對地方政府能力建設(shè)提出更高要求。排污權(quán)交易政策是一項對環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管、政府管理能力要求非常高的政策，而這些配套政策與設(shè)施又需要耗費大量的人力與財力，對于部分經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)來說可能會是不小的負擔(dān)。

舉例來說，地方政府首先要具備核定初始排污權(quán)與實時排污量的能力，這就要求對當(dāng)?shù)氐奈廴驹椿蛘咧辽偈侵攸c污染源進行實時自動監(jiān)控，必要時還需要進行污染物排放情況的隨機比對，對地方環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的硬件配備提出了很高的要求。而排污權(quán)交易本身是包含了很多創(chuàng)新思想的政策，對地方政府的管理方式、管理手段更是一種前所未有的挑戰(zhàn)。在能力建設(shè)尚未達到要求之前強行推進排污權(quán)交易政策，具有很高的風(fēng)險性。

有償使用政策是一道難以回避的坎。有償使用政策對政府實際操作管理的意義重于其本身的經(jīng)濟學(xué)意義，它是平衡排污交易與環(huán)境質(zhì)量改善的一道杠桿。在中國，如果不實行排污權(quán)的有償使用，難以體現(xiàn)環(huán)境資源的稀缺性，排污權(quán)交易的初始定價便失去準(zhǔn)則。事實上，目前存在的排污權(quán)交易案例與管理辦法中，有關(guān)排污權(quán)的定價多數(shù)是拍腦袋決定的，并沒有通過科學(xué)與實踐的驗證。最早進行排污權(quán)交易實踐的嘉興市也指出，不搞初始排污權(quán)有償使用，對實行排污權(quán)交易前后的企業(yè)客觀上存在不公，這有違于市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則。然而，嘉興市現(xiàn)行的法律法規(guī)卻沒有辦法去做排污權(quán)的初始分配。

走出誤區(qū)

由于對這些先決條件沒有足夠的重視，現(xiàn)在普遍存在著對排污權(quán)交易政策認識上的幾點誤區(qū)：

誤區(qū)一：認為排污權(quán)交易所建立越快越好。上海、北京、天津市的交易所成立之后，全國掀起了建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易所的熱潮，一時間，各省市紛紛認為應(yīng)當(dāng)立即開展排污權(quán)交易，搶占建立交易所的先機。然而在監(jiān)測水平不足、管理能力跟不上的情況下貿(mào)然強推排污權(quán)交易，必然導(dǎo)致的結(jié)果是企業(yè)選擇偷排，而無法監(jiān)管的結(jié)果便是環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)惡化。

誤區(qū)二：認為排污權(quán)交易政策應(yīng)該由政府掌控。排污權(quán)交易政策是基于市場手段的環(huán)境管理政策，其根本目的應(yīng)該是利用市場機制降低管理成本，提高管理效率。如果一味采用命令控制型思路試圖設(shè)計好排污權(quán)交易的每一個環(huán)節(jié)，試圖由政府經(jīng)營并制定一切游戲規(guī)則，很可能出現(xiàn)沒有交易的局面。有研究表明，政府對排污權(quán)交易市場過嚴(yán)或者過松的控制都可能導(dǎo)致無交易的情況發(fā)生。在排污權(quán)交易政策的建設(shè)之初，行政手段的介入對一級、二級市場的快速建立來說的確是推動力，但長遠而言，行政的過多管制始終是一種桎梏。政府監(jiān)管是不可或缺的，但不應(yīng)該完全接手經(jīng)營整個市場。

誤區(qū)三：流域?qū)用娴恼J知誤區(qū)。針對水污染物的排污權(quán)交易來說，流域特點目前強調(diào)的很不夠。水污染物與大氣污染物不同的是，水流及污染物的去向決定于水文特點，具有很強的流域特性。目前停留的更多的是以行政區(qū)域為單位的交易政策，而這些行政區(qū)域往往有可能分屬不同流域，而相同流域也可能分屬不同的行政區(qū)域。上下游之間是否能夠交易?交易如何保證公平?交易比率如何計算?跨流域的排污權(quán)交易是否可行?流域內(nèi)跨行政區(qū)縣的交易如何實現(xiàn)與保障?這些問題都沒有得到很好的解答。

非萬能的排污權(quán)交易政策

排污許可證制度是環(huán)境管理的基本制度，應(yīng)該充分發(fā)揮它的效果。這里所說的許可證不是當(dāng)前已經(jīng)實施的簡單的許可證，而是仿照美國和歐洲國家的規(guī)范、細致、科學(xué)和可實施的許可證。在美國，每一項污染物的交易都是依托于一份排污許可證的，甚至有專門為交易而編制的排污許可證，其中對污染物排放情況與交易情況均有詳細說明?？梢哉f，許可證是環(huán)境管理部門進行管理的最有力工具。其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括所有的環(huán)境保護要求，例如，包括監(jiān)測點位、監(jiān)測方案、排放狀況（排放規(guī)律、排放濃度、排放量）、污染削減方案、環(huán)境風(fēng)險和事故管理等內(nèi)容。通過一份許可證，將環(huán)境管理的各種手段及要求綜合起來，以達到懾服污染企業(yè)和保障許可證執(zhí)行力度的目的，成為總量控制政策實施的載體，同時也使其他環(huán)境管理政策具體細化到可操作層面。

排污交易政策是延展排污許可證生命力的市場型管理手段，它不是萬能的，而只是一種附加的管理方式。因此不該對其附加太多該政策無法承受的期望，也不應(yīng)該指望這一個政策能夠?qū)ΜF(xiàn)有的環(huán)境管理體系進行顛覆性的改造或者能夠極大提高環(huán)境質(zhì)量改善的效果。衡量排污權(quán)交易政策是否有效的標(biāo)準(zhǔn)還需要觀望與討論，這與政府希望排污權(quán)交易政策達到的目標(biāo)有關(guān)：希望它提高管理效率，合理配置資源?還是希望它改善環(huán)境質(zhì)量，減少企業(yè)污染排放?不同的目標(biāo)很可能導(dǎo)致不同的政策執(zhí)行結(jié)果。但不論成功的標(biāo)準(zhǔn)如何，有一點可以確定的是，即使環(huán)境質(zhì)量沒有明顯改善，或者市場上沒有出現(xiàn)活躍交易，也不能判定該項政策執(zhí)行失敗或者沒有效果。

最后需要再次強調(diào)的是，不是所有的地區(qū)都適合開展排污權(quán)交易。排污權(quán)交易對管理能力、基礎(chǔ)設(shè)施這軟硬件兩方面都有很高要求。對于管理能力不足，政策執(zhí)行力較低的地區(qū)，不適合開展排污權(quán)交易，否則將因為效率與公平問題引發(fā)排污企業(yè)的抵觸心理，使政策收不到預(yù)定的效果。對于自動監(jiān)測系統(tǒng)不夠完善，環(huán)境監(jiān)測硬件水平不足的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，也不該開展排污權(quán)有償使用與交易，否則將無形中迫使企業(yè)選擇偷排這一行為以逃避加重了的經(jīng)濟負擔(dān)。這些地區(qū)的第一要務(wù)，應(yīng)當(dāng)是腳踏實地，首先提升環(huán)境管理能力，加強自身基礎(chǔ)能力建設(shè)，在滿足條件之前采取其他環(huán)境管理手段達到管理目的。排污權(quán)交易政策是環(huán)境管理中的雙刃劍，用的好則可以錦上添花，用不好卻是雪上加霜，更何況，它并不是政府進行環(huán)境管理唯一的手段。