文　韜

他所用的這口井，屬于25戶村民共用，澆灌著52畝地，為了排出澆灌次序，村民們不得不抓鬮定奪。抓鬮的結(jié)果，他并不靠前，他只能等待，雖然他是村主任。

生活在這個(gè)豫北鄉(xiāng)村的人們。在過去的若干年里，養(yǎng)成了“靠天吃飯”的習(xí)慣，對于各自的莊稼，很少習(xí)慣用水泵去灌溉，那樣需要花費(fèi)更多的電費(fèi)。歷年來，種地成本加上水電澆灌等費(fèi)用，大約一畝需要300多元。對于這個(gè)貧窮的鄉(xiāng)村而言，這不是個(gè)小數(shù)目……

持續(xù)的旱情，催化了埋在這片土地深處的問題，在滑縣——河南省第一產(chǎn)糧大縣，出現(xiàn)了抓鬮決定澆地次序的事情，讓人聯(lián)想起30年前的小崗村……抗旱立法確立“解渴”長效機(jī)制

“此次席卷我國的特大旱災(zāi)促使人們?nèi)ニ伎家粋€(gè)更為深入的問題，就是如何將公共危機(jī)的應(yīng)對和管理向前延伸一步，即由危機(jī)來臨時(shí)的應(yīng)對提升到對于潛在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測、評估及應(yīng)對。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長、教授薛瀾在接受記者采訪時(shí)表示，“要完成這種轉(zhuǎn)型，法律制度同樣至關(guān)重要。”

在這一問題提出之前，防洪工作基本納入了法制管理的軌道，但在抗旱方面，國家多年來一直沒有專門的法律和行政法規(guī)出臺，屬于空白狀態(tài)，而法律的缺位使得更至關(guān)重要的日?？购倒ぷ麟y以得到強(qiáng)制性的落實(shí)。

據(jù)介紹，在防洪方面，我國現(xiàn)在有防洪法和防汛條例以及一系列部門規(guī)章，各個(gè)省份也都結(jié)合自己的實(shí)際情況制訂了更為詳細(xì)的管理規(guī)定。但是，在抗旱方面，國家多年來沒有專門的法律和行政法規(guī)出臺：在地方性法規(guī)方面，除了安徽、天津等地制定了地方抗旱條例外，多數(shù)省份還是一片空白。

目前，各地抗旱應(yīng)急管理體系建設(shè)和當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識水平密切相關(guān)。通常是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到位、指揮得當(dāng)時(shí)，危機(jī)應(yīng)對也就進(jìn)展順利。但是，我們不能保證每個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識水平完全一致，每個(gè)決策都正確。

由于缺乏相關(guān)的法規(guī)支撐，各級政府部門及社會(huì)各方面的責(zé)任不清，使得在抗旱組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的確定、抗旱規(guī)劃與預(yù)案的編制、抗旱投入保障、緊急抗旱應(yīng)對措施的明確，以及城市應(yīng)急供水機(jī)制的建設(shè)等方面出現(xiàn)“無據(jù)可依”等情形。正是由于抗旱投入沒有法制保障，才造成抗旱設(shè)施老化失修、效益衰減。

所以，應(yīng)急管理工作僅僅依靠行政推動(dòng)是有局限性的，還需要加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的法制建設(shè)。法律是一種硬性的約束，好的機(jī)制體制一旦通過法律形式固定下來，就能充分減少危機(jī)應(yīng)對管理工作的隨意性和隨機(jī)性：法律還是一種長效機(jī)制，要想讓危機(jī)應(yīng)對管理成為一項(xiàng)日常性的工作，法律必不可少。

個(gè)令人欣慰的消息是，據(jù)新華社電，國務(wù)院總理溫家寶2月26日簽署國務(wù)院令，公布了《中華人民共和國抗旱條例》，條例自公布之日起施行。今后的抗旱將納入一個(gè)法制的軌道運(yùn)行。

建立充盈的“水銀行”

近年來，我國北方地區(qū)水資源量明顯減少，其中，黃河、淮河、海河和遼河區(qū)最為顯著，地表水資源量減少17％，水資源總量減少12％。一些地區(qū)大量擠占生態(tài)和環(huán)境用水，靠犧牲生態(tài)和環(huán)境用水來維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。目前，全國以城市和農(nóng)村井灌區(qū)為中心形成的地下水超采區(qū)數(shù)量已從上個(gè)世紀(jì)80年代初的56個(gè)發(fā)展到164個(gè)，超采區(qū)面積從8.7萬平方公里擴(kuò)展到18萬平方公里。地面下沉、水質(zhì)變硬、海水倒灌等生態(tài)問題日益凸顯。

而根據(jù)新一輪黃河流域水資源綜合規(guī)劃核算；黃河多年平均天然徑流量已由原來的580億立方米減少為535億立方米?！皩磉€可能進(jìn)一步減少”，從事黃河流域水資源規(guī)劃的專家張新海告訴記者：“河川徑流量逐年呈減少態(tài)勢，干旱將是我們長期面臨的嚴(yán)峻問題，未來大早發(fā)生的概率越來越大?！?/p>

在華北當(dāng)前這樣一個(gè)水資源短缺的大背景下，尋求最終的解決之道，有一個(gè)問題是始終繞不過的話題，就是水資源的調(diào)蓄量的不足。

對此，水利專家有一個(gè)形象的比喻，地下水和水庫水儲蓄量就像銀行存款一樣。調(diào)蓄量低了，抵御旱災(zāi)和洪災(zāi)的能力就相對較弱，正如你存款不足，就很難在關(guān)鍵的時(shí)候做到支配自如、以豐補(bǔ)歉：水的調(diào)蓄量高了，“銀行存款”豐足，雖然也會(huì)伴生相關(guān)的環(huán)境、景觀等問題，但進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償是有辦法的彌補(bǔ)，而在水利資源短缺時(shí)候的調(diào)度上會(huì)輕松許多。

事實(shí)上，像美國，它的調(diào)蓄量就遠(yuǎn)大于它的水資源量——它的水資源總量跟我國相當(dāng)，但美國水庫的庫容是我國的很多倍。然而，我國目前的地下水和水庫水儲蓄量與發(fā)展需求比，都有很大的距離。

水利部水利水電科學(xué)研究院專家賈金生告訴記者“我們應(yīng)該補(bǔ)足地下水和建立足夠的水庫調(diào)蓄能力_來預(yù)防大旱。沒有這種根本的辦法，完全靠其他方案，問題是很難解決的?！?/p>

在尊重自然規(guī)律的基礎(chǔ)上還是要提高標(biāo)準(zhǔn)，加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！凹哟笸度牒烷_源節(jié)流這兩項(xiàng)不可偏廢。沒有洪災(zāi)的時(shí)候，你覺得水庫最好不要建那么大那么多，但是真正有洪災(zāi)旱災(zāi)的時(shí)候，你還要特別依賴這些水庫。沒有這些水庫的話，無論是洪還是旱都無法應(yīng)對。單獨(dú)依靠水庫還不夠，還需要開辟海水淡化等新的水源和水資源的良好利用方式。小康社會(huì)沒有水安全做保障，也是難以實(shí)現(xiàn)的?！辟Z金生說。

節(jié)水農(nóng)業(yè)關(guān)緊“水閘門”

在記者采訪過程中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中五千年一貫制一直采取的漫灌方式還是很多地方的主流，噴灌、微噴灌等節(jié)水技術(shù)卻很少看到，所占比例有限。在當(dāng)前我國水資源有限的背景下，耗水量極大的漫灌等傳統(tǒng)灌溉方式，也在極大地透支著農(nóng)業(yè)用水極限。

由于我國北方農(nóng)業(yè)灌溉以開采地下水為主，而地下水的超量開采，其實(shí)等于飲鴆止渴，危害性很大。除留給后代的水源越來越少外，另一個(gè)直接危害就是地面沉降。目前，天津、河北、山東的漏斗區(qū)已連成一片，面積為全國之最，并仍在繼續(xù)擴(kuò)大。

目前，我國農(nóng)業(yè)用水占總用水量的70％左右，相當(dāng)于美國農(nóng)業(yè)用水量的2倍，大大高于世界農(nóng)業(yè)用水量的平均水平，農(nóng)業(yè)用水效率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家。據(jù)專家測算，我國渠道灌區(qū)水資源利用率僅30～40％，機(jī)井灌區(qū)也只有60％，與發(fā)達(dá)國家的80％相比差距很大。再從農(nóng)業(yè)水利用效率分析，我國單位凈耗水的糧食生產(chǎn)效率不足1 kg／m3，與發(fā)達(dá)國家2～3kg／m3的水平相比差距更大，農(nóng)業(yè)用水浪費(fèi)問題依然嚴(yán)重。

就像那道經(jīng)典的小學(xué)算術(shù)題，為一個(gè)同時(shí)打開出水口和進(jìn)水口的水池蓄水，要想使水池蓄滿水，必須是進(jìn)水量大干出水量，在水量有限的前提下，只能是關(guān)緊出水口的閥門。道理雖然淺顯，但是在現(xiàn)實(shí)層面上，卻不那么簡單。

一方面有政府投入不足、新技術(shù)推廣不力的因素，也有土地管理體制、機(jī)制不適宜等問題；另一方面，在不能規(guī)模化發(fā)展的形勢下，老百姓自愿買節(jié)水設(shè)施、發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)的動(dòng)力不足。這些因素都讓節(jié)水農(nóng)業(yè)在我國基本處于“叫好不叫座”的尷尬境地。

而當(dāng)下的旱情重新又敲響了我國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉升級換代的警鐘，整體水資源的進(jìn)一步匱乏也成為

倒逼我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代節(jié)水型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的決定力量。選擇節(jié)水型農(nóng)業(yè)，不僅僅是應(yīng)對“突發(fā)”旱情的應(yīng)急之策，而應(yīng)該成為站在一個(gè)長遠(yuǎn)視角前瞻我國水資源現(xiàn)狀的理性選擇。

抗旱得成“有人疼的孩子”

一位學(xué)者做了一個(gè)形象的比喻，父母總是對體弱的孩子偏心。與洪水到來濁浪洶涌的勢頭和驚人的破壞力相比，旱災(zāi)的發(fā)展升級是悄無聲息的，也是一個(gè)相當(dāng)長的過程，它之所以沒能成為輿論關(guān)注焦點(diǎn)的“突發(fā)”因素，就在于旱情造成的惡果，在很多人眼中無非是糧食減產(chǎn)，并沒有像洪災(zāi)那樣的人民生命財(cái)產(chǎn)瞬間的巨大損失。在國家有限的財(cái)政蛋糕分割中，刀自然會(huì)向“更得寵的孩子”傾斜，于是資金就會(huì)優(yōu)先流向最緊迫的防洪工程賬上，按照“輕重緩急”的邏輯，抗旱只能得到更小的一杯羹。

近年來，國家安排專項(xiàng)資金，對灌區(qū)進(jìn)行續(xù)建配套與節(jié)水改造，取得了明顯的成效。但總的來說，由于工程建設(shè)與維護(hù)長期欠賬，實(shí)際投入與需求相比，仍然有很大差距。

今年的旱情，也再次說明，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還沒有從根本上解決靠天吃飯的被動(dòng)局面，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱與穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力矛盾突出。

下一步，如何大力發(fā)展民生水利，推進(jìn)傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，仍然應(yīng)該是破解北方干旱，乃至今后全國抗旱局面的題中應(yīng)有之義。后記

中國是一個(gè)極度缺水的國家，人均水資源擁有量只有世界平均水平的1/4。中國也是一個(gè)水資源極度失衡的國家。以華北地區(qū)為例，據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，人均水資源擁有量只有大約500立方米，不足全國平均水平的四分之一。

在中國，“三河”(黃河、海河和淮河)流域幾乎供養(yǎng)著一半中國人口，灌溉著四成農(nóng)田，創(chuàng)造著接近全國1/3的GDP，但水資源量只占全國的8％。

在過去50年中，中國主要河流的徑流量都在下降，這三條河流表現(xiàn)得尤為明顯。根據(jù)氣候?qū)W家的預(yù)測，隨著全球變暖，中國北方地區(qū)河流徑流量下降的趨勢將進(jìn)一步加劇。

據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《2006年人類發(fā)展報(bào)告》，人均1700立方米淡水被認(rèn)為是一個(gè)國家滿足農(nóng)業(yè)、工業(yè)、能源和環(huán)境用水需求的“最低門檻”；低于1000立方米，就意味著出現(xiàn)了“用水短缺”；低于500立方米，則表示“絕對-缺水”。

若按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國無論黃河流域、海河流域，或者淮河流域，都應(yīng)該處于“絕對缺水”狀態(tài)。

地下水也許是一個(gè)可以替代的選擇。但問題在于，在過去的40年中，華北地區(qū)的地下水水位已經(jīng)普遍下降了50米90米——雄也不知道，這些寶貴的地下水還能支撐華北多久?但愿這不會(huì)成為無解的天問?