周　輝　牛文彬　于　敏

1 重慶港集裝箱碼頭開發(fā)現(xiàn)狀

1.1 集裝箱碼頭發(fā)展迅速

重慶港的集裝箱運輸始于1993年，首個專業(yè)集裝箱碼頭于2000年投入使用，設(shè)計年吞吐能力為。2002年重慶市政府出臺《重慶航運中心發(fā)展規(guī)劃》，首次正式提出打造長江上游航運中心的宏偉計劃。自此，重慶港集裝箱運輸?shù)玫斤w速發(fā)展。截至2008年底，重慶港集裝箱年吞吐能力達到99萬TEU，水運基礎(chǔ)設(shè)施條件得到明顯改善。2008年，重慶港完成集裝箱吞吐量52.77萬TEU，是2002年的近6倍。

當前，重慶港集裝箱碼頭主要集中于主城、萬州和涪陵3大樞紐港區(qū)及江津和永川等重點港區(qū)（見表1）。

表1 2008年重慶港集裝箱碼頭統(tǒng)計萬TEU

資料來源：重慶市港航管理局

2008年10月，重慶“一基地四港區(qū)”規(guī)劃出爐，未來重慶市將重點建設(shè)主城寸灘港區(qū)、果園港區(qū)、黃磏港區(qū)和東港（茶園）港區(qū)（見表2），到2020年將形成600萬TEU的集裝箱年吞吐能力。根據(jù)規(guī)劃，2009年重慶港集裝箱吞吐能力將增加72萬TEU，達到171萬TEU。

表2 2009年重慶港新建及在建集裝箱碼頭

1.2 存在的主要問題

（1）集裝箱碼頭建設(shè)成本較高，市場融資難度較大。三峽工程蓄水后，季節(jié)性水位落差高達。為適應(yīng)這一情況，重慶港碼頭的水工建筑及裝卸工藝要求特別復(fù)雜，而且重慶港地形高差大，港口陸域土石方量大，建設(shè)成本非常高。據(jù)測算，形成10萬TEU集裝箱年吞吐能力，重慶港的總造價是沿海或長江下游港口的2倍以上。另外，三峽樞紐實行蓄水后，重慶港建設(shè)施工枯水期大大縮短，水下建設(shè)工程大量增加，港口工程造價大幅上升。

（2）集裝箱碼頭基礎(chǔ)設(shè)施落后的局面未從根本上得到改變。碼頭現(xiàn)代化集裝箱裝卸設(shè)備配備不足，管理系統(tǒng)和管理方式較為落后，作業(yè)效率不高。由于重慶港集裝箱碼頭附近相對平坦的土地資源十分稀缺,碼頭后方可供延伸的陸域土地資源也非常有限，重慶港集裝箱碼頭集裝卸前沿、堆場和貨站三位一體，港區(qū)外無專用集裝箱堆場，致使碼頭前方通過能力與后方堆存能力不匹配，在一定程度上導(dǎo)致碼頭功能的單一化，難以形成物流、商貿(mào)及臨港工業(yè)之間的配套格局。[1]

（3）缺乏集疏運專用通道。當前，重慶港主要集裝箱作業(yè)區(qū)的集疏運通道均經(jīng)過重慶主城區(qū)。專用通道的缺乏給港口集疏運帶來很大難題。此外，外省車輛進出重慶港需經(jīng)重慶高速公路，而當?shù)靥厥獾牡乩憝h(huán)境導(dǎo)致高速公路建設(shè)成本高，收費昂貴，公水聯(lián)運的發(fā)展因此受到限制。例如，成都至重慶的公路運輸成本大約為元/TEU，重慶至上海的水路運輸（CY—CY）成本大約為元/TEU，公路運輸成本占整個聯(lián)運成本的一半以上。這種現(xiàn)狀在一定程度上制約港口發(fā)展。

1.3 現(xiàn)行開發(fā)模式

當前重慶港集裝箱碼頭的開發(fā)任務(wù)主要由重慶港務(wù)物流集團和重慶航運建設(shè)發(fā)展有限公司承擔(dān)，項目資本金主要來自重慶水運發(fā)展專項資金以及上述2家企業(yè)的自籌資金。由于重慶港集裝箱碼頭建設(shè)成本較高，且碼頭吞吐能力相對過剩，港口經(jīng)營收益較低，因此2家企業(yè)在資本金籌措方面面臨一定的困境。目前重慶港集裝箱碼頭開發(fā)在引進外資方面還是空白。

2 當前開發(fā)模式存在的主要問題

2.1 項目法人負擔(dān)重、經(jīng)營不靈活

由于重慶港集裝箱碼頭建設(shè)成本高，投資回報率低，招商引資存在一定困難，所以絕大部分集裝箱碼頭都由重慶港務(wù)物流集團和重慶航運建設(shè)發(fā)展有限公司2大國有企業(yè)投資開發(fā)，投資主體單一。資本金以外的建設(shè)資金大多采用商業(yè)銀行貸款，籌資渠道單一，企業(yè)籌資及還款壓力較大。

項目法人的負擔(dān)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）融資模式單一，籌資結(jié)構(gòu)比例失衡。企業(yè)負債融資過高，自有投資能力過低；短期籌資過高，長期籌資過低；間接融資過高，直接融資過低。企業(yè)自我積累能力有限，再投資能力不高。（2）目前我國有關(guān)港口建設(shè)投融資的政策中未對港口設(shè)施作出清晰分類，全部實施資本金制度。在重慶港集裝箱碼頭建設(shè)過程中，港口設(shè)施的分類也不清晰，港口建設(shè)任務(wù)全部委托給項目法人。對于港口公益性項目的投資，項目法人還沒有建立明確的資金回收渠道，在一定程度上增加企業(yè)負擔(dān)。（3）對于政府提供的港口建設(shè)專項資金，項目法人只能?？顚Ｓ茫荒苡糜谕顿Y產(chǎn)業(yè)延伸項目。過重的負擔(dān)以及有限的投資權(quán)限導(dǎo)致項目法人的經(jīng)營靈活性受到限制，同時也影響航運物流產(chǎn)業(yè)的整合。

2.2 項目建設(shè)投資責(zé)權(quán)不對等，影響投資效率

重慶港大部分集裝箱碼頭建設(shè)由本地2大港口開發(fā)企業(yè)實施，重要港區(qū)的建設(shè)規(guī)劃則由政府制定。政府制定集裝箱碼頭布局規(guī)劃，對港口設(shè)施作出規(guī)劃部署，對港口的經(jīng)營范圍作出限制，并按照時序安排建設(shè)任務(wù)。項目法人只能按照政府的安排實施建設(shè)，難以根據(jù)市場狀況進行調(diào)整，自主性受到限制，影響投資效率。權(quán)利與義務(wù)的不對等不利于項目法人建立現(xiàn)代企業(yè)制度，也不利于項目法人采用多樣的市場化投融資模式，給項目法人經(jīng)營還貸帶來困難，最終影響項目的投資回報效果。

3 國外集裝箱碼頭開發(fā)經(jīng)驗

3.1 對港口設(shè)施進行明確分類

德國和荷蘭等國對港口設(shè)施作出明確分類，針對各個港口基礎(chǔ)設(shè)施項目在公益性、基礎(chǔ)性和經(jīng)營性等方面的不同實行不同的開發(fā)模式。港口的社會性基礎(chǔ)設(shè)施，如航道和碼頭等項目的建設(shè)投資全部或部分由政府承擔(dān)，而港口的經(jīng)營性設(shè)施，如倉庫和機械設(shè)備等項目的建設(shè)投資則完全由港口企業(yè)承擔(dān)。[2]

3.2 港口規(guī)劃與港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護和管理職能統(tǒng)一

在航運發(fā)達國家，港口規(guī)劃與港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護和管理一般由政府港口管理部門或者承擔(dān)政府港口管理職能的公共企業(yè)統(tǒng)一負責(zé)。政府制定的港口規(guī)劃與經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃相適應(yīng)，有助于實現(xiàn)港口規(guī)劃與港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護和管理職能的統(tǒng)一，有利于規(guī)劃的落實，并有效防止因職能分離而出現(xiàn)管理偏差。

3.3 開發(fā)模式多樣化

經(jīng)過多年的實踐，國外集裝箱碼頭開發(fā)模式趨于多樣化，籌資渠道也較為多樣化。比較典型的開發(fā)模式包括有限追索權(quán)貸款、港口上市融資、內(nèi)外資合資合作、建設(shè)—經(jīng)營—移交（BOT)、移交—經(jīng)營—移交（TOT）、資產(chǎn)支持證券化（ABS）和地主港模式等。各種模式的優(yōu)缺點及適用性分析見表3。

表3 港口開發(fā)投融資模式的優(yōu)缺點與適用性分析

4 重慶港集裝箱碼頭開發(fā)模式建議

4.1 充分認識集裝箱碼頭開發(fā)的重要性

重慶伴水而生、因港而興，其特殊的地理位置和地形結(jié)構(gòu)決定港口開發(fā)在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位，但近代航運業(yè)的落后限制了重慶的發(fā)展。集裝箱碼頭開發(fā)既能帶來經(jīng)濟效益，又能帶來社會效益。經(jīng)濟效益包括通過節(jié)省流通費用取得的直接經(jīng)濟效益以及由流通和加工等產(chǎn)業(yè)的振興帶來的地區(qū)經(jīng)濟效益；社會效益是通過地區(qū)開發(fā)取得的除經(jīng)濟效益以外的效益。因此，應(yīng)該將集裝箱碼頭的開發(fā)和建設(shè)看作地區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略手段之一。[3]對集裝箱碼頭的理解不應(yīng)局限于交通系統(tǒng)，而應(yīng)該將集裝箱碼頭作為港口城市的有機組成部分和地區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)來認識，即將其視為地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施。

4.2 劃分港口設(shè)施，明確投資主體

從實踐的結(jié)果來看，將內(nèi)河港口設(shè)施劃分為公益性設(shè)施、基礎(chǔ)性設(shè)施和競爭性設(shè)施的政策導(dǎo)向存在不合理之處。根據(jù)內(nèi)河運輸總體上屬于國家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)并且內(nèi)河運輸項目具有復(fù)雜性和多重性的事實，將港口設(shè)施劃分為非經(jīng)營性設(shè)施、經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營性一般設(shè)施等3大類，有利于投融資策略的制定。[4]

港口公益性設(shè)施包括公共的非經(jīng)營性航標、臨港道路、港口給排水、環(huán)保和水上監(jiān)督等設(shè)施。港口公益性設(shè)施建設(shè)不以直接的經(jīng)濟效益為目的，投資巨大，但不能取得直接的投資回報。由于其投資效益為整個社會所共享，所以，政府是港口公益性設(shè)施建設(shè)的投資主體。從融資方式上來看，港口公益性設(shè)施的融資方式有限，其投資大部分依靠國家或地方財政撥款，小部分依靠國家貼息貸款。

港口經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施包括碼頭、躉船、棧橋和港內(nèi)道路（鐵路）等與港口企業(yè)經(jīng)營有關(guān)的設(shè)施，其功能在于為港口和船舶提供經(jīng)營基礎(chǔ)。投融資活動的收益部分（或大部分）體現(xiàn)為社會效益，部分（或小部分）體現(xiàn)為直接經(jīng)濟效益，投資規(guī)模相對較大，具有一定壟斷性質(zhì)，能夠取得一定投資回報。從投資主體來看，由于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投資兼具營利性和公益性，既不能由政府全部包攬，也不能由民間資本獨立承擔(dān)，需要實行投資主體多元化，其投資主體主要是政府，也包括企業(yè)和個人。從融資方式來看，無論是政府還是企業(yè)或個人都難以全部包攬，需要根據(jù)受益程度采取多種融資方式。

港口經(jīng)營性一般設(shè)施包括管理系統(tǒng)、裝卸機械、設(shè)備、車輛、船舶、倉庫和堆場等與港口企業(yè)經(jīng)營有關(guān)的設(shè)施。相對于港口經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，這部分投融資活動的收益主要體現(xiàn)為直接的經(jīng)濟效益，部分體現(xiàn)為社會效益，投資規(guī)模相對較小，具有半競爭性，投資回報相對較高。從投資主體來看，民間資本可以進入這個投資領(lǐng)域，這類設(shè)施的投資主體一般是企業(yè)或個人。從融資方式來看，由于投資周轉(zhuǎn)速度相對較快，投資主體可面向資本市場進行直接或間接融資，政府不宜直接參與這類設(shè)施的投融資活動，而應(yīng)為投資主體確定政策導(dǎo)向。

針對重慶港口管理體制現(xiàn)狀，應(yīng)明確政府對港口公益性設(shè)施的投資責(zé)任，市政府應(yīng)努力爭取國家有關(guān)部門的支持，并建立有效的政府籌資渠道。對于港口經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)在保證必要投入的前提下，積極向社會籌資，并強化重慶航運建設(shè)發(fā)展有限公司等投融資平臺的作用。對于港口經(jīng)營性一般設(shè)施，主要由港口經(jīng)營企業(yè)負責(zé)投資建設(shè)，政府只需給予必要的優(yōu)惠政策。具體分工模式見表4。

表4 港口設(shè)施建設(shè)任務(wù)分工

4.3 強化港口開發(fā)企業(yè)的投融資平臺作用

為高效推進集裝箱碼頭開發(fā)，需要強化港口開發(fā)企業(yè)作為港口項目投融資主體的作用。由港口開發(fā)企業(yè)負責(zé)整合統(tǒng)籌重慶所有集裝箱碼頭建設(shè)項目，與規(guī)劃部門協(xié)商建設(shè)規(guī)劃，爭取地方政府的支持與合作，負責(zé)研究具體港口項目的多元化投資模式，負責(zé)臨港道路等港口公益性設(shè)施以及港口經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，負責(zé)項目招投標、合同簽署以及項目的建設(shè)和管理，對項目實施過程中的問題給予指導(dǎo)和解決，負責(zé)項目具體開發(fā)模式的貫徹執(zhí)行。項目建成并投入運行之后，港口開發(fā)企業(yè)通過與港口經(jīng)營企業(yè)達成協(xié)議等方式獲得穩(wěn)定收益，回收建設(shè)資金。

鼓勵港口開發(fā)企業(yè)通過資本市場、中外聯(lián)合和銀團貸款等多種方式籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，并給于必要的政策和資金協(xié)助。考慮到重慶水運面臨的競爭環(huán)境，鼓勵港口開發(fā)企業(yè)積極“走出去”，實現(xiàn)對四川、云南等省份港口的投資和控股，積極整合貨場、高速公路、鐵路、港口和船務(wù)等多種業(yè)務(wù)，建立統(tǒng)一的信息平臺，為發(fā)展多式聯(lián)運創(chuàng)造良好條件，采取措施降低多式聯(lián)運費用，提升重慶水運整體競爭力。

港口開發(fā)企業(yè)建設(shè)港口公益性設(shè)施和經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，并通過與港口經(jīng)營企業(yè)達成協(xié)議得到的收益，遠遠比不上擁有土地開發(fā)權(quán)的地方政府以及依靠水運生存和發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)因港口開發(fā)而實現(xiàn)的利潤增值。這種投入與收益的嚴重不對等削弱了港口開發(fā)企業(yè)作為一般經(jīng)營性企業(yè)的市場競爭力，也抑制了社會資本參與港口開發(fā)的積極性。考慮到港口開發(fā)企業(yè)與其他企業(yè)的性質(zhì)不同，政府可給予一定補償。例如，在對港口建設(shè)用地繼續(xù)施行低價征用政策的基礎(chǔ)上，政府可以允許港口開發(fā)企業(yè)優(yōu)先獲得港口附近土地的開發(fā)經(jīng)營權(quán)；對港口開發(fā)企業(yè)因土地開發(fā)或者碼頭、庫場等出租而得到的收入減免部分費稅，將減免的部分用于港口基礎(chǔ)設(shè)施的再建設(shè)，實行滾動開發(fā)。

4.4 對集裝箱碼頭經(jīng)營企業(yè)實施優(yōu)惠政策

在稅收等方面給予集裝箱碼頭經(jīng)營企業(yè)一定優(yōu)惠和扶持政策，發(fā)展壯大水路集裝箱運輸，有利于降低地區(qū)物流成本，改善地區(qū)投資環(huán)境，對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有積極的促進作用。重慶集裝箱碼頭經(jīng)營企業(yè)普遍存在設(shè)施、管理技術(shù)及觀念落后，專業(yè)人才缺乏，整體服務(wù)能力低下等問題。為鼓勵集裝箱碼頭經(jīng)營企業(yè)引進先進的港口機械、管理系統(tǒng)和高級管理人才，政府可給予一定優(yōu)惠政策。對于贏利少但又急需上馬的項目，政府可通過參股或放棄部分經(jīng)濟利益等手段增強投資者信心。只有依靠政策扶持，才能保證港口在市場化的投融資模式下以較低的收費實現(xiàn)健康經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展。

4.5 集裝箱碼頭開發(fā)模式

重慶港的集裝箱運輸雖然已取得相當大的進步，但還不能完全滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，與國內(nèi)沿海地區(qū)和國際發(fā)達港口相比還存在較大差距，如不同運輸方式之間缺乏有機銜接、多式聯(lián)運發(fā)展緩慢、口岸環(huán)境有待改善、市場秩序亟待規(guī)范、信息化管理水平不高等。要使這些問題在短時間內(nèi)得到改善，就要破除地方保護主義的狹隘思想，加大招商引資的力度，在引進外部資金的同時，注重引進國內(nèi)外先進管理經(jīng)驗、技術(shù)及理念。

從港口的長遠發(fā)展來看，港口與開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)的一體化組合發(fā)展可為港口打造區(qū)域性跨國工業(yè)、貿(mào)易和物流中心創(chuàng)造條件，使港口成為區(qū)域跨國工貿(mào)核心港，因此，重慶港集裝箱碼頭建設(shè)，尤其是主城之外的區(qū)縣集裝箱碼頭建設(shè)，要與正在形成或規(guī)劃中的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合起來。

從競爭環(huán)境來看，重慶港集裝箱碼頭面臨來自四川省同業(yè)的競爭。要想使重慶港在競爭中長期占據(jù)優(yōu)勢，首先要明確其作為上海國際航運中心重要喂給港及地區(qū)重要樞紐港的定位，建立與腹地之間以及與下游重要港口之間的緊密聯(lián)系，著力推進軟環(huán)境建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代港口物流業(yè)，重點提高水陸聯(lián)運和江海聯(lián)運能力。

綜上所述，考慮到集裝箱港口在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用及重慶港集裝箱碼頭建設(shè)工程復(fù)雜、成本高等特點，重慶市應(yīng)加大對集裝箱港口公益性設(shè)施和經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，在資金籌集方式方面，要積極爭取國外貸款、國家開發(fā)銀行貸款和有限追索權(quán)貸款，盡量減少一般商業(yè)銀行貸款的比例。市政府和區(qū)（縣）政府在港口規(guī)劃和建設(shè)上要做好協(xié)調(diào)工作，采取有效措施構(gòu)建市政府、區(qū)（縣）政府、鄰近開發(fā)區(qū)與港口開發(fā)企業(yè)的利益共同體，明確各方權(quán)利與義務(wù)。政府給予港口開發(fā)企業(yè)一定的土地開發(fā)權(quán)限，支持港口開發(fā)企業(yè)采取多種渠道籌集資金，減輕籌資壓力。

在港口經(jīng)營性一般設(shè)施的建設(shè)方面，要更多地引進國內(nèi)外資金。在引進對象的選擇上，要與當?shù)氐慕?jīng)濟開發(fā)結(jié)合起來，注重與腹地重要貨源地的合作、與上海國際航運中心的合作以及與長江集裝箱班輪運輸企業(yè)的合作。在資金的引進模式上，要根據(jù)現(xiàn)實狀況妥善選擇：對于主城主要港區(qū)，要發(fā)揮上市融資的優(yōu)勢，適時引入國內(nèi)外優(yōu)勢資金，改善集裝箱碼頭的管理技術(shù)，提高整體服務(wù)水平；對于建設(shè)中的主要區(qū)（縣）集裝箱碼頭，可以積極研究推進實施地主港模式，或采用港口開發(fā)企業(yè)與內(nèi)外資企業(yè)合資合作經(jīng)營等模式。

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（編輯：吳磊明 收稿日期：2009-03-11）