張煥霞

我國憲法規(guī)定,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關,檢察委員會是人民檢察院業(yè)務決策機構,是我國獨具特色的一種檢察制度。設立檢察委員會制度的目的,在于用民主集中制的方式確保案件質量和正確行使檢察權,它的存在確有其科學、合理的一方面,也確實發(fā)揮了不可替代的重要作用,但隨著我國社會主義法制的不斷健全,司法制度的改革正朝“公正與效率平衡”邁進,公民法律意識的日益增強,檢察院檢察委員會在司法實踐中的弊端逐漸凸顯出來,其合理性越來越受到質疑,因此,對檢察委員會制度進行認真的研究和反思是十分必要。

一、現(xiàn)行檢察委員會制度存在的問題

(一)議事范圍不明確

根據(jù)《人民檢察院組織法》的有關規(guī)定,檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題,但對于“重大案件”和“其他重大問題”的內涵及外延還沒有統(tǒng)一的法律界定,導致討論案件的范圍上缺少具體的操作標準。在一個事項、一個案件是否“重大”,是否應該由檢委會討論決定時,主觀色彩相對比較濃厚,這樣有可能造成個別辦案人員和主管檢察長在分散責任的心理支配下,往往將不屬于檢委會討論的案件提交檢委會討論,這既增加了檢委會負擔,又造成了司法資源的浪費,[1]也使得錯案責任無從追究,對檢察委員會的權威也是一種損害。同時,重大案件提請的隨意性也直接影響檢察官獨立行使檢察權。另外,《人民檢察院組織法》第3條同時規(guī)定:“如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定,可以報請本級人民代表大會常務委員會決定”這一規(guī)定,即違反了國家機關之間權限劃分的憲法定位,又違反了人民檢察院獨立行使檢察權的憲法原則。

(二)檢察委員會委員選任機制缺乏合理性

《人民檢察院檢察委員會組織條例》第2條規(guī)定,各級人民檢察院檢察委員會由本院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員以及有關內設機構負責人組成。實踐中逐步形成了慣例,各級黨組成員是當然的檢察委員會委員,主要業(yè)務部門負責人多為檢察委員會委員。[2]這種政治待遇、行政式的選任條件,極大地影響了檢察委員會職能的發(fā)揮。尤其基層檢察機關黨組成員的人選大部分都是從黨政機關調任和部隊轉業(yè)干部安置,他們大多缺乏專業(yè)的法律素養(yǎng),《檢察官法》中規(guī)定的學歷及通過司法考試等檢察官任免條件也似乎僅適用于普通檢察官的任免,對他們來說一經行政任命,即可獲得相應的檢察官等級,并以黨組成員的身份成為當然的檢委會委員。在檢察委員會討論解決重大、復雜的案件過程中,多半委員聽完承辦人匯報后,例行公事,人云亦云,有的甚至憑感覺判斷罪與非罪、此罪與彼罪,實在與設立檢察委員會的最終目的相悖。[3]檢委會委員選任的行政化所帶來的弊端由此可見一斑。此外法律未對檢委委員的任職期限作任何限制性規(guī)定,致使檢委委員法律知識結構老化,在討論案件時更多是憑感性認識和經驗發(fā)表意見,不能從法理上進行論證,難以做到論證透徹,決策科學,從而削弱了法律的權威性,造成檢委會委員整體專業(yè)水平下降。這種“終身制”的任職模式還不利于素質較高的年輕的檢察人員進入檢察委員會,容易使檢委委員缺乏責任感、使命感,不思進取,導致檢委會流于形式,發(fā)揮不了檢察委員會作為檢察機關內部權力決策機構的實際作用。[4]

(三)檢察委員會會議事程序缺乏規(guī)范化

1.兩大職能行使嚴重失衡。討論決定重大案件和其他重大問題是檢察委員會的兩項基本職能,但實際上多數(shù)檢察機關尤其是基層檢察機關的檢委會在履行其職能時只討論重大案件,而討論重大問題的職能則基本是空白。

2.檢察委員會會議事缺乏透明度,難以實行監(jiān)督。目前檢察委員會實行相對封閉的議事方式,檢察委員會在運行過程中唯一的形式就是“會”,檢察委員會討論案件幾乎沒有任何調查取證的過程,在討論過程中,檢察委員會多數(shù)是被動地聽承辦人對案件的匯報或對極個別重大問題的匯報,這也是大多數(shù)檢察委員會委員了解案情的唯一途徑。討論時除了檢察委員會委員和案件匯報人、記錄人員以外,其他人是不準進入會議室的,多數(shù)檢察干部對檢委會如何討論案件不知情,檢察機關內部對檢委會工作難以實施有效監(jiān)督,而且外部監(jiān)督也不充分。[5]

3.檢察委員會委員責任追究機制不完善。根據(jù)《人民檢察院錯案責任追究條例》第17條的規(guī)定,檢察委員會討論決定的案件有錯誤的,由檢察委員會集體承擔責任。由于沒有相應的責任定位,這種集體承擔責任的方式往往以“責任分散,難以追究”等為由以致無人承擔責任,[6]致使檢委會的職責虛化。

二、檢察委員會存廢之爭

由于檢察委員會制度存在的缺陷,隨著司法體制改革的深入,關于它的存廢就成了倍受人們關注的熱門話題,主要觀點有三種:一是保留論。主張仍保留現(xiàn)有的檢委會制度,其實純粹的保留論者畢竟是少數(shù),這種論者大都來自司法實務部門,根植于對中國國情的冷靜分析和判斷,持的是較為保守的務實態(tài)度。他們認為:檢察委員會是依據(jù)人民檢察院組織法設立的法定專門機構,在保障憲法和法律的統(tǒng)一正確實施,維護檢察機關依法獨立公正地行使職權中,具有其他任何機構不能替代的職能作用。二是廢除論。主張取消現(xiàn)有的檢委會制度,此制度違背了現(xiàn)代法治所包含的一些基本的司法原則,與主訴檢察官相對獨立地承辦案件責任相沖突,不能充分體現(xiàn)“公平與效率”的基本價值,應當予以立即取消。持這種論點的人大都來自學術界。三是過渡說。主張在現(xiàn)有的基礎上改革檢委會制度,待條件成熟時,取消檢委會制度。從司法改革的長遠目標來看,取消檢察委員會應該是利大于弊,也是司法發(fā)展的趨勢,但就目前而言,客觀條件還不完全具備,一蹴而就地取消這一制度并不現(xiàn)實。因此,在贊成取消檢察委員會制度的前提下,主張采取一種比較現(xiàn)實可行的改革策略。筆者同意第三種觀點。

三、對我國檢察委員會制度的設想

(一)現(xiàn)行體制下改革檢委會的初步設想

1.明確議事范圍,加強業(yè)務指導作用。檢察委員會議事范圍可以分為重大案件和其他重大問題兩個方面。從實踐操作看,檢察委員會討論重大案件多,重大業(yè)務事項少,存在重個案研究、輕工作指導,以及決議案件的范圍過寬等情況。因此,改革檢察委員會的工作重點,是將檢察委員會的工作重點由目前的討論案件轉移到研究決定有關業(yè)務方面的重大問題上來,著重改變目前忽視涉及檢察工作重大事項的決策方面研討的情況,加強對檢察工作有宏觀指導作用和檢察工作中帶有根本性、全局性重大問題的討論決定職能。[7]

2.規(guī)范檢察委員會委員的選任制度。檢察委員會作為檢察機關業(yè)務決策和業(yè)務指導的重要機構,應當通過其業(yè)務能力表現(xiàn)出它在業(yè)務問題上所具有的最高權威,這就要求檢委會委員是檢察業(yè)務方面的專家,對委員的專業(yè)化要求應當更加嚴格,檢委會委員應當從具有較高法律專業(yè)水平和豐富檢察工作實踐經驗的檢察人員中優(yōu)先考慮任用,改變重資歷、重級別的行政化、待遇化傾向。明確檢委會委員的準入標準,可以嘗試在明確了檢委會委員素質要求的前提下,對一定比例的檢委會委員采取公開競選的選拔方式,凡是符合規(guī)定的檢察員,在考試、答辯、考核后擇優(yōu)選聘,以充實檢委會委員隊伍。即使在檢委會委員名額已滿的情況下,也可以選拔部分經驗豐富的檢察員列席檢委會會議,發(fā)表意見并作為決策參考。[8]

3.完善議事規(guī)則,規(guī)范工作程序。檢委會的決策地位決定了其活動應遵循科學的步驟和程序,使檢委會工作程序化、規(guī)范化,建立起一套科學的議事規(guī)則和程序,并嚴格遵照執(zhí)行。

(1)提請程序。承辦部門的負責人對需要提請檢委會研究的案件或事項,填寫申請表,附案件審查報告,或填寫研究事項的主題及處理意見,送檢委會辦公室,由檢委會辦公室專職委員對進行預先研究,專職委員對案件或事項進行全面審查,對疑難復雜、爭議較大、具有一定影響的案件或重大問題,可以聽取匯報,與有關專家一起共同依法進行科學論證,提出帶有規(guī)律性的司法、立法建議,再提出是否提請檢委會研究的建議,報請檢察長決定。[9]檢察長決定召開檢委會研究的案件或事項,應在檢委會召開前三天送交檢委會成員。

(2)討論程序。案件承辦人的匯報應依據(jù)結案報告進行,說明事實、證據(jù)和適用法律的依據(jù)。檢委會專職委員發(fā)表研究意見,對案件的承辦人在事實認定、證據(jù)的認定及法律適用方面的匯報是否全面準確提出意見,并做出補充說明,并提供必要的相關法律政策資料。然后,檢委會成員進行討論,分別充分發(fā)表意見,對于容易產生不同意見案件的事實認定、法律適用和制定規(guī)章制度等有關問題,由專職委員可以提出,引進辯論機制,以提高檢委會議事質量,進一步完善檢委會工作。

(3)決策程序。先由檢委會委員分別對研究的事項或案件提出決定性意見后,檢察長再做最后決定。檢委會結束后,檢委會記錄人員將記錄交與會委員分別審閱。檢委會委員對記錄中結論性意見進行審閱,并簽署姓名。

(4)監(jiān)督程序。檢委會辦事機構專職委員對會議決定的落實和執(zhí)行情況負責進行檢查督辦,并向檢察長報告。

最高人民檢察院以科學發(fā)展觀為指導,提出了科技強檢的發(fā)展思路,隨著電子檢務工程的推進,待檢察工作實現(xiàn)的信息化時,要發(fā)揮現(xiàn)代科技在檢察委員會決策中的作用,將多媒體示證系統(tǒng)、同步錄音錄像等科技手段引入檢察委員會工作,利用網絡平臺和信息技術進一步規(guī)范檢察委員會的議事程序。在全國逐步實現(xiàn)檢委會辦事機構通過局域網完成傳輸議案材料、審核把關、會議記錄、紀要發(fā)文、存檔及檢察委員會決定的督辦落實等項工作,委員通過電腦審閱議案、簽署意見,管理人員通過音頻脈沖系統(tǒng)同步錄音錄像,記錄會議情況,[10]使檢委會議事程序更加規(guī)范化、制度化。

4.強化責任機制。在決議責任上,要防止人人負責卻又無人負責的現(xiàn)象,強化責任機制。檢委會討論案件時,主辦案件的檢察官或辦案人應對案件事實的真實性、證據(jù)的確實性和充分性負責,檢委會對案件所做的定性和處理決定負責。檢委會成員亦都應對各自發(fā)表的案件定性和處理決定意見負責。主訴檢察官或辦案人對案件事實和證據(jù)負責的依據(jù)是案件審查報告,檢委會和檢委會委員對定性和處理決定的依據(jù)應當是檢委會記錄。檢委會專職委員承擔著會前閱卷審查的職責,因此其具有對所研究案件的承辦人在事實認定、證據(jù)的認定及法律適用方面是否全面準確提出意見的責任。檢察委員會記錄的準確性由檢察委員會辦公室記錄人員負責,保證每一委員發(fā)表的意見和觀點,逐一祥記準確,并在檢察委員會結束后,請與會委員進行審核并簽名,以此增加其執(zhí)法的責任感和公正感。法律責任的追究應按照有關錯案追究規(guī)定進行。

(二)逐步廢除檢察委員會制度

要實現(xiàn)這一目標,就必須改革現(xiàn)行的檢察院內部管理體制,其核心是逐步實現(xiàn)檢察官的獨立,建立檢察官職業(yè)保障制度。只有檢察官獨立,才能有效貫徹司法責任制度,使檢察官的職權與責任同一,增強其責任感,提高追求公正的主動性,同時,避免了層層把關,既可以減少不公正因素的參與,也可大大提高訴訟效率。因此,逐步廢除檢委會制度是檢察

機關深化司法改革的必然所在。

注釋:

[1]胡蓮芳:“我國基層人民檢察院檢察委員會改革初探”,《行政與法》2004年第5期。

[2]李貴成:“基層院檢察委員會專職委員職能簡論”,《人民檢察》,2006年3(下)第6期。

[3]黃芳:《論我國檢察委員會制度的存與廢》,蘇州大學,2008年碩士論文,載中國優(yōu)秀碩士學位論文全文數(shù)據(jù)庫。

[4]參見李雪鋒:“改進和完善檢察委員會制度”,《中國刑事法雜志》,2000年增刊。

[5]孫謙:《中國檢察制度論綱》,人民出版社2004年版,第118頁。

[6]參見孫謙:《中國檢察制度論綱》,人民出版社2004年版,第119頁。

[7]孫謙:《中國檢察制度論綱》,人民出版社2004年版,第116頁。

[8]朱海燕:“基層檢察院檢委會工作改革設想”,《人民檢察》,2005年第4期(上)。

[9]高雪梅:“對檢察委員會專職委員的思考”,《法制與社會》,2008年第10期(下)。

[10]謝曉歌:《檢察委員會制度的特點及其改革發(fā)展思考》,2008年第8期。