翟耀綱

電子政務(wù)運(yùn)維費(fèi)對(duì)于財(cái)政部門及大多數(shù)政府信息化部門來說還是一個(gè)暗箱——一紙運(yùn)維合同少則幾十萬，多則上百萬、千萬，為什么需要這么多錢？花了那么多錢政府到底得到了什么？這些錢應(yīng)該如何科學(xué)申報(bào)、評(píng)審、使用和績效審核？

由于電子政務(wù)運(yùn)維專業(yè)化程度較高，電子政務(wù)先進(jìn)國家基本上實(shí)現(xiàn)了運(yùn)維外包。隨著中國電子政務(wù)建設(shè)、推廣和應(yīng)用的深入，行政業(yè)務(wù)對(duì)電子政務(wù)服務(wù)的需求不斷提升，政府信息化部門運(yùn)維工作壓力也越來越大，與此同時(shí)由于編制的限制、信息化人才的流動(dòng)性高等因素的影響，越來越多的行政機(jī)關(guān)選擇將自己的電子政務(wù)運(yùn)維工作外包。筆者曾負(fù)責(zé)了針對(duì)北京市行政機(jī)關(guān)的運(yùn)維外包及運(yùn)維費(fèi)調(diào)研工作，調(diào)研結(jié)果顯示，北京市政府47個(gè)的職能機(jī)構(gòu)，在線運(yùn)行中的500多個(gè)電子政務(wù)系統(tǒng)，94%的系統(tǒng)不同程度上采用了外包，而沒有采用外包的系統(tǒng)的大多為單一功能的系統(tǒng)，使用頻率很低而且面臨著被其他綜合業(yè)務(wù)替換的命運(yùn)。

我們?cè)谛老灿陔娮诱?wù)運(yùn)維外包的制度實(shí)踐不斷成功的同時(shí)，也注意到電子政務(wù)運(yùn)維費(fèi)作為運(yùn)維外包的重要保障還存在著諸多問題，需要電子政務(wù)的相關(guān)部門創(chuàng)新運(yùn)維費(fèi)體制機(jī)制，推動(dòng)運(yùn)維費(fèi)科學(xué)管理。

多方對(duì)運(yùn)維外包費(fèi)用的質(zhì)疑

雖然運(yùn)維費(fèi)保障了電子政務(wù)的發(fā)展，提升了信息化的應(yīng)用效果，但是我們也注意到更多人對(duì)運(yùn)維外包費(fèi)用的質(zhì)疑：

1．公眾的質(zhì)疑

據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2004—2007年，北京市財(cái)政投資約80億用于推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)與應(yīng)用，結(jié)果是建設(shè)項(xiàng)目越來越少，電子政務(wù)的財(cái)政預(yù)算卻不減反增。筆者在一次IT行業(yè)的聚會(huì)中，一位人大代表作為納稅人向政府信息化部門主管提出了質(zhì)疑——“信息化該建設(shè)的已經(jīng)建設(shè)好了，為什么運(yùn)行中財(cái)政還要花這么多錢？”這位主管當(dāng)即以“你不要以為信息化成本高就一定有什么問題”作為回復(fù)，但是具體的成本他卻一時(shí)無法解釋清楚。

其實(shí)，不僅是人大代表，大部分公眾潛意識(shí)中都在“推理”——費(fèi)用使用核算不透明，十有八九藏著權(quán)錢交易等腐敗黑幕?？梢哉f，正是因?yàn)槠渌I(lǐng)域的“暗箱工程”見得太多了，才導(dǎo)致了公眾這種動(dòng)輒“有罪推定”式的質(zhì)疑。

2．行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)疑

現(xiàn)在一提到“電子政務(wù)”，作為行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，首先想到的是“信息化促進(jìn)行政管理體制改革”，但面對(duì)經(jīng)歷近二十年的電子政務(wù)建設(shè)投入，也有不少困惑：運(yùn)維費(fèi)還在逐年增加，信息化建設(shè)的投入了什么時(shí)候是個(gè)頭？到底電子政務(wù)是否真正發(fā)揮了效益，是否能實(shí)現(xiàn)十七大提出的“推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”？另外，隨著《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》對(duì)運(yùn)維費(fèi)審核要求的不斷提高，勢(shì)必要求運(yùn)維費(fèi)透明有效管理，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)必須思考如何對(duì)電子政務(wù)進(jìn)行明明白白的管理。

3．財(cái)政部門的質(zhì)疑

財(cái)政信息化運(yùn)維費(fèi)預(yù)算是運(yùn)維資金的主要來源，目前我國多數(shù)財(cái)政部門通常運(yùn)用固定資產(chǎn)系數(shù)法確定運(yùn)維費(fèi)的撥付。從2005年起，北京市財(cái)政局啟動(dòng)了38家信息化資產(chǎn)與運(yùn)維費(fèi)預(yù)算編制試點(diǎn)工作，并對(duì)2003年以來的信息化資產(chǎn)數(shù)據(jù)、運(yùn)維費(fèi)進(jìn)行了調(diào)研總結(jié)，但是截至目前數(shù)據(jù)來看，每年運(yùn)維費(fèi)、信息化總資產(chǎn)系數(shù)比率差距非常大，且不成線性特征，難以對(duì)運(yùn)維費(fèi)預(yù)算申請(qǐng)、核定形成切實(shí)的指導(dǎo)意見。

由于工作關(guān)系，筆者經(jīng)常與各級(jí)財(cái)政、審計(jì)署的相關(guān)人員討論信息化運(yùn)維費(fèi)的核算、審計(jì)，他們普遍的疑問是“錢該給的給了，除了保障硬件軟件正常運(yùn)轉(zhuǎn)的維保費(fèi)用外，為什么還會(huì)有這么多的費(fèi)用”。

信息化作為無形資產(chǎn)的特殊性，導(dǎo)致了財(cái)政、審計(jì)部門無法實(shí)施會(huì)計(jì)核算、預(yù)算、實(shí)施收費(fèi)或內(nèi)部轉(zhuǎn)移價(jià)格，所以財(cái)政部門對(duì)運(yùn)維的預(yù)算無法進(jìn)行有效測(cè)算，不知道該不該給錢、該給多少錢。另外，由于建設(shè)與運(yùn)維的分離考核導(dǎo)致運(yùn)維的好壞取決于建設(shè)之初的運(yùn)維規(guī)劃的好壞，而建設(shè)與運(yùn)維又常常相互推諉致使運(yùn)維的效果無法評(píng)估，維費(fèi)的效益在信息化考核中無法考核。

與此同時(shí)，隨著電子政務(wù)運(yùn)維外包服務(wù)的日益普及，IT服務(wù)外包商日益增多，但服務(wù)水平參差不齊、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)差異加大、“相貌各異”的技術(shù)合同也讓財(cái)政部門對(duì)運(yùn)維費(fèi)支出是否合理表示懷疑。

為什么會(huì)有這個(gè)暗箱

承受這些質(zhì)疑，政府信息化部門為什么無法說清這個(gè)暗箱？

1．政府信息化部門運(yùn)維管理能力欠缺

隨著運(yùn)維外包的開展，多數(shù)政府信息化部門已經(jīng)從參與軟件功能設(shè)計(jì)開發(fā)、系統(tǒng)操作管理、設(shè)備維護(hù)、行政采購逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒒瘺Q策支持、項(xiàng)目管理、安全管理，但是由于運(yùn)維工作性質(zhì)的特殊性和國內(nèi)電子政務(wù)運(yùn)維管理的普及程度，使得信息化主管部門運(yùn)維外包規(guī)劃能力、需求規(guī)劃能力欠缺。

很多直接參與了政府運(yùn)維外包的廠商都有這樣的感觸，多數(shù)政府信息化運(yùn)維招標(biāo)文件對(duì)運(yùn)維的工作定義極為模糊，對(duì)運(yùn)維內(nèi)容、運(yùn)維要求根本沒有給予準(zhǔn)確的定義，導(dǎo)致運(yùn)維工作很難開展，大部分運(yùn)維費(fèi)與運(yùn)維成本不成比例。

筆者在多家政府單位調(diào)研中也印證了這樣的結(jié)論，32%的政府信息化管理部門對(duì)需要運(yùn)維的信息化資產(chǎn)不清楚，同時(shí)80%以上的政府信息化管理部門對(duì)電子政務(wù)的業(yè)務(wù)需求沒有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，需求的規(guī)劃更無從談起。我們?cè)趯?shí)地考察中還發(fā)現(xiàn)大部分行政機(jī)關(guān)的運(yùn)維合同都是由運(yùn)維廠商提供的，這些合同基本上都是以運(yùn)維外包商的視角定義運(yùn)維的工作內(nèi)容，并且責(zé)任不明晰，合同交付物不清，運(yùn)維合同中沒有明確各類運(yùn)維費(fèi)服務(wù)的水平、計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與管理費(fèi)用，也沒有明確的責(zé)任機(jī)制，這勢(shì)必導(dǎo)致知識(shí)產(chǎn)權(quán)不明、機(jī)密泄露、運(yùn)維費(fèi)用支付缺乏科學(xué)性、合理性等問題。

2．電子政務(wù)運(yùn)維成本管理驅(qū)動(dòng)力不足

隨著電子政務(wù)運(yùn)維外包范圍日益廣泛，信息化管理部門日益聚焦于自身的核心業(yè)務(wù)和提升信息化效益，但由于現(xiàn)有體制和機(jī)制的約束，對(duì)伴隨效益發(fā)生的成本關(guān)注度不高，而且財(cái)政并未對(duì)信息化的成本管理和控制提出具體的約束和管理措施。另外，信息化會(huì)計(jì)核算非常復(fù)雜，成本中既有直接的財(cái)政預(yù)算撥付資金這樣的有形成本，又有行政業(yè)務(wù)部門人員配合提供梳理整理業(yè)務(wù)等無形成本，效益中也存在著信息化資產(chǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等有形效益和行政知識(shí)庫積累、決策數(shù)據(jù)支撐業(yè)務(wù)發(fā)展等無形效益，因此，財(cái)政部門沒有測(cè)算信息化費(fèi)用與成效的有力工具。

從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，電子政務(wù)績效評(píng)估是驅(qū)動(dòng)電子政務(wù)運(yùn)維費(fèi)控制和管理的有效手段。雖然我國近些年來也開展了電子政務(wù)的績效評(píng)估，但是由于業(yè)界對(duì)電子政務(wù)績效的曲解，現(xiàn)有的電子政務(wù)績效主要側(cè)重于電子政務(wù)的應(yīng)用，并未對(duì)電子政務(wù)的需求、目標(biāo)進(jìn)行考核。

3．建設(shè)與運(yùn)維脫節(jié)，運(yùn)維費(fèi)深陷“費(fèi)用黑洞”

由于建設(shè)和運(yùn)維的分離，導(dǎo)致我國電子政務(wù)重復(fù)建設(shè)、系統(tǒng)重復(fù)申請(qǐng)運(yùn)維費(fèi)、非使用狀態(tài)的系統(tǒng)運(yùn)維費(fèi)申請(qǐng)的情況依然存在。筆者在2008年的一次電子政務(wù)調(diào)研分析中發(fā)現(xiàn)，某市市政管理委員會(huì)和城管執(zhí)法局都建設(shè)了城市地下管線的綜合管理系統(tǒng)，并且同時(shí)申請(qǐng)了運(yùn)維費(fèi)；另外還有某個(gè)單位居然出現(xiàn)了兩個(gè)不同版本名稱的人事管理軟件，并且都成功申請(qǐng)了運(yùn)維費(fèi)用。

讓運(yùn)維費(fèi)成為“玻璃缸”

有質(zhì)疑并不可怕，可怕的往往是事發(fā)后消息被封鎖、事實(shí)被隱瞞、言路被堵塞，進(jìn)而猜疑紛出，甚至傳言四起。這就需要電子政務(wù)服務(wù)的接受者和信息化主管部門對(duì)運(yùn)維需求、運(yùn)維成本、運(yùn)維考核進(jìn)行細(xì)致的分析和研究，找出運(yùn)維費(fèi)和運(yùn)維工作的對(duì)應(yīng)關(guān)系，形成對(duì)應(yīng)的運(yùn)維費(fèi)預(yù)算、執(zhí)行、核查機(jī)制，進(jìn)而在預(yù)算執(zhí)行中監(jiān)督運(yùn)維活動(dòng)，管理和控制運(yùn)維投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還需要行政機(jī)關(guān)、財(cái)政部門及信息化主管部門協(xié)同合作推動(dòng)運(yùn)維費(fèi)的科學(xué)化管理。

1．政府信息化管理部門要有所作為，提升運(yùn)維管理能力

首先，政府信息化管理部門要理清運(yùn)維業(yè)務(wù)需求、細(xì)化運(yùn)維費(fèi)申請(qǐng)工作、審查運(yùn)維執(zhí)行情況。

信息化管理部門要建立運(yùn)維管理體系，確立集約化運(yùn)維的管理思想，對(duì)信息應(yīng)用進(jìn)行梳理，形成提供信息化服務(wù)目錄及對(duì)應(yīng)的信息化資產(chǎn)表。信息化服務(wù)目錄及對(duì)應(yīng)信息化資產(chǎn)表制作雖然是一個(gè)繁雜的工作，但它為政府的信息化管理提供了決策依據(jù)，同時(shí)與信息化資產(chǎn)相對(duì)應(yīng)，使得政府信息化部門對(duì)自己的信息化資產(chǎn)、及運(yùn)維日常工作有了更體系化的認(rèn)識(shí)。

信息化服務(wù)目錄還要從業(yè)務(wù)角度說明應(yīng)用需求，包括需要哪些服務(wù)，應(yīng)用服務(wù)的優(yōu)先級(jí)高低等。另外為了便于業(yè)務(wù)部門的理解，可以根據(jù)單位的實(shí)際情況將服務(wù)運(yùn)維設(shè)置為三個(gè)級(jí)別，以顯示應(yīng)用系統(tǒng)的不同運(yùn)維要求：一級(jí)運(yùn)維：積極運(yùn)維，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)與預(yù)案支持等運(yùn)維服務(wù)；二級(jí)運(yùn)維：主動(dòng)運(yùn)維，定期巡檢運(yùn)維服務(wù)；三級(jí)運(yùn)維：被動(dòng)運(yùn)維，問題處理、故障排查、備品備件購買等服務(wù)。

在細(xì)化信息化服務(wù)水平過程中要設(shè)定信息化運(yùn)維服務(wù)的四個(gè)必要的因素：可用率、性能要求、安全性、運(yùn)維響應(yīng)度，并根據(jù)運(yùn)維服務(wù)要素的具體要求制訂相關(guān)運(yùn)維資產(chǎn)的運(yùn)維活動(dòng)、頻度和質(zhì)量要求，對(duì)運(yùn)維工作進(jìn)行細(xì)致的分解和安排，定制運(yùn)維計(jì)劃，并在運(yùn)維合同中加以定義，合同中運(yùn)維活動(dòng)的人工量也是運(yùn)維費(fèi)的重要依據(jù)。以下是一個(gè)信息化服務(wù)水平協(xié)議樣例（見表1）

其次，在申請(qǐng)運(yùn)維費(fèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向主管財(cái)政部門提交完善的電子政務(wù)運(yùn)維需求報(bào)告、運(yùn)維方案及運(yùn)維量計(jì)算方法，確保運(yùn)維費(fèi)申請(qǐng)合情合理。

第三，在運(yùn)維執(zhí)行過程中，信息化管理部門應(yīng)建立運(yùn)維服務(wù)水平的檢查表（見表2），對(duì)執(zhí)行的準(zhǔn)確性、合理性、及時(shí)性進(jìn)行審查。

另外，政府信息化管理部門要重視電子政務(wù)運(yùn)維總結(jié)，該總結(jié)作為運(yùn)維績效的重要依據(jù)，要側(cè)重于電子政務(wù)運(yùn)維輸出物的整理。這些輸出物主要包括三方面，一是運(yùn)維專業(yè)知識(shí)庫；二是運(yùn)維的業(yè)務(wù)信息化數(shù)據(jù)庫，這也是政府做決策分析的重要數(shù)據(jù)參考；三是提出運(yùn)維的改進(jìn)方案以不斷優(yōu)化運(yùn)維工作。

2．財(cái)政部門及信息化主管部門要改革運(yùn)維費(fèi)管控機(jī)制，規(guī)范運(yùn)維費(fèi)預(yù)算

為了實(shí)現(xiàn)運(yùn)維費(fèi)的透明化、科學(xué)化、精細(xì)化管理，還需要財(cái)政部門、信息化管理部門建立有效的運(yùn)維費(fèi)管控機(jī)制。

財(cái)政部門要建立完善的信息化運(yùn)維費(fèi)預(yù)算編制規(guī)范，對(duì)運(yùn)維的人工量法進(jìn)行規(guī)范，并制定符合市場現(xiàn)狀的人工量計(jì)價(jià)辦法。

信息主管部門要發(fā)揮主導(dǎo)作用，在運(yùn)維費(fèi)預(yù)算審核中，要發(fā)揮綜合管理和協(xié)調(diào)職能，充分利用其專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)建立科學(xué)的運(yùn)維費(fèi)分類方法及運(yùn)維級(jí)別管理辦法，并對(duì)運(yùn)維級(jí)別及運(yùn)維費(fèi)額度進(jìn)行確認(rèn)，并建立運(yùn)維人工費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。

財(cái)政部門要與信息主管部門建立完善的運(yùn)維績效考核機(jī)制?？冃О诵逝c效能的雙重含義，既包含了達(dá)到運(yùn)維目標(biāo)所需的人力費(fèi)用成本及產(chǎn)出的比率，又包含了目標(biāo)的達(dá)成度。因此一方面要在建設(shè)與運(yùn)維機(jī)制的電子政務(wù)全生命周期管理體制上進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐，使電子政務(wù)績效考核實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)項(xiàng)目的“全業(yè)務(wù)、全流程”閉環(huán)考核，另一方面要針對(duì)運(yùn)維效益的運(yùn)維管理水平、運(yùn)維工作執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行、業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)度、運(yùn)維輸出產(chǎn)品質(zhì)量等方面進(jìn)行全方位考核，使運(yùn)維工作透明化，賬目和資金流向一目了然，從機(jī)制上避免“暗箱操作”。

英國著名作家狄更斯的《雙城記》說：“那是最好的時(shí)代，也是最糟糕的時(shí)代；那是智慧的年代，也是愚蠢的年代；那是信仰的時(shí)期，也是懷疑的時(shí)期；……”我們處在嶄新的信息化時(shí)代，只要我們能從促進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展的角度出發(fā)，堅(jiān)持科學(xué)的管理思想對(duì)運(yùn)維費(fèi)進(jìn)行管理，運(yùn)維費(fèi)暗箱問題就一定能透明化，電子政務(wù)必將能獲得健康長足發(fā)展。