王雪虹

中國的改革首先是從農村的改革開始的，伴隨著農村改革的不斷推進，城鄉(xiāng)關系也在不斷地發(fā)生著變化。在這個過程中，如何更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是實現(xiàn)全面建設小康社會的保證。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是我國基本實現(xiàn)工業(yè)化的必然抉擇

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是工業(yè)化規(guī)律使然

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是針對當今世界工業(yè)化進程中出現(xiàn)的“二元結構”提出來的。1954年，發(fā)展經濟學家阿瑟，劉易斯根據發(fā)展中國家的經濟特點，在《勞動無限供給下的經濟發(fā)展》一文中提出：工業(yè)化的迅速發(fā)展使發(fā)展中國家或地區(qū)的經濟由兩個不同的經濟部門組成，一是傳統(tǒng)部門：二是現(xiàn)代部門。從而構成一種“二元經濟結構”。他以此提出要以城市為基礎的工業(yè)化導向戰(zhàn)略來吸納農村剩余勞動力并帶動農村經濟發(fā)展的二元經濟模式。但經過實踐證明，這種發(fā)展模式不可能正確解決城市和農村的發(fā)展問題，而且導致了城市問題突出、農村蕭條。與劉易斯相反，斯多爾和泰勒等則提出：為使發(fā)展公平，必須推動城市工業(yè)化和鄉(xiāng)村工業(yè)化相結合的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但這種模式存在城鄉(xiāng)爭奪資源、市場、資金等多方面的矛盾，形成嚴重的資源浪費和生態(tài)環(huán)境惡化等問題，最終也不能合理地解決城鄉(xiāng)的發(fā)展問題。此后。對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題，經濟學家們還提出了許多不同理論。如增長極理論、不平衡發(fā)展理論、梯度轉移理論等等。這些理論盡管有其偏頗，但是這些理論普遍認為，經濟增長的過程總是一個不平衡的過程，這是經濟發(fā)展的內在規(guī)律。但在市場機制的自發(fā)作用下，經濟增長的極化效應往往大于擴散效應，最終導致城鄉(xiāng)差距的擴大。并且認為解決這一問題的最好辦法是加大國家的干預。這些見解對正確認識和解決我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有重要的借鑒作用。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實質是形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局

發(fā)展問題是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的出發(fā)點在于城市與鄉(xiāng)村兩方面都要發(fā)展，并非只強調鄉(xiāng)村向城市靠攏，城與鄉(xiāng)是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”中的兩個方面。以城帶鄉(xiāng)或以鄉(xiāng)補城都是必需的，同時，還必須雙管齊下。雙方合作，形成互補，共同發(fā)展。這種發(fā)展包括政治、經濟、文化、教育等諸方面。涵蓋物質文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明的全面發(fā)展：這種發(fā)展強調把城市和農村作為一個整體來認識，把推進工業(yè)化、城市化和農村現(xiàn)代化結合起來統(tǒng)籌考慮，形成城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展：這種發(fā)展是注重把城市發(fā)展與農村各類資源的合理開發(fā)、有效利用與保護有機結合起來，實現(xiàn)提高城鄉(xiāng)居民收入、生活水平和人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展。

(三)我國已經具備了實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本條件

我國已經進入工業(yè)化和城市化加速發(fā)展階段，農村城鎮(zhèn)化、農業(yè)產業(yè)化、農民居民化趨勢明顯，為形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局創(chuàng)造了條件。一是工業(yè)化的深入發(fā)展，推動了農業(yè)向非農產業(yè)轉型。二是城市化進程加快，促進了農村人口向城市的流動。三是隨著新產業(yè)的成長，推動了農業(yè)和工業(yè)、農村和城市相互融合。四是城鄉(xiāng)一體化在我國城市經濟結構中已經具備了條件和基礎，一些城市已經朝著城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展。五是隨著社會管理創(chuàng)新和戶籍制度改革的深入，進一步消除了城鄉(xiāng)一體化的體制障礙。為促進城鄉(xiāng)人口合理流動提供了條件。六是農村經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實，也為加快推進建立城鄉(xiāng)一體化新格局提供了條件，

二、城鄉(xiāng)之間的差距

由于一系列的城市偏向政策，農村改革以后，中國城鄉(xiāng)之間經濟和社會發(fā)展的差距不僅沒有縮小，反而在擴大。

(一)城鄉(xiāng)收入差距的狀況與變化趨勢

1985年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農村居民人均純收入分別為739.1元和397.6元，到2006年該值分別為11760元和3587元，扣除價格因素影響，二者的實際年均增長速度分別為7.1％和4.5％，相差2.6個百分點。1985年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農村居民人均純收入的1.86倍，1990年為2.20倍，2000年為2.79倍。2006年為3.28倍。收入決定消費，城鄉(xiāng)收入差距擴大導致城鄉(xiāng)居民生活消費差距擴大。自1985年以來，城鄉(xiāng)消費水平差距的變化與收入差距的變化是高度一致的。1985年城鎮(zhèn)居民人均生活消費支出為673元、1990年為1279元、2000年為4998元、2006年為8697元、分別為農村居民生活消費支出的2.12倍、2.19倍、2.99倍和3.07倍。

(二)城鄉(xiāng)教育差距的狀況與變化趨勢

1990-2002年，城鄉(xiāng)間成人識字率的變化均呈平滑上升的趨勢，而且由于農村成人識字率的增長速度快于城鎮(zhèn)，其城鄉(xiāng)差別呈現(xiàn)出逐漸縮小的趨勢。1990年城鎮(zhèn)和農村的成人識字率分別為88.03％和73.77％，相差14.26個百分點：到2002年城鎮(zhèn)和農村的識字率分別為94.58％和87.13％，相差7.45個百分點。就小學教育而言，自20世紀90年代以來，無論是毛入學率還是凈入學率，城鄉(xiāng)之間的差距都不大。就初中教育而言，自1990年以來，城市初中的毛入學率基本上維持在90％以上。在農村，1990年初中的毛入學率為61.46％，2002年上升到80.34％，上升了19.21個百分點。城鄉(xiāng)差距由1990年的35.61個百分點，縮小到2002年的18.10個百分點。就高中教育而言，盡管城鄉(xiāng)的高中毛入學率都有相當程度的提高，但是，由于城市提高的幅度大大高于農村提高的幅度，導致城鄉(xiāng)間的絕對差距擴大。1990年，城市的高中毛入學率比農村高30.03個百分點，2002年高55.54個百分點。從以上分析可以看出，自1990年以來。城鄉(xiāng)教育機會的差距擴大主要表現(xiàn)在義務教育以后的階段。

(三)城鄉(xiāng)居民社會保障水平的差距狀況

從城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險覆蓋率來看，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的覆蓋范圍不斷擴大，除部分個體工商戶和靈活就業(yè)人員尚未覆蓋進來以外，已基本實現(xiàn)全面覆蓋；2002年全國農村養(yǎng)老覆蓋率為2.3％，多數(shù)農村地區(qū)沒有實行養(yǎng)老保險。城市失業(yè)保險覆蓋率目前已達到71.7％，農村幾乎為零。2002年，全國城市居民實際領取低保的人數(shù)已達2064.7萬人，低保支出為112.3億元，2006年，實際領取低保的人數(shù)為2240.1萬人，基本實現(xiàn)應保盡保；除部分省、直轄市外。多數(shù)農村地區(qū)目前尚未建立低保制度，只有傳統(tǒng)的五保供養(yǎng)。

三、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的目標和途徑

促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的根本目標就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是推進城鄉(xiāng)一體化的關鍵。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主體是各級黨委和政府：核心是保持和促進城鄉(xiāng)經濟社會的協(xié)調發(fā)展：任務是打破城

鄉(xiāng)分割的“二元經濟結構”：目標是推進城鄉(xiāng)一體化進程。

(一)加強基礎設施建設是推進城鄉(xiāng)一體化的重要措施

1加強城鄉(xiāng)交通和通信網絡建設

按照城鄉(xiāng)一體化要求，搞好城鄉(xiāng)公路網和通訊網規(guī)劃的修編和調整，完善高速公路網和通訊網，發(fā)揮中心城市對周邊城市群的集聚和輻射功能。著力抓好縣(市、區(qū))和區(qū)域中心鎮(zhèn)的公路網建設，拓展縣、鄉(xiāng)、村公路的通達深度和廣度，全面提高通行能力。通過基礎設施的一體化建設，實現(xiàn)各類經濟要素的順暢流動，保證城鄉(xiāng)關聯(lián)渠道的暢通。

2加強城鄉(xiāng)生態(tài)建設

建立城鄉(xiāng)一體的污染防治監(jiān)控管理體系，加大對各類污染源的治理力度：鞏固退耕還林成果，搞好天然林保護和水土保持工程建設，著力發(fā)展城市林業(yè)、近郊林業(yè)、遠郊林業(yè)。建立農村環(huán)境衛(wèi)生保潔員長效機制，鄉(xiāng)鄉(xiāng)都有垃圾中轉站，村村都設垃圾集中清收點，社社都有環(huán)境衛(wèi)生保潔員。突出鄉(xiāng)村特色、民族特點和地域特征，改造舊村，建設新村，進一步改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，全面提高城鄉(xiāng)整體環(huán)境質量。

(二)加快農村社會事業(yè)發(fā)展是推進城鄉(xiāng)一體化進程中要解決的突出問題

1建立健全覆蓋農村的公共財政制度

調整國民收入分配結構，落實財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經費主要用于農村的規(guī)定，切實加大公共財政對農村社會事業(yè)的投入。各級政府都要認真促進義務教育和基本醫(yī)療等服務的平等化。讓每個義務教育階段的農民子女都能上得起學，讓每個患病的農民都能得到治療。同時，重視教育、衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置。

2加快建立城市人才對農村的支持制度

采取有效措施，完善城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的對口支援機制。通過行政協(xié)調、政策引導，形成城市教育衛(wèi)生系統(tǒng)對口支援農村、農村教育衛(wèi)生資源富裕地區(qū)對口支援資源匱乏地區(qū)的良性關系。鼓勵高校畢業(yè)生和城市的教育、衛(wèi)生、文化工作者到農村服務。

(三)深化農村改革是推進城鄉(xiāng)一體化的重要途徑

1加快農村土地制度改革

強化農民的土地承包權益，使農戶真正享有占有、使用、收益和處置四權統(tǒng)一的承包經營權，讓土地承包經營權可以繼承、抵押、轉租、轉讓、互換。培育土地使用權市場，建立“依法、自愿、有償”的土地流轉機制，不斷完善土地流轉辦法，促進規(guī)模經營。加快征地制度改革，強化土地利用規(guī)劃的約束和用途管制，改非公益用地征用為征購；健全和完善補償機制，依法、合理制定征地綜合補償標準，采取有效措施確保征地補償款發(fā)放到被征地農民手中，依法保護被征地農民合法權益。推行辦理保險、土地入股、安排勞力等行之有效的安置方式，切實解決好失地農民的生產、生活問題。

2建立農村剩余勞動力有效流動和轉移的新型制度框架

要取消對農村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制。要進一步完善和規(guī)范政府對勞動力市場的管理，清理對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費現(xiàn)象，改變重收費、輕服務的做法。要堅決糾正簡單粗暴清退農民工的做法。解決城鄉(xiāng)居民兩種身份、就業(yè)和待遇不平等問題。

3改革和完善農村社會保障制度

要加大政府對農村社會保障的投入力度，加快建立農村最低生活保障制度、以大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療制度、家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結合的農村養(yǎng)老保障制度，逐步建立多層次的農村社會保障體系，縮小城鄉(xiāng)社會保障水平的差距。