王　宏

一、發(fā)達國家國企經(jīng)營管理及工資宏觀管控的情況

(一)行業(yè)分布

“二戰(zhàn)”后，市場經(jīng)濟發(fā)達國家國企主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)行業(yè)，關(guān)系國家安全或未來發(fā)展的戰(zhàn)略性行業(yè)，公益事業(yè)行業(yè)，如供水、供電、環(huán)衛(wèi)和市政等社會服務(wù)性部門。20世紀80年代初，國有經(jīng)濟在一些傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)逐步退出，一些原來由政府壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等行業(yè)也允許私人資本進入經(jīng)營。

(二)企業(yè)形式

發(fā)達國家國企以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為標準，可以大致分為兩種類型：一類是國家獨資的、通過委托——代理關(guān)系進行管理的獨立的法人企業(yè)：另一類是國家控股的以有限責任公司或股份有限公司形式存在的股份制企業(yè)：此外。還有一種特殊的企業(yè)組織形式。即國家控股公司或企業(yè)集團公司(如新加坡的淡馬錫控股、印度的煤炭有限公司、韓國浦項鋼鐵公司)。作為連接國有資本管理機構(gòu)和國企的國有資本經(jīng)營層次，通過母子公司間產(chǎn)權(quán)紐帶的聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)層層控股，在企業(yè)層面實現(xiàn)國有經(jīng)濟和非國有經(jīng)濟的相互融合。

(三)發(fā)達國家對國企的宏觀管理體制

1國有資產(chǎn)管理體制。發(fā)達國家政府國有資本的管理體制一般可以分成三類：一類是“以行業(yè)主管部門為主、實施分散管理”，即以各主管部門作為所有者代表、對所屬行業(yè)的國企分別進行管理和監(jiān)督。英國、瑞典和印度是這種類型的典型代表。第二類是“以財政部為主、其他部門為輔”，最具代表性的是法、德、日、美、韓、新西蘭等國。第三類是“以專職主管部門為主、分級代理”，即國會委托專職管理部門作為所有者代表、對各類國企實行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。代表國家有意大利、巴西、加納等，意大利國家參與都是發(fā)達國家中唯一設(shè)立的國家統(tǒng)一管理國企的專門機構(gòu)，1991年撤銷。

2政府對國企的管理方式。法國實行“財政部為主、主管部門為輔”，其國企的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬各主管部門，而財政部負責國有資產(chǎn)和國企經(jīng)營方向管理以及財務(wù)監(jiān)督。美國國企的國有資產(chǎn)受“政府公司控制法”約束、財政部作為國企的管理核心，二戰(zhàn)后，租賃制成為美國政府對國有軍火企業(yè)尤其是飛機工業(yè)企業(yè)的主要管理方式。意大利、英國、比利時、新加坡、奧地利等國在國有資產(chǎn)管理機構(gòu)之下設(shè)立了代表國家行使出資者權(quán)力的特殊企業(yè)法人，對所屬全資國企行使出資者權(quán)力、對控，參股企業(yè)行使股東權(quán)利，形成了“國有資產(chǎn)管理機關(guān)——營運機構(gòu)——國企”的三層次模型，

近二十年來，日本、瑞典、美國、意大利、新加坡等都在探索對國企的分類管理方式，即將國企根據(jù)其功能定位分成不同類別采用不同管理思路，提出不同的業(yè)績目標，對具有較好社會效益但經(jīng)濟上虧損的國企進行單獨考核和扶植。如日本將國有經(jīng)營性資產(chǎn)按照微觀組織形式分為三類管理，國家對企業(yè)的管控程度從重到輕依次為國營企業(yè)、特殊法人和第三部門。又如新加坡的國企分為三類，國營企業(yè)、國營公司和國連公司。

3企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)——非官員化原則和“三方制衡制”。上世紀80年代以來，發(fā)達國家相繼開展國企內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和制衡機制的改革：一是改革國企決策機構(gòu)，增加外部董事和職工董事，提高法人治理結(jié)構(gòu)的公正性和合理性。獨立董事負責監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營管理活動，決定主要經(jīng)營者的工資、獎金、福利待遇標準和關(guān)鍵部門人選的提名；二是推動經(jīng)營管理者的專業(yè)化、職業(yè)化。國企董事長和總經(jīng)理雖然由政府委派，但必須按其資歷選自企業(yè)界的管理專家，政府官員不再擔任企業(yè)直接經(jīng)營管理者。

4政府對國企的監(jiān)督途徑。第一，通過立法監(jiān)督。典型代表是美國，美國對國企通過由議會立法實行監(jiān)管，每成立一個國企，議會通過一個單行法律，規(guī)定企業(yè)的設(shè)立目的、董事會組成和經(jīng)營方式等。第二，政府根據(jù)公司法要求履行股東權(quán)利，通過企業(yè)決策機構(gòu)間接監(jiān)管國企。第三。通過審計方式對國企實行監(jiān)管。第四，直接派人進入國企對其經(jīng)營行為進行監(jiān)管，如法國。

5對國企工資宏觀管控制度。發(fā)達國家私人部門企業(yè)勞動者的工資主要依靠勞動力市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)、通過勞資雙方集體協(xié)商談判確定：政府公務(wù)人員的工資制度和水平多是政府根據(jù)私人部門的工資水平數(shù)據(jù)和物價水平制定。近年來，發(fā)達國家也在探討根據(jù)國企功能定位差別進行分類管理的有效辦法：

——對所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)完全歸屬國家、屬于政府附屬機構(gòu)的國企。預(yù)算納入國家預(yù)算、財務(wù)統(tǒng)收統(tǒng)支。職工屬于政府公務(wù)員，其待遇比照公務(wù)員由政府直接決定。

——對主要為國家提供必須的公共服務(wù)或設(shè)施、具有良好社會效益但經(jīng)濟效益不佳的國企，其員工工資有的國家是通過勞資集體協(xié)商確定，也有的國家是比照公務(wù)員確定工資，政府對其工資增長幅度進行控制。

——發(fā)達國家政府對于壟斷行業(yè)國企控制程度較高，政府參照國際市場對壟斷性企業(yè)的價格進行干預(yù)。在分配方面，企業(yè)留利大部分用于生產(chǎn)發(fā)展，小部分用于職工福利和獎金，企業(yè)用于員工的人工福利支出工資總額由政府控制。

——對于完全參與市場競爭的、國家控股或參股的企業(yè)，員工工資仍然通過勞資集體協(xié)商機制確定，政府主要通過董事會對企業(yè)成本預(yù)算進行間接控制。

二、我國國企及其宏觀管控制度

(一)國企數(shù)量及行業(yè)分布

我國國企戶數(shù)下降、但戶均國有資產(chǎn)數(shù)量增長迅速，在行業(yè)分布上逐漸向能源、原材料、交通、軍工、重大裝備制造和冶金等行業(yè)集中的態(tài)勢明顯。

(二)企業(yè)組織形式和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)情況

目前我國國企從組織形式上劃分，包括尚未進行公司制改造的企業(yè)法人、國有控股股份有限責任公司以及經(jīng)國家授權(quán)機構(gòu)或部門單獨投資設(shè)立的國有獨資有限責任公司。近年來，除百余家中央企業(yè)外。按照公司法規(guī)范的公司法人數(shù)量增長很快。

(三)國有資產(chǎn)與國企監(jiān)管模式

目前，我國國有及國有控股企業(yè)包括：1、國務(wù)院國資委管理的中央企業(yè)以及地方國資委系統(tǒng)管理的國企，實現(xiàn)了管人、管事和管資產(chǎn)相結(jié)合。2、國家部門下屬國企，鐵路、煙草、郵政以及科教文衛(wèi)等行政事業(yè)單位下屬的國企。其資產(chǎn)、人事、日常行業(yè)指導(dǎo)監(jiān)管則分別由行業(yè)主管部門或有關(guān)部門負責管理。3、國有金融、保險企業(yè)(包括銀行、證券、保險)。國有金融資產(chǎn)及管理體制管理處于多頭管理模式，沒有明確的出資人代表機構(gòu)，由財政部和中央?yún)R金公司履行金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理權(quán)，中組部或金融監(jiān)管機構(gòu)對國有大型金融企業(yè)行使人事管理權(quán)，但對企業(yè)工資分配及企業(yè)負責人的薪酬沒有明確的政策辦法和統(tǒng)一監(jiān)管部門。

(四)企業(yè)工資決定機制與監(jiān)管制度現(xiàn)狀

一是企業(yè)分配總量的宏觀調(diào)控機制。上世紀80年代中對國企分配的宏觀調(diào)控采用了“以工效掛鉤”為主的工資總額行政審批模式并沿用至今。國資委成立后作為對國企實施工資總量管理的具體實施部門，中央企業(yè)工資總額由國資委審核確定，其他中央企業(yè)和行業(yè)管理部門未脫鉤的國企工資總額仍由勞動部和財政部審核確定，地方國企工資總額由各

省逐級負責管理。近年來對部分具備條件的國企采取了在“兩低于”前提下自主決定工資總額的辦法。目前工效掛鉤仍然是工資總額管理的主要辦法，“兩低于”下自主確定工資總額大部分處于試點階段(金融、保險企業(yè)主要采用這種方式)，且更多集中在地方國企。

二是企業(yè)內(nèi)部分配決定機制。目前除部分制度健全、條件具備的國企已經(jīng)建立工資集體協(xié)商機制外，大部分國企仍然采取“經(jīng)過法定的民主程序發(fā)揮新／老三會審議通過分配制度(公司制企業(yè)還需經(jīng)董事會批準)”的程序。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展。工效掛鉤辦法本身及其背景環(huán)境，如國有資產(chǎn)管理體制、稅收政策、政府職能等都發(fā)生了很大的變化。當前在國企的工資分配出現(xiàn)了一些新的問題，如壟斷行業(yè)職工收入增長過快、水平畸高：國企內(nèi)部工資分配關(guān)系不合理、差距迅速擴大與平均主義現(xiàn)象并存：工資收入結(jié)構(gòu)不合理，制度外勞動報酬高比重大、項目繁多等等不合理現(xiàn)象。究其原因，除國有資本管理體制等深層次原因之外，對國企工資分配的宏觀調(diào)控機制僵化落后以及監(jiān)管制度缺陷也是重要原因。

三、發(fā)達國家國企工資宏觀管控制度對我國的啟示

(一)抓好國企的分類

國企根據(jù)行業(yè)特征可以劃分為壟斷行業(yè)企業(yè)和競爭行業(yè)企業(yè)，部分壟斷企業(yè)目前還帶有行政壟斷色彩。為了探討對于壟斷國企的宏觀監(jiān)管思路，將壟斷國企進一步細分為：1、公益性壟斷企業(yè)(如供水、供氣、供電、市政公共交通、城市環(huán)衛(wèi)等)，2、國民經(jīng)濟基礎(chǔ)行業(yè)企業(yè)(如郵政、電信、鐵路、民航等)，3、國民經(jīng)濟戰(zhàn)略或命脈類企業(yè)(如石油石化、國防軍工、電子信息等)。4、其他行業(yè)的壟斷企業(yè)。

(二)對國企分配采取不同思路監(jiān)管

不同類型國企在發(fā)展方向和政府監(jiān)管思路上(包括工資分配的宏觀監(jiān)管)都應(yīng)當有所區(qū)別：

1完全競爭行業(yè)企業(yè)。對完全競爭行業(yè)，國有資產(chǎn)應(yīng)當繼續(xù)退出，國企數(shù)量應(yīng)當繼續(xù)減少。推動此類企業(yè)工資集體協(xié)商機制的發(fā)育完善，工資分配的宏觀監(jiān)控應(yīng)當遵守公司法等相關(guān)法律規(guī)定，由股東(包括國有資產(chǎn)出資人代表)審議工資總額(或人工成本)預(yù)算方式體現(xiàn)和維護國有資產(chǎn)出資人利益。

2公益性壟斷國企(如供水、供氣、供電、公交、環(huán)衛(wèi)等)。一是變工資總量行政調(diào)控為總量與職工工資水平雙控方式：二是以本地區(qū)公務(wù)員工資增速和當?shù)厣鐣骄べY增長為參照基準，根據(jù)企業(yè)業(yè)績考核結(jié)果確定企業(yè)職工工資水平的實際增速；三是完善企業(yè)業(yè)績考核體系。增加社會公益性、安全性、公眾滿意度、企業(yè)美譽度等考核指標及其權(quán)重。

3國民經(jīng)濟基礎(chǔ)或命脈行業(yè)及關(guān)乎國家戰(zhàn)略的壟斷企業(yè)，一是研究此類行業(yè)企業(yè)與社平工資的合理關(guān)系以及合理的資本有機構(gòu)成結(jié)構(gòu)，逐步明確其工資水平定位。作為調(diào)控此類企業(yè)職工工資水平增速的依據(jù)。二是采用總量調(diào)控和水平增速雙控的形式，從嚴控制職工工資水平過快增長。在“兩低于”前提下應(yīng)控制在社會平均工資增速以下。三是完善改進此類企業(yè)的業(yè)績評價系統(tǒng)，除了增加社會公益性指標考核外，還應(yīng)在現(xiàn)有業(yè)績縱向環(huán)比機制基礎(chǔ)上引入同行業(yè)企業(yè)的橫向業(yè)績比較機制。在同行業(yè)內(nèi)效益增長緩慢的企業(yè)職工工資增長不得高于同行業(yè)其他企業(yè)。四是在國有壟斷企業(yè)數(shù)量和行業(yè)分布簡化的過程中，深入研究不同行業(yè)、不同企業(yè)的具體情況，建立更有針對性、更科學(xué)的業(yè)績考核體系。