付　聰　尹貽林

摘要：在科技政策系統(tǒng)中存在的不確定性產(chǎn)生了潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，需要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)與科技的發(fā)展趨勢(shì)，制定適應(yīng)我國(guó)發(fā)展的科技政策系統(tǒng)。文章從科技政策制定、政策執(zhí)行和政策環(huán)境三方面分析科技政策系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)因素及其成因，以期達(dá)到提高科技政策質(zhì)量的目的。

關(guān)鍵詞：科技政策；公共政策；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；政策過(guò)程

隨著科技全球化與信息技術(shù)革命，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到科技、信息及知識(shí)對(duì)國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力的重要性，科技政策逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，成為促進(jìn)科技資源整合與國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的主要推動(dòng)力。

我國(guó)科技政策制定，應(yīng)在積極借鑒世界各國(guó)科技政策的基礎(chǔ)上，充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與科技的迅速變化，研究制定出適應(yīng)我國(guó)實(shí)際情況和科學(xué)發(fā)展趨勢(shì)的科技政策系統(tǒng)。深入探討科技政策系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于推動(dòng)決策的科學(xué)化、民主化，構(gòu)建我國(guó)科技創(chuàng)新體系，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、科技政策系統(tǒng)

1、科技政策。根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織(UNESCO)的定義，所謂科技政策(Science and Technology Policy，STP)指的是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為強(qiáng)化其科技潛力，以達(dá)成其綜合開發(fā)之目標(biāo)和提高其地位，而建立的組織、制度及執(zhí)行方向的總和。

科技政策作為公共政策的一個(gè)重要組成部分，可以理解為國(guó)家為了對(duì)科技活動(dòng)的投入、運(yùn)作、產(chǎn)出、轉(zhuǎn)化各環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)控而建立的有計(jì)劃、有組織地推進(jìn)知識(shí)生產(chǎn)的科技方針和實(shí)現(xiàn)科技方針的制度安排?？萍颊叩膶?shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家的科技資源進(jìn)行權(quán)威性分配，其目標(biāo)在于對(duì)科技資源進(jìn)行優(yōu)化配置。促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

2、科技政策過(guò)程。在西方公共政策領(lǐng)域里，最為人熟知的理論恐怕就是公共政策過(guò)程理論，該理論把政策過(guò)程分為一系列的步驟，如議程設(shè)定、政策合法化、政策執(zhí)行與評(píng)估等。

科技政策是一個(gè)包括政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)等環(huán)節(jié)的運(yùn)行過(guò)程，它同其他公共政策一樣，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。有豐富的內(nèi)容。從“政策過(guò)程”的角度來(lái)考察科技政策過(guò)程可劃分為如下五個(gè)環(huán)節(jié)：?jiǎn)栴}的形成、政策方案的制定、方案的通過(guò)、政策的實(shí)施和政策評(píng)價(jià)。因此?？萍颊呖梢哉J(rèn)為是一個(gè)包括“政策設(shè)計(jì)——政策抉擇——政策實(shí)施——政策評(píng)估”的完整過(guò)程，具有政策制定和政策執(zhí)行兩個(gè)明顯的政策過(guò)程。

3、科技政策環(huán)境。科技政策的研究是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，具有相對(duì)獨(dú)立性，可以自成體系；同時(shí)，從系統(tǒng)的角度看，科技政策系統(tǒng)作為社會(huì)大系統(tǒng)的有機(jī)組成部分必然受到其他系統(tǒng)的影響，社會(huì)環(huán)境的變化、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的提升、科技力量的增強(qiáng)必將促使科技政策不斷地進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)目前已經(jīng)形成了國(guó)家科技政策、部門科技政策或區(qū)域科技政策三級(jí)政策體系結(jié)構(gòu)，科技政策系統(tǒng)和國(guó)家創(chuàng)新體系框架已經(jīng)初步建立起來(lái)。

任何一個(gè)公共政策都是一個(gè)處于特定政策環(huán)境中的系統(tǒng)，科技政策也不例外。因此識(shí)別科技政策風(fēng)險(xiǎn)時(shí)既要關(guān)注政策系統(tǒng)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)因素，又要考慮政策環(huán)境對(duì)科技政策的影響。

二、科技政策制定中的風(fēng)險(xiǎn)分析

1、問(wèn)題確認(rèn)的偏差。一般情況下。一個(gè)公共政策問(wèn)題的提出，首先是作為社會(huì)公共問(wèn)題進(jìn)入公眾議程加以討論，然后引起決策者的關(guān)注從而進(jìn)入政策議程，最后才形成政策問(wèn)題并由政府決策者加以確認(rèn)。然而，當(dāng)科學(xué)技術(shù)事業(yè)變成國(guó)家的事業(yè)后，政府成為科技經(jīng)費(fèi)最主要的來(lái)源，制定各種科技政策對(duì)這些資源進(jìn)行配置就成為政府的重要議程，政府常常主動(dòng)尋求和發(fā)現(xiàn)政策問(wèn)題并且直接列入議程。成為政策問(wèn)題的主要提出者，在政策問(wèn)題的提出過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，由此產(chǎn)生了政策問(wèn)題確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)。

科技政策的制定既反映了科學(xué)技術(shù)活動(dòng)對(duì)社會(huì)環(huán)境的客觀要求，又反映了黨組織和政府的主觀意志?？萍及l(fā)展的復(fù)雜性與人的認(rèn)識(shí)發(fā)展的有限性的矛盾，再加上制定科技政策時(shí)的政策環(huán)境因素，都有可能導(dǎo)致政策制定者對(duì)科技活動(dòng)規(guī)律認(rèn)識(shí)的不全面，就會(huì)使得科技活動(dòng)的客觀要求和決策者的主觀意志之間存在偏差。這種偏差往往導(dǎo)致科技政策效果偏離目標(biāo)。造成科研機(jī)構(gòu)的效率下降、基礎(chǔ)研究停滯不前、計(jì)劃的科技目標(biāo)無(wú)法按期完成等。正是由于政策制定過(guò)程本身存在的缺陷增加了科技政策的風(fēng)險(xiǎn)。往往導(dǎo)致國(guó)家資助基礎(chǔ)研究與產(chǎn)業(yè)界應(yīng)用開發(fā)研究不匹配、對(duì)科技現(xiàn)狀把握不準(zhǔn)確，制定的目標(biāo)脫離實(shí)際，結(jié)果科技政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，直接反映了科技政策與科研機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、秩序及其存在的問(wèn)題不和諧。

2、公眾參與的有限性。科技政策制定的參與方式不完備使科技政策很容易被少數(shù)人所控制，公眾對(duì)科技資源配置的參與將受到一定的限制。使得政策主體常常面臨信息不對(duì)稱現(xiàn)象，使科技政策的科學(xué)性降低，導(dǎo)致科技政策具有一定的片面性。科技政策的片面性會(huì)在一定程度上降低政策的合法性，降低政府公信力，使政策的執(zhí)行缺乏有力的支持，導(dǎo)致政策失靈。

科技政策關(guān)系到國(guó)家高新技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，為了避免政府高層獨(dú)立決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)，一些國(guó)家紛紛把民主機(jī)制引入科技決策過(guò)程。逐漸引入公眾參與科學(xué)技術(shù)決策成為目前科技決策發(fā)展的重要趨勢(shì)。究其原因是各國(guó)和地區(qū)更加意識(shí)到科學(xué)技術(shù)的發(fā)展要以人為本，在重視科學(xué)技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)好處和利益的同時(shí)，更加關(guān)心其對(duì)社會(huì)發(fā)展和人民生活可能的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面效應(yīng)。公眾持續(xù)而有效的參與是保證科技政策有效性的必要條件之一，只有通過(guò)擴(kuò)大的公眾參與，充分綜合與匯總社會(huì)各方面的利益，社會(huì)的矛盾和沖突最深厚的根源才能得以遏制?？萍假Y源才可以得到最有效的配置。

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)傳統(tǒng)的政治體制模式中，政府采取直接管理的形式。直接面對(duì)公眾，公眾的政策參與渠道非常有限。“十六大”報(bào)告明確指出，“改革和完善決策機(jī)制。正確決策是各項(xiàng)工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化。各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”。這實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了政策制定主體多元化和公眾參與政策制定的重要性。

因此，在科技政策制定參與主體方面必須提供公眾參與方式的更多途徑。增強(qiáng)各利益主體之間的網(wǎng)絡(luò)、互動(dòng)與交流，通過(guò)系統(tǒng)化、多元性的參與機(jī)制，使科技政策的制定更加科學(xué)化、民主化，形成具有前瞻性的科技戰(zhàn)略決策，促進(jìn)形成高效、公平的資源分配機(jī)制和建立具有公信力與客觀信息基礎(chǔ)的科技決策體制。

三、科技政策執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)分析

1、科技政策執(zhí)行主體的影響。

(1)科技政策執(zhí)行權(quán)力配置機(jī)制與執(zhí)行組織配置的影響?？萍颊邎?zhí)行權(quán)力配置在縱向上表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)在不同層級(jí)之間的配置不合理，即在中央和地方政府之間，地方各級(jí)政府之間。以及統(tǒng)一組織內(nèi)部各個(gè)層次之間存在執(zhí)行權(quán)的分配問(wèn)題。在橫向上表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)在不同地區(qū)和不同

職能部門之間的配置不協(xié)調(diào)、不明確。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)為：中央政府與地方政府缺乏協(xié)調(diào)：一級(jí)政府內(nèi)部各職能部門為謀求部門利益而缺乏協(xié)調(diào)，甚至在執(zhí)行過(guò)程中互設(shè)障礙；地方政府之間為謀求自身利益而缺乏協(xié)調(diào)，由此導(dǎo)致了地區(qū)保護(hù)、地區(qū)封鎖；政府與非政府組織之間缺乏協(xié)調(diào)，各類社會(huì)公共組織與社會(huì)成員之間缺乏協(xié)調(diào)。某一科技政策的執(zhí)行主體的執(zhí)行活動(dòng)往往得不到其他組織的有效支持與配合。甚至還出現(xiàn)損害其他執(zhí)行主體利益的現(xiàn)象。同時(shí)科技政策執(zhí)行組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和配置也是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的保證之一。執(zhí)行組織的合理結(jié)構(gòu)要求執(zhí)行組織的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)等方面的相互協(xié)調(diào)與功能互補(bǔ)。科技政策執(zhí)行權(quán)力配置與組織配置的合理與否，決定了科技政策能否被有序地針對(duì)每一階段的工作重點(diǎn)、難點(diǎn)，有計(jì)劃有步驟地執(zhí)行。

(2)科技政策執(zhí)行主體的領(lǐng)導(dǎo)力?？萍颊叩膱?zhí)行是一項(xiàng)具有創(chuàng)造性的活動(dòng)。由于科技政策調(diào)整的內(nèi)容是科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的知識(shí)，因此要求科技政策執(zhí)行主體自身水平達(dá)到一定高度。政策執(zhí)行過(guò)程中，常常會(huì)遇到執(zhí)行條件不完全具備、資源缺乏、措施不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。從而遭受到一定的挫折。執(zhí)行主體的領(lǐng)導(dǎo)力具體包含：政治素質(zhì)；知識(shí)素質(zhì)，包括文化知識(shí)、專業(yè)知識(shí)；能力素質(zhì)，包括隨機(jī)應(yīng)變能力、開拓創(chuàng)新能力等；此外，政策執(zhí)行主體實(shí)施政策目標(biāo)的技能，包括運(yùn)用資源、整合資源的能力，駕馭局勢(shì)的能力等，也是關(guān)系到政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的重要因素?？萍颊邎?zhí)行工作受到執(zhí)行主體主觀因素和領(lǐng)導(dǎo)技能的影響，帶來(lái)不小的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)科技政策執(zhí)行主體的主觀態(tài)度?？萍颊邎?zhí)行主體的主觀態(tài)度主要指他們的利益取向以及由此引發(fā)的對(duì)科技政策的態(tài)度?？萍嫉淖兎ê桶l(fā)展日新月異，一旦一項(xiàng)科技政策涉及到執(zhí)行主體自身的利益，那么執(zhí)行者就可能抵制這項(xiàng)政策。從而使政策的執(zhí)行產(chǎn)生障礙，影響有效執(zhí)行。很多研究表明。執(zhí)行主體可能會(huì)大膽地行使權(quán)力實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。以滿足自己組織的需要，并對(duì)付自己環(huán)境中的緊迫問(wèn)題。另外科技政策的執(zhí)行實(shí)際上是一個(gè)由抽象到具體的過(guò)程，即把制定的各種科技政策方案轉(zhuǎn)變成具體的政策活動(dòng)。在這一過(guò)程中政策執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)同起著重要作用。只有政策執(zhí)行者對(duì)所要執(zhí)行的公共政策有了足夠的認(rèn)同感。這樣才能有效地執(zhí)行科技政策。如果政策執(zhí)行者對(duì)某項(xiàng)政策本身理解不透，那么他在執(zhí)行中就難免出錯(cuò)；如果執(zhí)行者對(duì)該政策認(rèn)識(shí)模糊，那么該項(xiàng)政策就很難有效執(zhí)行，而風(fēng)險(xiǎn)也就加大。

2、科技政策目標(biāo)群體的影響。目標(biāo)群體是科技政策直接作用、影響的對(duì)象，一定的科技政策通常是以一定的公眾團(tuán)體作為政策訴求對(duì)象的。

(1)科技政策目標(biāo)群體的態(tài)度?？萍颊邎?zhí)行能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，在很大程度上取決于目標(biāo)群體的態(tài)度。一般情況下，目標(biāo)群體對(duì)科技政策的順從和接受程度是影響科技政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一。為了解決科技問(wèn)題，就要通過(guò)制定和執(zhí)行科技政策去規(guī)范目標(biāo)群體的行為。作用對(duì)象順從。接受某項(xiàng)政策測(cè)該政策的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)性就小，政策目標(biāo)就能很好地實(shí)現(xiàn)；反之，則該項(xiàng)政策的執(zhí)行就面臨風(fēng)險(xiǎn)性，預(yù)期目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。如果作用對(duì)象只是部分地接受某一項(xiàng)科技政策。那么該項(xiàng)政策的執(zhí)行難度就加大，風(fēng)險(xiǎn)性隨之增加。人們因歷史傳統(tǒng)的熏陶而養(yǎng)成一套行為定向及模式，常習(xí)慣于某種成規(guī)。傾向于保守持續(xù)的狀況；要想全面改變?nèi)藗兊乃枷胄袨樗枵{(diào)適量越小越好。這樣不至于造成目標(biāo)群體的共同抵制，從而有利于科技政策的有效執(zhí)行。我國(guó)采用漸進(jìn)式改革，從某種意義上說(shuō)，正是基于以上的認(rèn)識(shí)。通過(guò)政策“微調(diào)”使得社會(huì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展處于可控的范疇內(nèi)。

(2)科技政策目標(biāo)群體的價(jià)值觀和習(xí)俗。價(jià)值觀念和習(xí)俗影響著一個(gè)人的行為，對(duì)人的行為有導(dǎo)向作用。如果科技政策的執(zhí)行與作用對(duì)象的價(jià)值觀和習(xí)俗發(fā)生沖突，那么作用對(duì)象極有可能產(chǎn)生不服從行為，這樣必會(huì)影響執(zhí)行工作?？萍颊咦鳛閷?duì)社會(huì)科技問(wèn)題的基礎(chǔ)性解決方案。它涉及的范圍很廣，必然面對(duì)許多不同的價(jià)值觀和習(xí)俗，在某些地區(qū)由于歷史和文化原因，目標(biāo)群體對(duì)科技的認(rèn)識(shí)可能比較模糊。甚至從維護(hù)自身習(xí)俗的角度出發(fā)去抵觸科技政策。因此用統(tǒng)一的方式很難解決問(wèn)題，這也就對(duì)執(zhí)行工作提出問(wèn)題。

(3)科技政策目標(biāo)群體的利益判斷。正如科技政策執(zhí)行主體有自身的利益訴求一樣，目標(biāo)群體也有自己的利益判斷，當(dāng)目標(biāo)群體判斷接受某項(xiàng)政策能給自己帶來(lái)利益或不接受便會(huì)造成損失，那么他會(huì)主動(dòng)服從。這樣政策執(zhí)行就比較容易。如果一項(xiàng)政策損害了他個(gè)人的利益，那么他會(huì)想方設(shè)法阻礙政策的執(zhí)行。科技政策面臨不確定的個(gè)人利益如何調(diào)適是執(zhí)行工作的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

四、科技政策環(huán)境的影響

一項(xiàng)科技政策，往往要涉及多個(gè)部門，需要一系列配套政策的制定、政策的支持系統(tǒng)和后續(xù)保障體系方能有效執(zhí)行。這些都構(gòu)成了科技政策的環(huán)境因素。而政府工作不同時(shí)間有不同的重點(diǎn)，有關(guān)部門如未能在重點(diǎn)工作期內(nèi)完成。過(guò)了重點(diǎn)工作期，則配套政策的制定就往往會(huì)被疏忽，配套資源中斷或者不到位，這些政策環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出來(lái)就是科技政策執(zhí)行不力。政策效果欠佳。

科技政策的制定要適應(yīng)世界科學(xué)技術(shù)發(fā)展的大背景，以及我國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀與要求：科技政策的獨(dú)立性是相對(duì)而言的，作為國(guó)家公共政策的一個(gè)分支，科技政策制定和執(zhí)行需要充分考慮與其他公共政策如經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)發(fā)展政策等的協(xié)調(diào)性問(wèn)題。不斷優(yōu)化科技政策體系。保證政策體系的系統(tǒng)性和公平性。

我國(guó)的科技政策的制定和執(zhí)行也可以參考國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，例如美國(guó)是以立法的形式規(guī)定了它的科技發(fā)展的基本政策，而其他許多科技政策也是以法律的形式來(lái)規(guī)定的。這樣可以很好的保障政策的執(zhí)行效果。值得關(guān)注的是美國(guó)的科技政策并不是獨(dú)立于其他政策之外的，科技政策更多的時(shí)候體現(xiàn)的是一種方向，而具體的實(shí)施的時(shí)候強(qiáng)調(diào)和多種政策的配合。

受政策環(huán)境影響科技政策缺乏系統(tǒng)性還表現(xiàn)在國(guó)家政策的原則性強(qiáng)，而對(duì)各地的針對(duì)性弱，科技資源與經(jīng)濟(jì)資源不能優(yōu)化配置。由于全國(guó)各地發(fā)展不平衡，難免因地區(qū)利益和有限理性而出現(xiàn)“上有政策。下有對(duì)策”的現(xiàn)象，導(dǎo)致政策在實(shí)施的初級(jí)階段就產(chǎn)生了失效。因此?？萍颊邞?yīng)當(dāng)從區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的基本關(guān)系出發(fā)，協(xié)調(diào)和平衡地方之間的利益關(guān)系，制定區(qū)域科技政策，著眼于一些重大的區(qū)域戰(zhàn)略布局，構(gòu)建合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。特別應(yīng)著眼于經(jīng)濟(jì)區(qū)域的科技布局。認(rèn)識(shí)、分析和比較區(qū)域差異是制定差異化的區(qū)域科技政策的基礎(chǔ)。中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)。地區(qū)差異非常明顯。科技是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，但科技在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件下，其作用的力度和廣度都是不同的，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，根據(jù)不同區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)，制定差異化的科技發(fā)展戰(zhàn)略。

因此，科技政策的制定和執(zhí)行要注意研究政策環(huán)境的變化而不斷調(diào)整政策，并且要采取措施保證政策的可執(zhí)行性與延續(xù)性。使科技政策具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。使科技政策能有利于促進(jìn)科學(xué)技術(shù)快速、健康發(fā)展。并便于操作、具有實(shí)效。

綜上所述。我國(guó)科技政策的規(guī)范化、民主化和科學(xué)化的進(jìn)程中仍然存在許多的風(fēng)險(xiǎn)因素。本文通過(guò)調(diào)查研究，系統(tǒng)地基于政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)分析，便于相關(guān)機(jī)構(gòu)有的放矢的采取相應(yīng)的對(duì)策措施規(guī)避科技政策風(fēng)險(xiǎn)，如提供科技政策問(wèn)題議程的規(guī)范化。提升公眾參與程度、加強(qiáng)對(duì)科技政策執(zhí)行主體的監(jiān)督、提高區(qū)域科技政策與政策環(huán)境的協(xié)調(diào)性等，增強(qiáng)對(duì)科技政策的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期分析能力，從而降低科技政策系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，提高科技政策執(zhí)行的有效性和科技政策質(zhì)量。