Ｌａｕｒａ?。危澹酰恚幔睢。剩酰幔睢。校幔猓欤铩。牵酰澹颍颍澹颉⊥蹂a鋅　許志永

目前，全世界有80多個(gè)國家有信息公開法案。從2003年開始，中國開始政府信息公開的地方探索，并在2007年制定《政府信息公開條例》，于2008年5月1日正式實(shí)施。信息公開，被中國法學(xué)界視為法治進(jìn)程中的第二塊里程碑。

在《政府信息公開條例》實(shí)施一周年之際，《中國改革》邀請(qǐng)國內(nèi)外專家學(xué)者，介紹發(fā)展中國家信息公開制度踐行的情況，他們?cè)谡c民間社會(huì)互動(dòng)中，推動(dòng)信息公開的成功做法，值得借鑒。

Laura Neuman：政府信息公開暴露經(jīng)銷商的腐敗行為

政府信息公開的價(jià)值是什么呢?是提高政府的透明度，并讓政府為他們的行為負(fù)責(zé)；消除人民由于信息不對(duì)稱帶來的恐慌情緒；可以讓政府提供更好的公共服務(wù)同公民建立良好的關(guān)系；幫助政府更加高效地利用一些稀缺資源；可以讓民眾更好地參與政治，參與公共生活，更好地理解政府的政策。

把更多的信息提供給公民，他們反而會(huì)覺得更加安全。如果沒有政府信息公開，謠言就會(huì)開始流傳，進(jìn)而引起社會(huì)的動(dòng)蕩。以我在玻利維亞的經(jīng)歷為例，玻利維亞和鄰國智利有著將近一百年的戰(zhàn)爭。當(dāng)時(shí)有一個(gè)傳言，說玻利維亞的總統(tǒng)秘密簽署了一個(gè)協(xié)議，允許向智利提供石油。當(dāng)時(shí)人們聽到謠言非常憤怒，認(rèn)為不能向他們一百年來的敵人提供石油。玻利維亞的總統(tǒng)拿不出有效的證據(jù)來證明他沒有簽署這樣的文件，結(jié)果很多公眾游行示威以及鬧事，玻利維亞的總統(tǒng)最后不得不放棄了總統(tǒng)的職位，逃離了這個(gè)國家。

再一個(gè)例子，在印度西南部一個(gè)很貧窮的村子拉基斯坦，可能也是全球最貧困的地方之一。村民運(yùn)用政府信息公開制度獲得了很多政府文件。有一次，村民獲得一份人們可以得到糧食補(bǔ)助的文件。因?yàn)檎旧頉]有能力發(fā)放糧食，就通過市場代理發(fā)放，村民每個(gè)^填寫一張卡片去領(lǐng)取糧食。每個(gè)人領(lǐng)取糧食的時(shí)候都會(huì)簽名字，簽滿之后經(jīng)銷商就去找政府換取新的單子，向政府要新的補(bǔ)助。但是，村民們發(fā)現(xiàn)，有很多人并沒有領(lǐng)到糧食，但是經(jīng)銷商的名冊(cè)上已經(jīng)簽上了。于是，他們就在公共聽證會(huì)上念名單上的名字，有些被點(diǎn)到名的村民說他們并沒有得到那樣的補(bǔ)助。這樣，經(jīng)銷商的腐敗行為通過政府信息公開被揭發(fā)了出來。實(shí)際上，是經(jīng)銷商通過冒用一些名字把名冊(cè)填滿，然后再向政府要更多的糧食，進(jìn)而把獲得的糧食在黑市上賣掉，以此來發(fā)財(cái)。這個(gè)例子最有意思的結(jié)論是，當(dāng)?shù)卣庾R(shí)到要自己發(fā)放救濟(jì)糧而不能通過腐敗的中間商發(fā)放。

不過，對(duì)于任何國家來說，信息公開都面臨著五大挑戰(zhàn)。

第一個(gè)挑戰(zhàn)是改變秘密的文化，世界上幾乎所有的政府都有秘密文化的歷史，而且秘密文化不僅僅存在于政府之中，實(shí)際上也存在于公民之中，但有多少公民是知道自己有權(quán)獲取政府信息的呢?

第二個(gè)挑戰(zhàn)是落實(shí)。第一個(gè)階段是立法，中國已經(jīng)完成了這個(gè)階段；其次是立法的實(shí)施，這一階段最為困難。很好的落實(shí)公開法，既需要政府意愿，也需要政府的承諾。在實(shí)施方面所面臨的挑戰(zhàn)是保護(hù)法律框架使其有足夠的力度保證信息能夠公開。如果有其他的法比這個(gè)法的權(quán)力大，要想公開這些信息就顯得非常困難；同時(shí)要建立合理的體系和流程；還要有足夠的資金和基礎(chǔ)設(shè)施。

第三個(gè)挑戰(zhàn)是建立執(zhí)行信息公開的責(zé)任體系，公民對(duì)政府的行為不滿應(yīng)有一個(gè)有效的渠道去上訴和申訴。

第四個(gè)挑戰(zhàn)是公民有權(quán)利獲取信息。

第五個(gè)挑戰(zhàn)是需求方面，如果民間沒有需求，這個(gè)法律法規(guī)無論有多么的好，都會(huì)開始萎縮，變得沒有用，政府也不會(huì)情愿去做政府信息公開的工作。

Juan Pablo Guerrer：墨西哥有個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦信息公開委員會(huì)

墨西哥是一個(gè)聯(lián)邦制國家，一共有32個(gè)州。與中國不同的是，我們的立法先從聯(lián)邦開始，之后到各個(gè)州，中國立法順序則相反。

《信息公開法》是墨西哥在困難的民主進(jìn)程中所邁出的最大一步。知情權(quán)在墨西哥是一項(xiàng)基本權(quán)利，被寫在《人權(quán)憲章》之中。關(guān)于墨西哥政府信息公開模式的主要經(jīng)驗(yàn)有如下幾個(gè)：

所有的政府信息，在法律規(guī)定中都應(yīng)該是公開的，這些信息屬于人民。這個(gè)信息從政府機(jī)構(gòu)里出來，有兩種選擇，一個(gè)是在最開始的時(shí)候公開，如果不是這樣，信息早晚也要公開。例外是暫時(shí)性的，如果政府拒絕公開，就必須有明確的證據(jù)證明公布這一信息會(huì)危及到公共安全。

墨西哥設(shè)立了一個(gè)獨(dú)立的委員會(huì)，由五名委員組成，相當(dāng)于一個(gè)行政法庭，最終做出的決定對(duì)政府具有強(qiáng)制性。委員會(huì)能夠驗(yàn)證任何信息是否屬于機(jī)密信息，也有責(zé)任幫助申請(qǐng)者申請(qǐng)。委員會(huì)的存在保證了第一次拒絕申請(qǐng)的人和最終作決定是否公開的人屬于不同的機(jī)構(gòu)。我是五個(gè)委員之一，過去是一位大學(xué)教授。這五名委員當(dāng)中大多數(shù)都是有學(xué)術(shù)背景的，我們結(jié)束了這個(gè)工作之后，還會(huì)回學(xué)校教書。

該委員會(huì)的具體工作程序是，如果有一個(gè)投訴因?yàn)樯婕暗絿业囊恍C(jī)密，不能獲取國防部的信息。那么，投訴就首先到這個(gè)委員會(huì)。委員們?cè)诜治鲞@個(gè)案件后進(jìn)行投票。如果我們證明信息涉及到了國家機(jī)密，我們就可以認(rèn)定國防部是正確的。如果申請(qǐng)者對(duì)這個(gè)判決不滿意，仍然可以去法庭進(jìn)一步投訴。如果我們判定信息可以公開，這個(gè)決定就是強(qiáng)制性的，必須實(shí)施。據(jù)我所知，在我們做出判決的大約2萬個(gè)案件當(dāng)中，只有不到300件向法庭進(jìn)行上訴。上訴需要時(shí)間、律師和金錢。而向委員會(huì)投訴，只需在網(wǎng)上點(diǎn)擊一下就可以了，根本不需要律師。

在墨西哥，《信息公開行政程序法》是由《信息自由法》來監(jiān)管的。例如，旅游部給相關(guān)的公司進(jìn)行授權(quán)，讓他們進(jìn)行相關(guān)的業(yè)務(wù)，發(fā)布相關(guān)的信息。授權(quán)的過程是保密的，但當(dāng)這個(gè)授權(quán)結(jié)束后，所有的信息就能夠讓人們看到。假設(shè)得到授權(quán)的公司表現(xiàn)的不好，相關(guān)部門就可以取消它的授權(quán)。假設(shè)在授權(quán)的時(shí)間段有一個(gè)信息請(qǐng)求，要求所有的相關(guān)信息公開，旅游部就有權(quán)說整個(gè)信息是保密的。申請(qǐng)者在被旅游部拒絕后會(huì)向獨(dú)立委員會(huì)進(jìn)行投訴。當(dāng)然，這是一個(gè)非常復(fù)雜的案件，委員會(huì)肯定要一點(diǎn)一點(diǎn)地去做，要公開所有決策過程中的每一步。

在墨西哥，任何機(jī)構(gòu)和任何人都可以提出申請(qǐng)，不一定必須是墨西哥人或墨西哥公民，十三歲的孩子同樣也可以申請(qǐng)。更為重要的是，申請(qǐng)人不須證據(jù)證明申請(qǐng)公開的信息和他有法律上的利益。政府不能夠問申請(qǐng)者“你為什么要申請(qǐng)公開信息”，只能決定該信息是公開還是不公開。如果決定這個(gè)信息可以公開，申請(qǐng)者是誰不重要。

在墨西哥，申請(qǐng)者通過網(wǎng)上申請(qǐng)獲取信息。我們有這樣一個(gè)網(wǎng)站，申請(qǐng)者可以上網(wǎng)輸入名字，然后選取他想要獲取信息的機(jī)構(gòu)，不需要親自到任何機(jī)構(gòu)，不需要暴露身份，甚至不需要是真名，即使申請(qǐng)者叫“米老鼠”，政府必須作出回應(yīng)。這種在網(wǎng)上的匿名申請(qǐng)制度對(duì)于墨西哥《信息公開法》的成功施行起

到了非常重要的作用。

墨西哥政府對(duì)于信息公開的益處是非常了解的，但是單單這一點(diǎn)還不夠，我們必須需要一個(gè)強(qiáng)大的公民社會(huì)，整個(gè)信息公開的法案和體制才能得以順利實(shí)施，否則政府僅僅告訴公民有這樣的權(quán)利而沒有去實(shí)施，是沒有意義的。實(shí)際上，如果想和一個(gè)普通人說國家預(yù)算有一定的用處，并不是那么容易。這需要一個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)員來充當(dāng)中間人。我們的一些媒體記者朋友們，他們的工作是幫助我們解釋和分析相關(guān)的政府信息。我們還需要找一些公民相信的信息組織來針對(duì)不同的人群，不同經(jīng)濟(jì)狀況的人群，讓他們相信信息權(quán)對(duì)他們是有用的。

王錫鋅：韓國法律職業(yè)團(tuán)隊(duì)推動(dòng)信息公開

對(duì)于政府信息公開而言，除了政府自上而下的政治決斷和推動(dòng)之外，成功的政府信息公開的實(shí)踐，還需要另外一個(gè)非常重要的方面，那就是自下而上的社會(huì)推動(dòng)和社會(huì)動(dòng)員。

在墨西哥，有組織的社會(huì)團(tuán)體在政府信息公開實(shí)施過程中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用，一方面將許多弱小的聲音放大，另一方面使各種各樣雷同的申請(qǐng)，由一些機(jī)構(gòu)集中實(shí)施，從而也使制度運(yùn)行的成本得以降低。

在韓國，信息公開制度同樣取得了非常驚人的成功，政府對(duì)民眾申請(qǐng)的信息有很高的回應(yīng)率。韓國有一個(gè)由法律精英組織推動(dòng)的社會(huì)動(dòng)員活動(dòng)。法律精英組織提供政府信息公開的咨詢、顧問工作，通過推動(dòng)、倡導(dǎo)甚至直接行動(dòng)，進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，推動(dòng)政府信息公開。這樣的一種組織對(duì)于發(fā)展中國家，特別是對(duì)于NGO不太發(fā)達(dá)的社會(huì)，承上啟下，有力地推動(dòng)政府信息公開的制度運(yùn)行，這也許是一個(gè)值得借鑒的做法。

除了NGO和法律職業(yè)精英的推動(dòng)之外，在發(fā)展中國家，媒體的作用也是非常重要的，尤其是在信息公開制度運(yùn)行的早期。在越南，媒體對(duì)很多信息的報(bào)道、對(duì)很多熱點(diǎn)話題的討論非?；钴S，也相當(dāng)開放。政府對(duì)媒體有時(shí)也會(huì)施加一些影響，但是媒體仍然是推動(dòng)政府信息公開和披露的無可否認(rèn)的重要力量，特別是聲音放大功能、民意制造(opinion-making)以及聚焦功能。

我們還看到，在過去的一段時(shí)間里，一系列的個(gè)體行動(dòng)，特別是一些典型的測(cè)試性信息公開申請(qǐng)個(gè)案，與政府的決斷和政府的意愿結(jié)合在一起，共同推動(dòng)了政府信息公開制度發(fā)展。在這一過程中，公共媒體扮演著非常重要的角色。

為了推動(dòng)政府信息公開制度可持續(xù)地發(fā)展，我們應(yīng)如何更好地整合社會(huì)的力量?個(gè)體的行動(dòng)者、社會(huì)組織、法律職業(yè)團(tuán)體以及媒體，應(yīng)當(dāng)以何種方式有效、有序的社會(huì)動(dòng)員整合起來，這正是我們當(dāng)下必須思考的關(guān)鍵問題。

印度自2005年10月實(shí)施《信息權(quán)利法》以來，公民社會(huì)在監(jiān)督政府財(cái)政透明、監(jiān)督司法公正等各方面取得了很大成效。2009年3月19日，我旁聽了印度推動(dòng)信息公開的眾多NGO組織在新德里尼赫魯圖書館召開的會(huì)議，與會(huì)的NGO組織負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者以及個(gè)別國會(huì)議員總結(jié)分析了《信息權(quán)利法》實(shí)施三年半以來信息公開運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。一位學(xué)者的抽樣統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，80％以上的各級(jí)政府部門都能對(duì)公民的信息公開申請(qǐng)做出書面答復(fù)，滿意或基本滿意的能達(dá)到60％以上。通過就公民對(duì)各級(jí)政府信息公開滿意度進(jìn)行排名，滿意度最高的是中央政府各部門。眾多印度公民在涉及政府財(cái)政透明、公共工程預(yù)算和支出、土地征用補(bǔ)償甚至法律個(gè)案程序透明度等各方面，利用信息公開法律維護(hù)了自身權(quán)益。

許志永：信息公開法給印度帶來很大變化

印度信息公開取得的成就，與信息公開法律本身設(shè)置的制度、比較發(fā)達(dá)的公民社會(huì)、自由的新聞媒體以及印度的民主制度有關(guān)。

印度的《信息權(quán)利法》設(shè)置了獨(dú)立于政府部門的信息委員會(huì)，用于保障信息公開法律的實(shí)施?！缎畔?quán)利法》一共六章，卻用三章內(nèi)容分別講述中央和邦信息委員會(huì)的組成、產(chǎn)生方式、任期、任職條件、工資津貼標(biāo)準(zhǔn)、去職條件，以及信息委員會(huì)的權(quán)力和處理程序，幾乎占去了整個(gè)《信息權(quán)利法》一半多內(nèi)容。這些規(guī)定確保了委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立，以及類似于專門法庭的地位，信息委員會(huì)在審理關(guān)于信息公開的申訴時(shí)具備很多民事法庭的權(quán)力，并可以對(duì)任何不履行義務(wù)的公共管理部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。

印度的信息公開主要是靠NGO組織和媒體推動(dòng)的。普通公民在最開始未必意識(shí)到，信息公開法律對(duì)于健全民主制度以及保障公民權(quán)利方面的重要意義，這需要NGO組織去啟蒙和推動(dòng)。印度的媒體在推動(dòng)信息公開與監(jiān)督政府腐敗方面也起了非常重要的作用，他們可以幾乎不受限制地批評(píng)政府，聲援NGO組織的行動(dòng)。

當(dāng)然，印度比較健全的民主制度是信息公開法律能夠得以運(yùn)行的根基，這包括獨(dú)立的司法以及政黨競爭制度等等。印度一些政府部門過去兩年曾經(jīng)試圖修改《信息權(quán)利法》，主要原因是信息公開法律要求政府不僅公開有關(guān)信息，而且要公開有關(guān)政府做出決定的內(nèi)部過程，比如哪位負(fù)責(zé)人簽字等等，他們認(rèn)為這樣會(huì)損害政府工作秘密使得一些官員不敢簽字。這個(gè)修定法律的提議，最后在NGO和媒體的反對(duì)聲浪中，在眾多反對(duì)黨的阻擊下擱淺了。

當(dāng)下，從中國的實(shí)際國情出發(fā)，可以借鑒印度信息公開經(jīng)驗(yàn)的方面包括：推動(dòng)獨(dú)立于政府的部門以保障信息公開；司法部門應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起保障公民信息公開底線的職責(zé)；擴(kuò)大NGO組織和媒體的言論空間，推動(dòng)信息公開實(shí)踐。