劉淑香

摘要：近幾年來，隨著經濟的發(fā)展，城市化建設不斷加快，國家對土地征用越來越多。筆者試圖從我國對農村土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞征地補償、被征地農民的保障等環(huán)節(jié)入手，反思在這些方面存在的問題，歸結原因，對相應的立法略作一下淺顯的建議。

關鍵詞：土地征用；問題；對策

1 土地征用過程中存在問題

1．1 征地補償?shù)?/p>

我們知道，國家為了公共利益，對被征占土地的農民進行補償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產利益”、“財產利益”在矛盾中的必要協(xié)調，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計劃經濟的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征用耕地土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，②征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6-10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4-6倍。”根據(jù)上述法律規(guī)定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是以土地過去年均產值作為確定補償費用標準，這個標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經濟發(fā)展水平，進而難以維護農民現(xiàn)有的生活水平。而廉價的土地征用成本使政府在征地中獲取了本應屬于農民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農民的權益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權威的樹立。

1.2 土地收益分配難

主要是土地收益究竟補償給誰的問題，土地征用過程中，土地收益為土地所有權及使用權收益，因此，這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際當中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標準較低，前面已經講過。對于這些費用是應以集體經濟組織登記戶口為準，還是以土地承包人為標準進行劃分，法律無具體規(guī)定，實踐中容易產生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權，享有多大分配權，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權中處理的結果相差很大，沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。

2 完善我國土地征用制度的對策

土地是農民最基本的生產資料，也是農民最穩(wěn)定最可靠的社會保障。而征地會使農民失去最基本的生產資料和生活保障。如果得不到合理補償和妥善的安置，農民難以生存和發(fā)展，也會帶來一系列社會問題和矛盾。因此，改革我國土地征用制度，科學地論證征地補償及安置辦法，已經成為迫在眉睫的任務。

2.1 完善土地征用的補償制度，合理安置失地農民

土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應從幾個方面著手：第一，補償標準?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產量因為不能反映土地的位置、地區(qū)經濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產量差別的真實價值，目前世界大多經濟發(fā)達國家或地區(qū)將土地市場價格作為征地補償依據(jù)。在計劃經濟年代，土地沒有價格，征地補償依常年產量未嘗不可，但在市場經濟條件下，繼續(xù)這樣做就不利保護農村集體經濟組織和村民利益，為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償只有以土地的市場價格實行公平補償來確定補償標準較為合理，在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業(yè)生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農地所有權的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用，新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。第二，擴大補償范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應該加入預期的利益。預期的利益當然很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益就更應該給予維護。第三，合理的給予安置，應該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償?shù)陌仓?，就是在征用了這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補償。有學者還提出了“債券或股權補償”，筆者同意這樣的補償方法，因為這種補償?shù)姆绞绞找娣€(wěn)定，綜合效益周期長，能為失地農民日后的生活提供保證，另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。

2.2 合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現(xiàn)征地補償費合理分配的關鍵

我國法律明確規(guī)定農村土地屬集體所有，農民享有本集體土地的承包經營權。這些權利可以通過土地登記，并發(fā)放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規(guī)定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現(xiàn)狀調查或地籍調查情況權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料，③土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農村集體經濟組織所得份額應用于本集體經濟組織內的生產建設，如興修農田水利建設，購置農機具，幫助農民引進先進的農業(yè)科學技術，更新品種，提高農業(yè)單產，同時還可進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設，為失地農民提供更多的就業(yè)機會。此外，凡涉及處置集體土地所有權的經管事項，可以必須經村民大會或村民代表大會討論決定，對于土地征用協(xié)議，可以必須經村民大會或村民代表大會討論決定才能簽訂實施，防止“鄉(xiāng)扣留、村干部私下瓜分” 現(xiàn)象，國土部門也應積極配合審計、監(jiān)察等部門及時監(jiān)督檢查征地費用的分配使用情況。

參考文獻

[1]張慶華著《中國土地法操作實務》，法律出版社，2003年11月第1版.

[2]《國土資源執(zhí)法監(jiān)察手冊》.