耿道乾

近幾年，筆者在對建設(shè)領(lǐng)域的項(xiàng)目審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目建設(shè)、施工、材料供應(yīng)、監(jiān)理等單位串通舞弊的現(xiàn)象已成為建設(shè)領(lǐng)域當(dāng)前比較突出的問題。由于串通舞弊具有參與單位多、隱蔽性強(qiáng)、涉案金額大等特點(diǎn)，如不予重視和防范，極易造成國有資產(chǎn)的潛在流失和公共利益的損害，危害極大。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，串通作弊都是采用虛構(gòu)交易內(nèi)容和辦理虛假結(jié)算的方式，主要形式有：

一、地方政府干預(yù)國家投資重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，。指使或授意建設(shè)、施工、監(jiān)理等單位聯(lián)合作假。搞計(jì)劃外工程。如對某國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位經(jīng)地方政府授意后，聯(lián)合施工、監(jiān)理等單位編制虛假工程量清單、計(jì)量月報(bào)、竣工驗(yàn)收等工程資料，將項(xiàng)目建設(shè)資金8000多萬元用于本該由地方政府籌資建設(shè)的計(jì)劃外工程建設(shè)。

二、建設(shè)單位串通施工、材料供應(yīng)等單位聯(lián)合作假。挪用建設(shè)資金。如在對某縣退牧還草工程專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位為了挪用建設(shè)資金用于博覽中心、生態(tài)園等項(xiàng)目建設(shè)，虛報(bào)圍欄工程量，并先后與材料供應(yīng)商、施工單位串通，挪用建設(shè)資金500多萬元。具體做法是，建設(shè)單位指使材料供應(yīng)商虛開材料供應(yīng)發(fā)票，套取建設(shè)資金，并充當(dāng)項(xiàng)目地方配套資金；同時(shí)以虛假支票入賬，制造與施工單位結(jié)算的假象。實(shí)際將建設(shè)資金用于其它項(xiàng)目建設(shè)。

三、施工單位項(xiàng)目經(jīng)理部人員相互串通，以虛假發(fā)票、工資單等資料入賬套取現(xiàn)金，為小集體或個(gè)人謀私利。如在對某建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，某施工單位項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、會計(jì)等項(xiàng)目部成員相互串通，用虛假發(fā)票入賬，套取現(xiàn)金50多萬元，涉嫌為小集體謀私利或個(gè)人貪污的問題。

建設(shè)領(lǐng)域串通舞弊產(chǎn)生的主要原因：

第一，地方政府干預(yù)。這種現(xiàn)象在西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)顯得尤為突出。由于這些地區(qū)大多為“吃飯”財(cái)政。所以國家投資的建設(shè)項(xiàng)目大多被列為地方政府的重點(diǎn)項(xiàng)目。在“吃飯”的同時(shí)，地方政府還要搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)甚至是政績工程，往往存在僥幸心理，容易發(fā)生類似上述將建設(shè)資金用于其他工程建設(shè)的問題。

第二，投資管理體制不順。目前，對利用國家投資的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位(業(yè)主)多為地方政府l的行業(yè)主管部門，帶有較濃的行政“色彩”。并不是真正意義上的項(xiàng)目法人。在這種行政體制下，建設(shè)單位易受到地方政府的干預(yù)。

第三，監(jiān)管部門力不從心。由于串通舞弊的主體多為地方政府，對于同級的審計(jì)、監(jiān)察以及其他行業(yè)監(jiān)督部門只能睜一只眼閉一只眼。甚至視而不見。

第四，利益驅(qū)使。個(gè)別施工和監(jiān)理人員，為了其個(gè)人或小集體利益，喪失職業(yè)道德，參與造假。

建設(shè)領(lǐng)域串通舞弊現(xiàn)象不僅反映出各參與主體行為不規(guī)范、建筑市場秩序混亂等問題，而且還凸顯當(dāng)前投資管理體制不順等深層次的問題。對此，我們建議：

一是建立和完善政府投資監(jiān)管體系。建立政府投資責(zé)任追究制度，工程咨詢、投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等部門和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的。要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。

二是逐步推行“代建制”。按照《國務(wù)院關(guān)于深化投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號)，對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位，增強(qiáng)建設(shè)單位的獨(dú)立性。

三是完善政府權(quán)力制衡機(jī)制。投資、財(cái)政主管部門以及其他有關(guān)部門，要依據(jù)職能分工。對政府投資的管理進(jìn)行相互監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項(xiàng)目稽查制度，建立政府投資項(xiàng)目后評價(jià)制度，對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)管。

四是加強(qiáng)對投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的中介服務(wù)管理，特別是要加強(qiáng)監(jiān)理人員的職業(yè)道德教育，充分發(fā)揮監(jiān)理在項(xiàng)目建設(shè)中的監(jiān)督和管理功能。