蔣園園

摘要：加拿大自20世紀90年代以來，利用市場調節(jié)機制對公共基礎教育管理進行了一系列的深度變革。免費、平等、全民的公立中小學教育，嚴格的公共基礎教育監(jiān)察管理機制，強大的公共基礎教育經費支持，改革后的加拿大公共基礎教育呈現出了繁榮的景象。然而，自由市場機制這柄雙刃劍在幫助變革取得成功的同時，也令加拿大公共基礎教育管理不得不迎接新一輪的挑戰(zhàn)。

關鍵詞：公共基礎教育；市場化；管理；變革；挑戰(zhàn)

中圖分類號：G629.3/.7文獻標識碼：A文章編號：1671-6124(2009)03-0065-04

加拿大是世界基礎教育發(fā)達國家之一，總人口90％以上接受過12年的教育。強大的經濟支持和上百年的持續(xù)發(fā)展歷史，使加拿大基礎教育管理運行模式，在歐美教育與文化傳統(tǒng)的影響下，逐步形成了自己的特色和優(yōu)勢。特別是20世紀90年代以來，聯邦政府引進競爭機制，重塑政府、市場與學校的關系，調整改革有關基礎教育管理的理念、模式、結構、方式和方法等。通過“政府替代”克服“市場缺損”，不僅擴大了基礎教育管理職能的內涵，而且還加強了履行其職能的力度。以強制性的行政、法律手段，替代一部分尚未發(fā)育的、殘缺的或運行失效的基礎教育市場機制，通過制度創(chuàng)新和制度供給迅速地培育和擴張市場，進一步推動了基礎教育的健康發(fā)展。如今，加拿大是人均教育資源占有量最富裕的發(fā)達國家，在基礎教育方面所展現出來的整體良好的發(fā)展態(tài)勢使其穩(wěn)居世界教育大國的前列。2000年，在由經濟合作和發(fā)展組織(OECD)為32個國家的15歲學生進行的學業(yè)水平評估中，加拿大學生在閱讀、數學、科學三大評估項目中遠遠超出國際平均水平，特別是在閱讀評估項目中，加拿大學生整體排名第二，僅次于芬蘭。然而，在興盛表象之下，當代加拿大基礎教育管理面臨著巨大的壓力與危機，它不得不迎接新一輪的挑戰(zhàn)。

一、管理理念：自由市場機制對新公共服務的挑戰(zhàn)

2001年。加拿大著名民意調查專家布里克(D.Brieker)和新聞記者格林斯龐(E.Greens Pon)針對加拿大公眾的潛在價值取向和關注焦點進行了一次非常成功的調查研究。他們的調查顯示，經過“緊張的20世紀90年代”以后，公眾對基礎教育產生了新的看法，即要求基礎教育要有更高的標準、更嚴明的紀律、更強的責任感。他們對基礎教育的信心受到了考驗，學生家長覺得應當能夠親自去評判基礎教育管理體制的基本原則……盡管有政府與教師之間的持續(xù)不斷的消耗戰(zhàn)，家長至少沒有忽視基礎教育的核心：為孩子將來在經濟世界獲得成功、對社會做出貢獻做好充分準備。這種新觀念同時也揉合了公眾的一種渴望，即希望基礎教育管理體制能夠更好地滿足孩子的個性需求，同時公眾認識到這需要所有人的共同參與。他們相信，公眾應當有選擇的權利，但是，這種選擇應當存在于同一基礎教育管理體制內——我需要在英語學習方面獲得幫助，你需要獲得電腦技能，而她更愿意選擇法語浸入式課程。加拿大人對右翼改革派所倡導的激進的選擇方案沒有興趣，擔心這樣的改革計劃會削弱基礎教育管理體制，在制造精英成功者的同時，也制造大量的失敗者。隨著一個時代的結束，廣大公眾很顯然繼續(xù)把學校看作是加強社會凝聚力的關鍵因素，是將社會各個階層融合到一起的粘合劑。上述調查結果表明，當今加拿大民眾對現有基礎教育管理的改革并不滿意，對其未來發(fā)展狀況也存在疑慮。

1、關于公共基礎教育管理的價值取向

反對教育市場化、民營化改革的人士認為，市場導向改革導致了過分強調消費者個人的選擇權，而作為整體的社群利益則被忽視了?；A教育管理屬于公共基礎教育的范疇，其管理體制應融入“新公共服務”的理念，要將公民置于整個治理體系的中心，強調政府治理角色的轉變即“服務而非掌舵”。一個公正的社會不能是在剝奪弱者的基礎上使強者更強，而應使強者扶助弱者從而使弱者變強。在這方面，教育負有不可推卸的責任?；A教育應強調公共利益源自價值的分享，而非個人利益的簡單相加。管理機制回應的是公民需求而非僅僅是顧客，且要把焦點放在信賴關系和與公民的合作上?；A教育的公共利益是教育管理改革的主要目標，而非副產品。市場并沒有賦予每個人以同等的權利，市場競爭的結果并不保證人與人之間最終的平等。單純依賴市場一種渠道并不足以平衡社會對教育的供求關系。因此，對教育的市場介入應當作出限制。基礎教育管理必須致力于建造一個共享的集體的公共利益觀念，其目標不是去尋找個人選擇的快速解答，而是分享利益和分擔責任。政府越來越重要的角色要趨向于協助公民表達并實現共享的公共利益，而不止于控制或引導新方向而以市場調控為主的改革來加重基礎教育中的不公平現象，擴大強勢群體與弱勢群體之間的差距，導致某種程度的社會分化，將那些因社會和地域的原因而被邊緣化的群體排除在競爭和擇校的新機制之外。

2、關于政府基礎教育管理職能的轉變

對于基礎教育市場化改革持反對意見的人士指出，基礎教育不以牟利為目的這一點，決定了它不可能像商品一樣完全由市場提供。不管時代、觀念如何變化，教育都應信守和發(fā)展人道主義精神；作為一種公益性事業(yè)，教育絕對不應當簡單地等同于一般的商品?；A教育管理中政府的作用主要在于服務，在于實現社會公共利益的最大化，其本質在于它的公共性和社會性。盡管教育也可以通過市場競爭機制向社會提供，但當其主要通過市場機制來向社會提供的時候，教育這種公共物品就會轉化為私人物品或準私人物品，從而在某種程度上具有了可分性和競爭性，基礎教育由此就會成為一個具有營利性質的領域。毫無疑問，市場不能有效提供或根本不能提供的公共物品，必須由市場以外的資源配置機制來提供，這就要求政府創(chuàng)立相應的制度和提供方便快捷的渠道，取代私人之間的市場交易，為社會提供公共物品。因此，應該盡快明確政府職能定位，合理界定政府管理的范圍，切實把政府工作的重點轉變到基礎教育管理領域，進一步加大基礎教育經費的投入力度，放松和弱化基礎教育管制職能，強化責任意識，擴大基礎教育服務提供的范圍，優(yōu)化基礎教育服務的質量。不斷提高基礎教育服務管理水平。在基礎教育管理中，政府的職責是服務而非掌舵。應該以一種通過充當基礎教育資源的管家、基礎教育組織的保護者、公民權利和民主對話的促進者以及社區(qū)參與的催化劑來為基礎教育服務。

3、關于教育政策制定和實施的回應性

加拿大公眾普遍認為，盡管基礎教育的市場化、民營化改革旨在形成一種新的教育資源分配方式和人才培養(yǎng)模式。但是將政府置于基礎教育管理中心位置而致力于改革完善，這不利于確立民主行政和服務行政的理念。基礎教育依靠的方法不能再是管理控制，而應是促進、協商以及解決沖突的技巧?；A教育建立什么樣的管理機制，怎樣管理應是共商共同價值觀的結果，政府不僅要確保基礎教育公共利益居于主導地位，還要確保解決方案本身和提出解決方案的過程都符合

公正、公平和公開等準則；政府在基礎教育管理中應該是開放的和可接近的，以確保對公民做出敏感的回應。因此。在基礎教育管理上政府應該致力于搭建平臺，建立各種行之有效的、與公眾的溝通對話機制和公眾民主參與的決策機制。通過一系列持久而有效的程序設計和制度安排(如公民的自我表達機制、組織代表機制、政治參與機制及行政公開聽證制度等)，確保公民廣泛地參與到國家事務和社會公共事務的治理過程中來，通過平等身份基礎上的對話、溝通和協商，以集體的努力和協作，使符合公眾需要的政策和計劃得到最有效、最負責任的貫徹和執(zhí)行，以此形成由傳統(tǒng)的“政府本位”的基礎教育單向治理走向政府與社會、與民眾平等身份基礎上的信任合作、互動共治。在基礎教育管理領域要使公民成為教育政策制定和實施的主體，讓公民來參與教育決策的制定，讓公民和政府共享政策制定的權力；關注教育政策的回應性，建立公民表達教育利益和訴求的暢通渠道，培養(yǎng)公民的教育責任意識。

二、組織架構：地方分權制對宏觀控制作用的挑戰(zhàn)

加拿大是工業(yè)化國家中惟一的不設聯邦教育部的國家。憲法賦予各省具有對各級各類教育的管理權。根據《不列顛北美法令》，加拿大的教育事業(yè)為地方事業(yè)，省具有教育立法權。大量的教育管理和協調事務主要由各省、區(qū)教育部和地方學區(qū)設的教育局負責。省教育部一般負責管理本省的幼兒園、小學、中學和大學的行政事務，提供和分配教育經費、制定教育政策和法令、負責教育督導和學校評估等。省教育部對中小學教育負責，下設學區(qū)教育局。學區(qū)教育局的上級領導機構是學區(qū)居民選舉產生的學區(qū)教育委員會，也稱為董事會，負責研究和制定本學區(qū)的教育政策，選聘學區(qū)教育局長。學區(qū)教育局根據學區(qū)法、校長法、教師法等規(guī)定管理學校，學區(qū)董事會主要檢查執(zhí)行情況，地方政府只負責按稅收比例調拔教育經費，不參與具體管理。加拿大憲法(第93條)規(guī)定基礎教育主要是各州的責任。但是隨著基礎教育管理的改革，20世紀90年代以來，聯邦政府通過政府有關機構和部門越來越多地參與基礎教育，建立和實施了許多聯邦基礎教育項目。因此，聯邦政府的作用也日顯重要。但組織架構上的分權制模式，聯邦政府對基礎教育發(fā)展的宏觀控制和作用力度難以到位。究其實質，改革在打破政府對基礎教育體系的壟斷條件下，未能重構政府與學校的關系，在學校自主、經費控制和決策影響等方面，沒有滿足人們對基礎教育期望值的提升。無論是在理論層面上，還是實際運作中，加拿大基礎教育管理在不斷發(fā)展變革的同時，也陷入了無法有效證明政府宏觀控制自身價值的困境。

1、關于基礎教育管理體系中的學校自主

20世紀90年代，加拿大基礎教育管理的改革沒有注意到在給予學校以充分的自主權的同時，加強政府對學校的支持、協調和控制。在政府和公民、社會之間，無法明晰教育服務提供中的責任機制，改變以政府為中心的單向度的基礎教育管理格局?；A教育面臨著伴隨立法、撥款、政策、規(guī)劃而來的國家越來越多的宏觀控制，市場機制中競爭的壓力和威脅、民營化和社會參與浪潮的沖擊和牽制，還有新的教育技術革命的挑戰(zhàn)。由于實現的是分權制領導，加拿大教育部門格外強調政府的管理和宏觀的調控。改革過程中頻繁地通過立法，通過向包括承擔基礎教育學校提供資助等途徑，加強了對基礎教育的影響和控制。例如學校選擇改革運動，只有阿爾伯塔省允許開辦特許學校，并獲得了一定的成功，但政府對這項教育革新仍然存在諸多疑慮。首先，鼓勵在公立學校之外進行選擇，一旦公立學校的優(yōu)秀學生和師資發(fā)生流失，基礎教育是否會前功盡棄，對此還沒有一整套積極有效的措施來防止；其次，學校選擇中也包括教會學校，那是否會造成社會經濟地位、宗教以及文化背景不同的學生相互隔離，從而導致更大程度的偏狹觀念和精英主義；最后，基礎教育管理改革旨在消除政府對基礎教育的壟斷，由更多的社會團體、企業(yè)及個人來承辦基礎教育，基礎教育的各種特性由此會面臨種種挑戰(zhàn)，政府擔心公立教育如競爭不過私立教育是否會最終逐漸走向消亡。

2、關于公共基礎教育管理的經費控制

基礎教育經費的核撥是加拿大基礎教育管理體系運行的一大機制。通過它，既保證基礎教育系統(tǒng)穩(wěn)定運行，又刺激基礎教育的不斷革新。加拿大對教育經費的調控權集中在聯邦和省兩級政府。由于聯邦政府不設專門的全國教育管理部門，因此聯邦政府只是通過轉移支付、學生貸款等方式對各類教育施加影響，即設立目標專款對各類教育進行資助。例如，貧困地區(qū)義務教育?？睢⑼林私逃龑？睢㈦p語教育(英語和法語)?？?、童子軍校?？睢⒃谘悍溉私逃龑？睢⑸鐓^(qū)教育均衡撥款等。上述教育?？畹脑O置，承擔了政府完成目標任務的責任，具有明顯的方向性特點，體現了政府在保證教育公平性方面應負的責任，推動了教育的均衡發(fā)展。經費核撥方式是加拿大政府運用經濟杠桿宏觀調控基礎教育的重要手段。從1990年度開始，多數省份采用教育撥款專項計算法。各省教育部確定政府每年對每個學生的撥款數額，其中城鎮(zhèn)和農村學生平均經費標準相同，然后將預計數額按照撥款分配系統(tǒng)確定的公式分配給各個學區(qū)。所謂“撥款分配系統(tǒng)”，即每個學區(qū)的學生數和該學區(qū)的“撥款系數”，其中，撥款系數主要與學區(qū)的教師數量和工資總額密切相關。但因分配經費的最終權力掌握在國家當局和行政官員手中，他們會把國家政策轉變?yōu)榉峙浣涃M的標準，這就與市場化的基礎教育管理改革產生了矛盾。使各校、各地的基礎教育不能保持平衡發(fā)展，影響了聯邦政府關于基礎教育管理改革的決策，這既不能保證基礎教育標準的一致性，也無助于政府對基礎教育實施宏觀調控。

3、關于基礎教育改革對政府決策的影響

20世紀90年代加拿大基礎教育管理的改革，其中重要的一條是在發(fā)展思路上，要將基礎教育由量的發(fā)展轉為質的提高。但在這一轉變過程中，政府的決策機制沒有發(fā)揮出明顯的推動作用。在不列顛哥倫比亞省，省教育部對中小學建立了省、學區(qū)、學校責任周期目標。盡管省教育部每年進行一次責任合約掛鉤的學區(qū)鑒定，以加強學校與學區(qū)的責任心。但由于經濟目的而背離基礎教育的宗旨，模糊甚至拋棄基礎教育的價值取向，變基礎教育資源為私人資源、變公益為私益等。這些問題仍然是政府進行基礎教育管理改革時所無法規(guī)避的風險。如何建立一種長期有效的機制，來保證政府對基礎教育管理改革的成果不走樣，已成為加拿大政府不得不面對和解決的突出問題。本來基礎教育管理改革其目的是為了調整聯邦與地方，全國與地域，全體與個體之間的非均衡發(fā)展，將由政府主導型轉向為公民主導型的個性管理。但實際運作中當非政府組織進入基礎教育領域時，由此而引入的競爭機制又給政府的決策帶來了巨大的壓力。為了使基礎教育管理更具彈性、抑制過度競爭性，達到伸展個性和擴大自由的目的。政府決策通過市場來配置教育資源，通過市場來決定學校的發(fā)展命運，促使學校改進教育教學質量，以便更好地生存與發(fā)展。

但是這種政府職能轉型管理模式的轉變。并沒有得到基礎教育的相應回應。許多學校未能獲得更大的權力和自主決策的空間，從而優(yōu)化學校資源配置，提高學校運行效率。

三、運行機制：學制多樣化對教育管理模式的挑戰(zhàn)

由于實行地方分權制，加拿大沒有全國統(tǒng)一的學制，加之各省在政治、經濟、文化、地理位置、傳統(tǒng)習慣、居民來源、語言和人口等因素上的差異，加拿大各省學制很不相同。目前有五個省主要實行一種學制模式。另有五個省主要實行兩種學制模式。除愛德華島等三個完全一樣外，其他各省都不一樣。比如，紐芬蘭省實行“六五制”和“八三制”，而阿爾伯達省實行“六三三制”和“八四制”。10省3區(qū)的基礎教育各有特色。通常，第1年或前2～3年為學前教育，招收年齡在4-5歲自愿入學的兒童；年滿6歲的兒童就必須報名就讀小學，大部分省份及地區(qū)的小學階段都規(guī)定兒童必須接受6或8年的義務教育。加拿大各地對中小學年級的劃分也有所不同。其中，8個省份與地區(qū)將學前班到6年級定為初等教育階段，7～12年級為中等教育階段。新不倫瑞克省的法語授課地區(qū)、魁北克省、安大略省、曼尼托巴省、不列顛哥倫比亞省、育空地區(qū)在中學階段，無初中與高中的劃分，統(tǒng)稱為“中等教育”。加拿大實行的10年義務教育(6-16歲)。大多數省區(qū)的中小學階段合起來學制為12年(前10年為義務教育階段，后兩年為高中階段)。一般幼兒園和小學階段為1～8年，中學階段為9～12年，中學畢業(yè)后可升入社區(qū)學院或大學。因此，嚴格意義上講，加拿大實際上有13種教育制度，10個省和3個地區(qū)的教育各有特點。這對加拿大基礎教育管理模式既是巨大的威脅，又是嚴峻的挑戰(zhàn)。這一切意味著，加拿大基礎教育管理改革要做到盡善盡美，前面還有一段相當漫長的路要走。

1、關于基礎教育的整體教學質量

提高基礎教育的教學質量一直是加拿大社會民眾關注的焦點，同樣更是加拿大中小學長期致力的方向之一。為了滿足社會發(fā)展和民眾需求，20世紀90年代以來，加拿大基礎教育在調整教育目標、改進教學方法、推行課程改革等方面做出了很大的努力，也取得了很大的成效，整體教育質量逐年上升。但由于沒有統(tǒng)一的基礎教育制度，有的省過于強調記憶性學習，對自然科學重視不夠，學生缺乏獨立思考的能力；有的省引入了美國的新科學課程，中小學課程的難度在不斷加深；有的省逐漸取消了省內對中小學生的統(tǒng)一考試，形式各異的教育模式使教育質量不盡如人意。同時由于種種原因，中學的畢業(yè)率很低，社會民眾的普遍看法是：基礎教育的課程內容過深，教育過于嚴格，導致太多青少年對學業(yè)失去信心和興趣，要求學校更開放、更自由。為此，加拿大基礎教育改變了保守、嚴格、限制性的做法，為學生提供更多的靈活性和選擇性，減少對教師和學生的限制。在教學上要求教師采用更新穎的方法調動學生的興趣，許多以兒童為中心的教學模式和方法應時而動，師生由此獲得了更多的教學自由，學生可以更多地發(fā)表意見、扮演更積極的角色；傳統(tǒng)的班級授課制和分科教學受到了挑戰(zhàn)；環(huán)境教學、個別教學、小組教學等被采用。然而，現實證明，由于教育模式的千姿百態(tài)，學生的學業(yè)成就并沒有因為改革而得到提高，反而有的省出現教學質量滑坡的現象。

2、關于基礎教育的微觀教學管理

尊重個性，重視人的潛能發(fā)揮，是加拿大基礎教育管理體制改革后呈現的一大亮點。開放式的課堂教學，講究師生互動，教師給學生保留獨立思考、想象自由的開放空間；給學生保留展現自我、充分發(fā)言的機會；布置開放性作業(yè)，多一些操作性、實踐性作業(yè)，旨在讓學生在動手操作實踐中發(fā)展創(chuàng)新精神；各類教育活動中，充分注意、挖掘學生的合理成分，使改革后的基礎教育微觀教學有著很強的生命力。但加拿大是一個移民國家，多民族、多文化的背景，使學生的個性差異十分明顯，加上市場化改革更多地專注于那些具有商業(yè)價值和市場效應的教育目標，例如，學業(yè)成績、學歷證書、升學率等，忽視教育對個人和社會的發(fā)展所具有的基本價值，使教育這一復雜的社會現象簡單化為一種“投入－產出”的過程。有的省出現了微觀教學管理功能的蛻變問題，有的省出現了微觀教學管理資源的流失問題，有的省出現了微觀教學管理的“差別待遇”問題等等。在報紙和雜志上，經?？梢姼鹘缛耸繉A教育的微觀教育教學管理本身逐步解構并形成商品的某些特性的批評文章。一些全國性機構，例如，加拿大經濟委員會、加拿大科學委員會、加拿大會議局公共政策研究院等都對基礎教育的微觀教育教學管理的現狀與發(fā)展提出了各自的看法和設想。越來越多的人不認同市場化基礎教育管理的改革，認為這種改革將使教與學蛻變?yōu)橐环N交換過程。并逐步植根于微觀教育教學管理之中。

3、關于基礎教育管理的目標指向

1992年，加拿大經濟委員會發(fā)表了一份題為《學無止境：加拿大的教育與培訓》的報告，其中特別指出：由于學制的不同，各省學生的學業(yè)成績相差較大，各地學生在學習機會上存在著不平等現象。加拿大系移民國家，其基礎教育主要是受英國、法國和美國的影響。有的省主要受法國的影響，有的則受英、美的影響，也有的地方則完全照搬某個國家的教育制度，維多利亞島的教育制度幾乎完全與英格蘭的一樣。其教育的管理模式，實際是一種通過學制的多樣化間整和集成的運作過程。為了克服不同教育模式給教育管理帶來的難題，準確界定基礎教育管理的目標指向，從90年代開始，加拿大各省對基礎教育質量評估、學生基礎文化水平進行了一系列改革，并取得了明顯的成效。例如，安大略省不少學校與教育部、社區(qū)、學生家長建立了合作伙伴關系，成立家長咨詢委員會，征求對學校重大改革的意見等。并于1995年2月設立了教育質量與責任辦公室，專門負責開發(fā)、組織學生的學業(yè)成績評估，同時為有關部門提供最為準確的教育信息。學生個人的成績只對家長公開，不對學生和社會公開，其目的在于通過學校與家庭的聯系，從而及時發(fā)現、診斷并解決學生可能存在的學習問題。但加拿大還有不少省份至今都沒有推行基礎教育的合作模式。學制的多樣化使教學內容、課程設置無法力求適合社會和個人的需要，在教育的社會價值上也沒有能將培養(yǎng)有適應力、選擇力、對社會有用的人作為基礎教育的重要目標指向。為此，近年來加拿大的基礎教育管理改革目標指向問題，一直置身于批評與指責之中，這一挑戰(zhàn)如不能得到妥善解決，就會限制基礎教育管理改革的發(fā)展空間，甚至對基礎教育改革的進程產生消極影響。