胡佳恒

2008年占據(jù)人大審議比例半壁江山的民生立法，2009年繼續(xù)？枚疾行。

3月9日全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹表示，先后進入八屆全國人大和十屆全國人大五年立法規(guī)劃的《社會救助法》，可望于年內(nèi)提請首次審議。這被認為是本屆人大轉(zhuǎn)變立法重點所釋放的強烈訊號。相當長一段時間內(nèi)，大陸基于建立健全市場經(jīng)濟體制考量，經(jīng)濟立法成為人大立法中的優(yōu)先選項。

來自民政部的消息稱，待審議的《社會救助法》將現(xiàn)有的城鄉(xiāng)低保，災(zāi)民救助、農(nóng)村五保，包括醫(yī)療救助等方面的專項救助都進行了梳理。實際上作為社會保障體系的重要一環(huán)，相較于具備普惠功能、面向全體居民的社會福利，社會救助僅是針對貧困者的最低層次的社會保障，因此它被視為“國家的責(zé)任”。所以即將以國家法律形式承認政府具有社會救濟責(zé)任的這一動作，從某種意義上，只能稱為大陸福利體系龐大建設(shè)中的先期工程。

大陸1982年《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！边@是大陸首次將憲法中“勞動者”的權(quán)利，推及到“全體公民”。時隔17年后，國務(wù)院在1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》中，將社會救助確定為各級政府法定責(zé)任。

2008年3月11日，民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司司長王振耀接受本刊記者專訪，解答政府將來如何履行對“貧困的救助”。

別人1000美元能做到的，我們還沒做到

鳳凰周刊：西方國家最早將社會保障體系稱作“社會安全網(wǎng)”和“社會穩(wěn)定器”，其中社會救助是“最后一道安全網(wǎng)”。從發(fā)達國家社會保障制度建立、健全、完善的歷程看，一般的保障次序是從社會救助、社會保險到社會優(yōu)撫、福利津貼，最后形成完整體系。中國的社會保障體系運作到了何種層次？

王振耀：中國人均GDP已超過3000美元，這是一個基本現(xiàn)實。在這個基礎(chǔ)上，國家有條件保障貧困人口的基本生活，也能夠建立起發(fā)達國家在早期就開始建立，絕大多數(shù)發(fā)展中國家在人均1000美元以下已經(jīng)建立、我國在計劃經(jīng)濟的條件下也曾實行的貧困救助制度。

但實際上差距太大，別人（人均GDP）1000美元能做到的，我們現(xiàn)在都還沒做到，這是非常大的問題。比如兒童的福利不能再拖了日本1947年就制定了兒童福利法;再比如重度殘疾人以及養(yǎng)老問題。

政府必須要承擔(dān)起養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的責(zé)任，我們越來越明確對這個大體系的規(guī)劃?，F(xiàn)在大家對養(yǎng)老服務(wù)體系的熱情很高，我估計未來幾年投入恐怕是要上千億元，因為很多企業(yè)家都要積極投入，我們做好這個準備，地方政府也需要這樣。我們正在推動成立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會，目前正在協(xié)商，時間緊迫，我不希望涸轍之鮒的故事重演。

扭轉(zhuǎn)貧富差距，不能四面出擊

鳳凰周刊：社會救助工作為何難以速見成效？

王振耀：社會建設(shè)需要在短期內(nèi)見到明顯成效，但在許多領(lǐng)域內(nèi)一時還不可能采取全面行動。要扭轉(zhuǎn)貧富差距加大的趨勢，不能四面出擊，要講究輕重緩急，從最為容易處入手產(chǎn)生最大社會效果。

初次分配領(lǐng)域內(nèi)的調(diào)整不能急速進行，它需要一個漸進過程。立即對初次分配領(lǐng)域內(nèi)的嚴重缺陷進行全面調(diào)整，是不妥當?shù)模驗槌醮畏峙涞墓?，如果通過狂風(fēng)暴雨式的運動來解決，可能會激起震蕩。

即使是全面系統(tǒng)的社會保障制度，如果要在一年內(nèi)見到明顯成效，也相當不容易。因為我國還存在著城鄉(xiāng)戶籍制度，人們對于社會保障的制度結(jié)構(gòu)和目標的認識還存在著一定的分歧，各個行政管理部門之間與中央和地方之間分擔(dān)機制的協(xié)調(diào)還不太容易。

所以，社會建設(shè)的行動戰(zhàn)略需要選擇最佳的領(lǐng)域。極端貧困人群就是最佳突破口。極端貧困作為木桶理論中的短板，制約著社會發(fā)展。比如，如果孤兒得不到周全的照顧，貧困救助的成就很難令人信服。

社會福利歷來就是從孩子做起

鳳凰周刊：民政部門對于孤兒救助工作現(xiàn)在有何進展？

王振耀：我2月底在云南調(diào)研艾滋孤兒的救助情況。實際上這些孤兒主要是家庭成員感染艾滋病去世而成為孤兒的，極少數(shù)是艾滋病毒攜帶者，下一步我覺得這個詞要變化一下。

社會福利歷來就是從孩子做起的。現(xiàn)在每個地方都落實了各種政策，但整體上有很大的缺陷，救助水平偏低。河南和安徽每月的標準到了200元/月，高的可能到了283元/月（國家標準），但很多地方是將孤兒納入低保，我心里不是滋味。

民政部2005年公布的國內(nèi)孤兒普查數(shù)據(jù)是58萬余人，其中8萬余人是在機構(gòu)供養(yǎng)。現(xiàn)在這個數(shù)據(jù)會增加一些，汶川地震就增加了623名雙孤（父母雙亡），每年的車禍留下幾千名孤兒，孩子問題就是社會問題。

民政部將在今年制定一個全國統(tǒng)一的社會散居孤兒最低養(yǎng)育標準600元/月（兒童福利機構(gòu)內(nèi)孤兒、棄嬰的最低養(yǎng)育標準另行制定）。當時部里密集調(diào)研討論孤兒怎么辦。過去用五保體系，最極端的案例是每月給10塊錢，這樣孤兒的生活就出現(xiàn)問題了。為什么會有流浪兒？原因就是孤兒的保障出現(xiàn)了缺口。

要定標準，就不能定在兩三百元，低保都每月300多元了，孤兒還定300元？國壽基金在汶川地震中實驗給雙孤600元/月，效果很好就沒有撫養(yǎng)人再推脫了，覺得養(yǎng)著不是特別大的負擔(dān)，加上有親情，思想就統(tǒng)一了。

鳳凰周刊：各級財政將如何確定大陸近60萬孤兒每月600元養(yǎng)育費的分配比例？

王振耀：具體還沒談出來，先定一個標準。西方國家要定一個標準就是要議會討論，咱們這套體制不是這樣，先定標準，然后中央和地方再來討論各自的承擔(dān)問題。中國的政策推行常常都是在有些地方很快落實，然后各地跟進。山東威海從1月份開始實行孤兒養(yǎng)育標準600元/月，威海市財政拿兩成，縣財政拿八成就解決了。我相信這個標準出來之后，有一部分地方是不會找中央要錢的。

建設(shè)福利國家，不能停留在躁動情緒中

鳳凰周刊：中央將“提高低收入群體等社保對象待遇水平，增加城市和農(nóng)村低保補助，繼續(xù)提高優(yōu)撫對象生活補助標準”作為擴大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟的十項政策之一，將社會福利工作重點提上新高度，目前制約福利建設(shè)的因素還有哪些？

王振耀：民政部每年能調(diào)度的公益彩票金，最終也就幾個億。福彩中心發(fā)行彩票籌集的資金50%返獎，15%用于發(fā)行費用，35%形成公益金。在公益金的部分，中央與地方對半分配，中央集中的彩票公益金，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間按60%、30%、5%、5%的比例分配。但在養(yǎng)老和兒童福利這兩個項目中，中央財政沒有投入，由民政部出資。

但我遇到的最大障礙是，大家都有熱情，卻缺少專業(yè)技術(shù)，很少有人真正算算賬，也少有人耐心地看看，到了（人均GDP）3000美元的時候，各國在社會救助方面都做了什么？咱們?yōu)槭裁床荒茏觯?/p>

有人講，咱們這么多人口，怎么能建福利國家？停留在這種躁動的情緒中，就沒有辦法思考建設(shè)。我認為規(guī)劃不能做太長，規(guī)劃太長，工作就都是留給后人做的。二戰(zhàn)時期英國建立福利社會才用了幾年？不就是三四年時間。

有人一說起（貧困人口）大病，就說補貼不起，我就問，你那個市一年發(fā)病率多少？回答說不知道，他不知道就來否定了。一些地方統(tǒng)計表日月_貧困人口的大病發(fā)病率大體在萬分之四左右，許多發(fā)展中國家都已經(jīng)實行了全民醫(yī)療免費，我國現(xiàn)在只實行特困人口的大病免費，應(yīng)該是具備充分條件的。

編輯 陳磊 美編 黃靜

2008年12月，北京，一位廢品收購者。