郭建萬　袁　麗

廣州和佛山地理相連、生活相依，文化相通，經(jīng)濟互補明顯，隨著城市化進程的推進，已初步形成都市圈的格局。但真正意義上的廣佛融城，目前還不成熟，尤其是經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)度和一體化程度都還不高，區(qū)域優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來。概括起來, 廣佛融城進程中存在的障礙因素主要包括以下幾個方面。

一、各自為政，缺乏合作意識以及缺乏超越行政區(qū)的協(xié)調(diào)力量

行政壁壘是廣佛融城的關(guān)鍵性障礙。在我國既有的體制格局下，地方政府在推動經(jīng)濟增長、提供公共產(chǎn)品、引導(dǎo)體制創(chuàng)新、擴大對外開放、提升人民生活等方面有著不可推卸的責(zé)任和不可替代的作用，但地方政府在促進本地經(jīng)濟增長的同時，也必然產(chǎn)生地方保護主義的沖動。出于對自身經(jīng)濟利益最大化的追求，地方政府對經(jīng)濟的干預(yù)，使行政區(qū)劃成為阻隔經(jīng)濟一體化進程的嚴(yán)重障礙，阻礙了統(tǒng)一市場的形成，而行政區(qū)內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展往往以阻礙區(qū)域發(fā)展為代價。廣州、佛山兩個城市的經(jīng)濟一體化，政府間共識已久，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也已有合作成果，但這種合作仍沒有形成經(jīng)濟融合的內(nèi)在驅(qū)動機制，廣佛兩地各級政府的行政行為在很大程度上還是按照自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯和實際需要來展開，行政壁壘仍表現(xiàn)得較為突出（柳立子，2002）。

（一）各級政府各自為政，沒有樹立整個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念

雖然廣州和佛山兩市經(jīng)濟社會聯(lián)系日益密切，然而在市場經(jīng)濟尚未成熟和要素市場還未統(tǒng)一的條件下，廣州、佛山兩市在考慮利益得失時必然是各自為政，導(dǎo)致盲目競爭、重復(fù)建設(shè)、區(qū)域合作意識不強。如兩地各自為政的規(guī)劃，往往造成基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)投資、商業(yè)網(wǎng)點重復(fù)建設(shè)和資源浪費。此外，有些地區(qū)在開放引資上競相出臺優(yōu)惠政策，在外貿(mào)出口上競相壓價，導(dǎo)致過度競爭乃至惡性競爭。這種制度上的障礙，至少有幾個方面的不良影響：其一，在同一經(jīng)濟圈內(nèi)存在不同的游戲規(guī)則，算不上真正的一體化；其二，政策制度的差異，使企業(yè)的營商成本增加，不利于刺激企業(yè)的投資，也不利于民營資本的發(fā)展；其三，不利于政府對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)及管理。在同一經(jīng)濟圈內(nèi)存在不同的游戲規(guī)則，算不上真正的一體化；政策制度的差異，使企業(yè)的營商成本增加，不利于刺激企業(yè)的投資，也不利于民營資本的發(fā)展；不利于政府對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)及管理。

（二）缺乏內(nèi)在驅(qū)動機制和組織協(xié)調(diào)機制

廣佛合作的大思路是清晰的。從佛山自身的認(rèn)識看，與廣州共同打造廣佛經(jīng)濟圈的愿望是強烈的，無論是官方和民間都認(rèn)同佛山的發(fā)展須以廣州為中心，佛山接受廣州的輻射是客觀事實。但是，在大框架基本確定的前提下，在不同的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的銜接與互補，在人流、物流、信息流、資金流的無障礙流動等細(xì)節(jié)上，仍然有待兩地的政府和學(xué)術(shù)界進行更深層次的探討。兩地政府在經(jīng)濟一體化的具體問題上缺乏溝通，目前還沒有形成跨地區(qū)跨部門的組織協(xié)調(diào)機制，還沒有專門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)來推進區(qū)域的一體化。

（三）各級政府制度政策差異

由于廣佛經(jīng)濟圈內(nèi)存在兩個不同的政府主體，因此在各自利益維護方面可能會存在沖突，一旦涉及到廣佛之間的競爭的時候，自身的利益將會優(yōu)先考慮，此外，一些政策的差異也可能成為制約廣佛融城進程的重要因素。比如，在開放引資上競相出臺優(yōu)惠政策，在外貿(mào)出口上競相壓價，導(dǎo)致過度或惡性競爭等等。

二、地區(qū)產(chǎn)業(yè)互補性較弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)機制

（一）廣佛缺失完整產(chǎn)業(yè)鏈

廣州服務(wù)業(yè)發(fā)達，占GDP的比例達到58％，是金融中心，同時汽車、石化、鋼鐵、造船等重工業(yè)優(yōu)勢明顯；佛山經(jīng)濟以輕型制造業(yè)為主，制造業(yè)所占比例超過60％，特別是在家電、建材、服裝等輕工業(yè)品方面更為突出，是佛山地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。制造業(yè)經(jīng)濟就其本質(zhì)而言是產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟，雖然兩地在產(chǎn)業(yè)鏈上所處的位置不同，但是由于受“行政區(qū)經(jīng)濟”的影響，這種產(chǎn)業(yè)鏈只存在于各自的市域范圍內(nèi)，發(fā)展空間有限，產(chǎn)業(yè)集聚程度有限，產(chǎn)業(yè)鏈的延伸不足。廣佛兩地園區(qū)之間上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)系很少，區(qū)域之間沒有形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，尚未形成真正意義上的建立在產(chǎn)業(yè)互補基礎(chǔ)之上的產(chǎn)業(yè)鏈。因此，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，已成為廣佛經(jīng)濟合作的當(dāng)務(wù)之急。

（二）文化旅游產(chǎn)業(yè)合作較少

旅游業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)重要組成部分，也是廣佛兩市國民收入的重要來源。盡管廣佛旅游文化的發(fā)展取得了顯著成績，廣佛旅游文化圈的構(gòu)建也具有堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)和深厚的文化底蘊，但是，廣州、佛山的旅游文化發(fā)展還存在著各自的問題和一些共同的問題，構(gòu)建旅游文化圈也還有諸多障礙需要跨越。如廣佛兩地旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進一步合理化，產(chǎn)業(yè)有待升級；旅游合作沒有形成鮮明的特色，推出了獨具特色的精品旅游線路，沒有形成區(qū)域旅游品牌效應(yīng)。

（三）企業(yè)合作意識不強

兩市企業(yè)運行較為無序、缺乏整體性，各企業(yè)各自為戰(zhàn)，以自我為中心，缺乏的合作理念和精神，往往各自投人大量人力、物力、財力進行生產(chǎn)、宣傳促銷，帶來資源的極大浪費。由于兩市企業(yè)缺乏合作，在激烈的市場競爭中，導(dǎo)致兩地產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策乏力，企業(yè)誠信不足，企業(yè)的政策環(huán)境、經(jīng)營環(huán)境都不盡如意，相互間惡性競爭，形成惡性循環(huán)，使產(chǎn)業(yè)效率低下，無法形成競爭優(yōu)勢以應(yīng)對國內(nèi)相關(guān)行業(yè)的競爭和跨國企業(yè)的競爭。

三、缺乏快速便捷的城際交通聯(lián)系，區(qū)域交通體系銜接不夠

實現(xiàn)廣佛交通的構(gòu)想看起來簡單，做起來并非易事。還存在認(rèn)識上的、區(qū)域管理體制上的和行業(yè)管理體制上的種種阻礙，這些障礙制約著廣佛融城的步伐（趙起超，2001）。這不僅存在于意識上的障礙，也存在于城市行政管理體制的障礙：主要是各自為政、自成一體、各為藩籬的體制，阻礙著廣佛交通建設(shè)和發(fā)展，阻礙著廣佛交通的建沒和發(fā)展，使得交通運輸建設(shè)與管理的機制不適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展要求。另外，交通運輸成本偏高，缺乏順暢的交通網(wǎng)絡(luò)來保證要素的低成本流動，制約廣佛經(jīng)濟的合作發(fā)展。如路橋收費站的設(shè)置、公交系統(tǒng)尚未一體化，廣佛公交線路仍屬長途車，給兩地經(jīng)濟合作帶來不便。

四、廣佛融城仍處于初級發(fā)展階段，區(qū)域一體化體制、機制尚未建立

（一）中心城市擴散能力待加強

現(xiàn)代化大都市不僅人口、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)活動高度集中，而且資金融通、中樞管理、商貿(mào)物流、科技教育、信息咨詢等服務(wù)活動也高度集聚。廣州作為珠三角及泛珠三角的中心城市，與現(xiàn)代化國際大都市相比還存在不少的差距。此外，佛山作為廣東第三大城市的實力還有待提升。

（二）形態(tài)障礙分析

廣佛融城的趨勢，將會形成以廣州為中心，以佛山為次中心的都市連綿區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也將逐步消除，使區(qū)域都市成為各種要素流動的樞紐和創(chuàng)新的孵化器。廣佛形態(tài)的問題不僅是兩個城市之間的問題，還涉及到大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些經(jīng)濟異?；钴S的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，若不能納入城市融合的范疇，則廣佛融城將缺少堅實的基礎(chǔ)。

五、生態(tài)環(huán)境制約

（一）區(qū)域生態(tài)環(huán)境日趨惡化

在廣州和佛山工業(yè)化、城市化加速發(fā)展的同時，由于缺乏合理的規(guī)劃和引導(dǎo)，目前仍未擺脫資源消耗型發(fā)展階段，造成較嚴(yán)重的水環(huán)境污染、大氣環(huán)境污染、自然環(huán)境災(zāi)害等，使工業(yè)污染從城市擴散到農(nóng)村，從局部擴散到整個區(qū)域。尤其是各鎮(zhèn)大量“小集中、大分散”的工業(yè)企業(yè)污染源，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染日益加重。

（二）“三廢”排放量大,環(huán)境污染比較嚴(yán)重

首先，二氧化硫總量控制難度大，酸雨污染嚴(yán)重。廣州佛山兩地環(huán)境污染嚴(yán)重，城市降水質(zhì)量較差，酸雨污染仍然嚴(yán)重，沒有達到廣東省下達的大氣污染物總量控制指標(biāo)，大氣污染治理設(shè)施建設(shè)投資不足。其次，飲用水源地面臨潛在威脅。飲用水源地的環(huán)境質(zhì)量一直是人們關(guān)注的焦點，省環(huán)保局的數(shù)據(jù)顯示，北江水系，水質(zhì)已受到一定程度的污染。且隨著西江產(chǎn)業(yè)帶的興起和發(fā)展，西江飲用水源地的保護也面臨著潛在威脅，這一現(xiàn)象也存在于廣州，水源達標(biāo)率為67.9%。第三，河涌水環(huán)境綜合整治任務(wù)艱巨。目前，廣佛兩市廢水排放總量沒有出現(xiàn)減少趨勢，河涌綜合整治任務(wù)艱巨。兩地廢水排放指標(biāo)都有增加趨勢。

（三）固體廢物處理處置設(shè)施建設(shè)滯后

隨著人口的不斷增多，生活垃圾產(chǎn)生量也在逐年增多，部分生活垃圾填埋場已經(jīng)滿負(fù)荷，到了封場期限。固體廢物的規(guī)范處理設(shè)施建設(shè)不足，部分處理技術(shù)水平偏低，產(chǎn)生二次環(huán)境污染問題。據(jù)有關(guān)研究表明，廣佛都市圈內(nèi)各城鎮(zhèn)的供水、燃?xì)狻⑴潆娫O(shè)施等城鎮(zhèn)發(fā)展前提性基礎(chǔ)設(shè)施的供給大于需求，而污水處理率、垃圾焚燒率相對偏低。廣州每天的污水排放量至少在200萬噸左右，而經(jīng)過污水處理的不到50％；佛山目前全市污水排放量約為每天230多萬立方米，但目前已建和在建的污水日處理能力只有約60萬立方米，中心城區(qū)城市污水處理率也僅有50％左右。

根據(jù)《佛山市固體廢物資源化和處理處置規(guī)劃》以及《廣州市固體廢物污染防治規(guī)劃(2005～2015)》的研究成果，廣佛固廢產(chǎn)生量不斷增加，同時由于規(guī)劃用地緊張，生活垃圾和工業(yè)固廢處理處置場地的選址成為難題。因此，必須加大并切實推進固體廢棄物的“減量化、資源化和無害化”工作，做好固體廢物處理處置設(shè)施的建設(shè)工作，確保固廢污染防治得到重視。

（四）環(huán)保隊伍素質(zhì)、監(jiān)管能力還不能適應(yīng)環(huán)境監(jiān)管工作的要求

當(dāng)前廣佛市環(huán)保系統(tǒng)的機構(gòu)建設(shè)、人員素質(zhì)、監(jiān)管能力與環(huán)保新形勢、新任務(wù)的要求有較大的差距。特別是環(huán)境監(jiān)察人員偏少，執(zhí)法力量薄弱的問題，影響了環(huán)境執(zhí)法工作的全面開展。由于監(jiān)督管理不能完全到位，企業(yè)擅自拆除、閑置或不正常使用污染防治設(shè)施，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未驗收或者驗收不合格，主體工程就正式投入運行等現(xiàn)象時有發(fā)生。具體表現(xiàn)在以下幾方面：

信息能力薄弱，目前還都是很初級的階段；廣佛兩地有關(guān)部門規(guī)劃和協(xié)調(diào)能力不夠；監(jiān)管和執(zhí)法能力不足；監(jiān)測和評估能力很弱。

六、尚未形成區(qū)域統(tǒng)一市場，缺乏資金、技術(shù)、人才、信息等要素跨區(qū)域流動渠道

（一）信息共享障礙分析

由于區(qū)域間的行政區(qū)劃不同，區(qū)域間存在的信息封鎖則會成為促進兩地經(jīng)濟融合的主要障礙之一。而打破兩地間的信息封鎖，強化信息公開、透明，實現(xiàn)信息資源互通共享，對于一些行業(yè)比如銀行業(yè)來說，是確保資金安全的先決條件。廣佛之間的信息一體化障礙主要存在于：一是沒有建立一個信息溝通、共享機制，二是沒有建立共同的信息發(fā)布平臺。

（二）要素區(qū)域內(nèi)流動不順暢

區(qū)域經(jīng)濟合作的主體是企業(yè)，成熟的市場經(jīng)濟環(huán)境是企業(yè)放手經(jīng)營發(fā)展的前提，所以企業(yè)在區(qū)域合作中有效動作的制度保證就是必須有完善的市場機制。但廣佛兩地范圍內(nèi)的要素市場仍是條塊分割的，產(chǎn)權(quán)交易市場、資金市場、勞動力市場往往根據(jù)行政區(qū)劃的級別和范圍進行對應(yīng)設(shè)置，其服務(wù)的對象和范圍從設(shè)立之日起基本明確，超出范圍服務(wù)較為困難，致使人才、物資、資金、技術(shù)、信息等在區(qū)域內(nèi)的流動不夠順暢。在廣佛融城大框架基本確定的前提下，在不同的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的銜接與互補，需要在人流、物流、信息流、資金流的無障礙流動。但目前外資銀行最多徘徊在廣州郊區(qū)的最邊緣，也無法進入佛山。因此融城就要有跨地區(qū)跨部門的組織協(xié)調(diào)機制，推進區(qū)域的合作與交流。

（三）文化資源未能達到共享，缺乏自主創(chuàng)新區(qū)域合作機制

廣佛兩地目前還不能做到共同利用科研資源，兩地的文化建設(shè)、交流與合作仍未突破地域的局限。如何利用廣佛創(chuàng)新協(xié)作體系網(wǎng)站或信息庫，建設(shè)技術(shù)交易合作網(wǎng)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)作體系。積極促進人才的無障礙流動，包括推行區(qū)域資格認(rèn)證互認(rèn)和社會保障制度的對接，加強教育資源的共享，通過教育機構(gòu)的合作，提高兩地的教育水平，達到文化資源的共享是擺在廣佛融城面前的迫切問題。佛山與廣州相比，佛山人才的缺乏，尤其比較缺乏科技、金融和城市管理人才。佛山作為一個制造業(yè)基地，優(yōu)勢就在于能為人才提供研發(fā)平臺和科研成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的平臺，這對實現(xiàn)自主創(chuàng)新是重要條件。目前與科研人員的合作多數(shù)停留在企業(yè)自身自發(fā)的合作上，朝著廣佛都市圈這個目標(biāo)，政府沒有承擔(dān)主動責(zé)任，組織和推動科研人員和企業(yè)的合作交流。如何通過自主創(chuàng)新形成一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和知名品牌、國際競爭力較強的優(yōu)勢企業(yè)，廣佛兩地形成自主創(chuàng)新區(qū)域合作制度是急需解決的問題。

七、市場一體化障礙分析

（一）市場分割不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

市場一體化的障礙通常表現(xiàn)為經(jīng)濟圈內(nèi)仍然存在一定程度的

貿(mào)易壁壘、資源大戰(zhàn)，以及各種形式或花樣翻新的地方保護。對于廣佛市場一體化而言，最大的問題就存在于如何沖破“以己為中心”的經(jīng)濟社會發(fā)展模式，消除地方保護意識，確立大都市區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的思路。

隨著廣佛城區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的相互融合，從目前的狀況分析，廣佛的市場一體化的障礙越少，在商業(yè)上就更加互相融合，“中山九路”就是一個很好的說明。近期，廣州的商家紛紛把佛山作為新的發(fā)展空間，從而帶動佛山的服務(wù)業(yè)發(fā)展。另外，在部分行業(yè)還有市場準(zhǔn)入機制等方面的障礙，比如金融市場的分割等等。

（二）廣佛兩地鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未真正參與融城

廣佛融城的趨勢，將會形成以廣州為中心、佛山為次中心的都市連綿區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也將逐步消除，使區(qū)域都市成為各種要素流動的樞紐和創(chuàng)新的孵化器。廣佛融城的問題不僅僅是兩個城市之間的問題，還涉及到大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而佛山恰恰是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異?；钴S的地區(qū)，若不能納入融城的范疇，則廣佛融城將缺少堅實的基礎(chǔ)。

（三）區(qū)域性政策和法規(guī)建設(shè)滯后，影響區(qū)域聯(lián)合與協(xié)作的積極性

一方面，廣州和佛山各地開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策競相出臺和外貿(mào)產(chǎn)品競相壓價，損害了廣佛區(qū)域整體利益；對異地投資企業(yè)實行雙重征稅政策影響了企業(yè)跨地區(qū)發(fā)展的積極性。另一方面，廣佛的產(chǎn)業(yè)融合需要以一定的法律框架為基礎(chǔ)。但在目前情況下，由于法制建設(shè)滯后，聯(lián)合協(xié)作各方的合法權(quán)益的法律保障仍很薄弱，影響合作伙伴的積極性。因此，迫切需要協(xié)調(diào)和改進區(qū)域協(xié)作、對外開放、市場準(zhǔn)人等方面政策及相關(guān)的金融稅收政策和法制體系（石憶邵等，2000）。比如，在開放引資上競相出臺優(yōu)惠政策，在外貿(mào)出口上競相壓價。這種制度上的障礙，至少有3個方面的不良影響：在廣佛兩市內(nèi)存在不同的游戲規(guī)則；政策制度差異使企業(yè)營商成本增加，不利于刺激企業(yè)的投資，也不利于民營資本的發(fā)展；不利于廣佛經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)及管理。所以為了配合好廣佛產(chǎn)業(yè)融合，必須消除相關(guān)的政策法制建設(shè)的滯后性。

（作者單位：暨南大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院，湖南生物機電職業(yè)技術(shù)學(xué)院）