張衛(wèi)蓮　張　均

摘 要：在現(xiàn)代社會，無論采取何種社會保障制度模式，政府都承擔著一定的直接的財政責任，只不過是因不同模式所承擔的責任輕重不同而已。因此，結(jié)合我國當前國情，依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障水平等多個影響因素，研究合理劃分政府間的管理責權(quán)，健全和完善我國的社會保障體系，財政社會保險投入的效益，具有十分重要的經(jīng)濟意義。

關(guān)鍵詞：管理責權(quán) 養(yǎng)老保險 社會保障預(yù)算

改革開放30年來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，取得的成績?nèi)澜缬心抗捕?。然而，不可否認的是成績背后經(jīng)濟體制不完善和市場機制運行的低效率。社會保障制度作為調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟波動的“自動穩(wěn)定器” 功能愈發(fā)顯著。我國的社會保障制度起步比較晚，制度體系不盡完善。因此，怎樣對社會保障制度進行改革是今后工作的重點。長期以來，發(fā)達國家不但建立了完善的社會保障體系，而且根據(jù)具體國情確立了各級政府的社會保障管理責權(quán)。吸收發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，為合理劃分我國各級政府的社會保障管理責權(quán)提供借鑒。

一、發(fā)達國家現(xiàn)行的社會保障制度

（一）德國

德國是聯(lián)邦制共和國，由聯(lián)邦政府、州政府、市鎮(zhèn)地方政府組成。社會保險的組織機構(gòu)是以行業(yè)為劃分，所以涉及社會保險的法律決定，基本都在聯(lián)邦一級統(tǒng)一做出。除了養(yǎng)老保險能夠獲得聯(lián)邦政府的固定財政補助外，其余的保險種類基本上都是實行自立平衡的原則。醫(yī)療保險由聯(lián)邦財政部負責制定政策和監(jiān)督檢查，具體事務(wù)由各個醫(yī)療保險公司負責管理。失業(yè)保險由政府機構(gòu)—聯(lián)邦勞工局承辦，負責業(yè)務(wù)管理。社會救濟由州和市鎮(zhèn)政府負責，資金來源于國家稅收，由政府財政負責，75%來自市縣，25%來自州政府。

（二）英國

英國是中央集權(quán)的單一制國家，實行高度集權(quán)的社會保障管理體制。中央負責統(tǒng)一制定重大的全國性社會保障政策，具體事物絕大部分由中央政府在各地的派出機構(gòu)承擔，地方政府只是根據(jù)自身財力大小提供一些補充性的、地方性的社會服務(wù)。養(yǎng)老保障由社會保障部通過中央、地區(qū)和地方辦事機構(gòu)，管理年金和收入調(diào)查津貼的支付。失業(yè)保障由中央政府集中統(tǒng)一管理，社會保障部征費機構(gòu)負責征收費用，就業(yè)部的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)管理待遇。英國的醫(yī)療服務(wù)管理機構(gòu)分為三級，即國家、地方和地區(qū)保健局，地區(qū)保健局負責提供具體的管理服務(wù)。

（三）美國

美國是聯(lián)邦制國家，實行聯(lián)邦、州和地方三級相對獨立的財政體制，各級政府間的管理權(quán)責劃分在聯(lián)邦憲法中有明確規(guī)定。老年、遺屬和傷殘保險由聯(lián)邦政府負責，失業(yè)保險由聯(lián)邦政府和州政府共同負責，以州政府為主，聯(lián)邦政府給予適當補助。醫(yī)療保險以私人保險為核心，以政府舉辦的醫(yī)療照顧計劃和醫(yī)療救助計劃為補充。

社會救濟由聯(lián)邦政府和州政府共同負責，聯(lián)邦政府對一些社會救濟項目作全國性規(guī)定，州政府具體管理大部分項目，資金主要由地方政府負責解決，全國統(tǒng)一的項目，聯(lián)邦政府給予一定補助。公共衛(wèi)生以州和地方政府為主進行管理，資金也主要由地方政府負責解決，聯(lián)邦政府給予一定補助。

二、 發(fā)達國家的先進經(jīng)驗

盡管各國政府間社會保險管理責權(quán)劃分差異，但總的來說，各國都充分調(diào)動了各級政府的積極性和主動性。養(yǎng)老保險由多為中央統(tǒng)一集中管理；失業(yè)保險、醫(yī)療保險多由中央制定政策。地方進行具體管理，且省級政府通常發(fā)揮重要作用；社會救濟和公共衛(wèi)生等帶有明顯地域性的事務(wù)，多數(shù)國家均從效率角度考慮主要讓地方政府分散管理。

（一）由中央政府負責

各國的基本養(yǎng)老保險都具有較強的收入再分配效應(yīng)，除了對職工之間收入進行再分配外，在職職工與退休職工之間也會發(fā)生收入再分配。由中央政府集中管理養(yǎng)老保險，有利于實現(xiàn)地區(qū)間的縱向公平。而且，養(yǎng)老保險中的養(yǎng)老金待遇給付是有嚴格的規(guī)定，特別是準予領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡規(guī)定為基礎(chǔ)，有一定的客觀規(guī)律可循，因此，相對來說養(yǎng)老保險比較容易實施，為中央政府進行集中管理創(chuàng)造了條件。

（二）由地方政府負責

公共衛(wèi)生和社會救濟的受益范圍僅限于特定的某一區(qū)域，屬于地方性公共產(chǎn)品。從理論上來講，地方性公共產(chǎn)品既可以由地方政府提供，也可以由中央政府提供。兩種提供方式相比較而言，由地方政府提供效率更高。且地方政府做好公共衛(wèi)生和社會救濟工作，有利于營造良好的投資環(huán)境，對企業(yè)和投資者有更大的吸引力。社會救濟主要是靠財政撥款，地方政府在安排財政支出項目時會有優(yōu)先次序考慮，所以中央政府應(yīng)在社會救濟籌資上承擔兜底責任。

（三）中央與地方政府共同負責

當發(fā)生周期性經(jīng)濟危機時，政府可以實施自動穩(wěn)定或相機抉擇的財政政策，失業(yè)保險是發(fā)揮穩(wěn)壓器作用的重要財政政策。由于存在地區(qū)間的“政策性外溢”，地方政府層次上的穩(wěn)定政策可能根本就是無效的。中央政府制定頒布相關(guān)制度法規(guī)，從財力上給與大力支持，省級和縣市級政府在具體管理過程中發(fā)揮重要作用。

全國統(tǒng)一的醫(yī)療保險擁有有效的風險分擔和互濟機制，然而，實施醫(yī)療保險計劃所涉及的復(fù)雜性和信息不完全性、不對稱性，既限制了集中的潛在功能發(fā)揮。許多國家醫(yī)療保險籌資的主要部分被下放到地方政府，以期促進其責任性、積極參與和適應(yīng)地方需要及優(yōu)先目標的靈活性。

三、對我國社會保障預(yù)算的啟示

隨著我國市場經(jīng)濟和對外開放的進一步發(fā)展，各種社會風險不斷積累，給社會和諧發(fā)展造成一定的負面影響。完善的社會保障體系能較為有效地化解社會風險，而社會保障管理責權(quán)在各級政府之間的合理劃分既是社會保障體系的重要內(nèi)容，也是社會保障制度有效實施的重要保證。

首先，我國的養(yǎng)老保險采取的是統(tǒng)賬結(jié)合的模式，屬于省級統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次偏低不利于勞動力的流動和養(yǎng)老保險工作的順利開展實施。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，我國應(yīng)當提高養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次。具體工作由省級社會保障部門負責，中央政府負責法律法規(guī)的制定以及資金管理運營。

其次，合理劃分政府間財權(quán)與事權(quán)。在財政的各級政府預(yù)算中，有一個很重要的原則就是財權(quán)事權(quán)的對等。事權(quán)過大而財力不足，政府的工作難以展開進行。在十六屆六中全會的決議中也提到了，要合理劃分中央與地方政府的財權(quán)，做到財權(quán)事權(quán)協(xié)調(diào)。目前我國地方政府承擔的公共事務(wù)比較多，相對而言財權(quán)偏小。像我國準備開征的社會保險稅，可以考慮多分一部分給地方政府。

再次，加強對社會保障基金的監(jiān)督和管理。目前我國的社會保障基金管理體系不規(guī)范，由于中央與地方政府之間責任不明 ,導(dǎo)致中央政府的權(quán)威性下降，而地方政府為維護地方利益在社會保險具體方案設(shè)計，基金管理使用等方面違背中央要求。由于預(yù)算審批層次低，各地區(qū)各部門在社會保障基金管理上缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和法律約束，存在挪用和浪費現(xiàn)象。

當前，全球金融危機愈演愈烈，經(jīng)濟增長趨緩，我國的人口老齡化程度逐步加劇，如果沒有制度性和結(jié)構(gòu)性的改革，社會保障制度將面臨嚴重財務(wù)危機。據(jù)預(yù)測，2009年養(yǎng)老保險基金有收不抵支的可能，單純依靠企業(yè)職工繳費已經(jīng)不能滿足養(yǎng)老保險基金支出，這就需要依靠中央財政給予支持，彌補資金缺口。當然地方財政也要有配套的資金和政策支持，才可以應(yīng)對危機，度過難關(guān)，維護社會保障制度的良好運行，保證社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

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作者簡介：

張衛(wèi)蓮，女，河北肅寧，碩士， 河北大學管理學院06級社會保障研究生班，研究方向 ：公共財政與社會保障資金運營；

張均，河北省人力資源和社會保障廳，河北省石家莊市河北省人力資源和社會保障廳農(nóng)保處。