稅收手段是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源，也是宏觀經(jīng)濟(jì)的重要調(diào)控手段。早在上世紀(jì)90年代初，一些0ECD成員國(guó)就進(jìn)行了廣泛的稅制綠化的改革實(shí)踐，用以解決日趨嚴(yán)重的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突，并取得了積極成效。綜觀國(guó)內(nèi)環(huán)境稅收的研究文獻(xiàn)，盡管其數(shù)量近年劇增，但總體上呈一種較零散、非系統(tǒng)的狀態(tài)，主要是從選定的研究視角就特定問(wèn)題開(kāi)展研究，尚未有研究提出我國(guó)環(huán)境稅制改革方案的系統(tǒng)構(gòu)架。本文從我國(guó)污染防治和生態(tài)保護(hù)工作任務(wù)出發(fā)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和政策基礎(chǔ)，在現(xiàn)行稅制框架下設(shè)計(jì)了獨(dú)立型環(huán)境稅方案。

1 獨(dú)立環(huán)境稅功能定位

國(guó)外稅制綠化轉(zhuǎn)型的思路主要遵循三條線路：一是創(chuàng)設(shè)專(zhuān)門(mén)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為政策目標(biāo)的新型稅收名目，依據(jù)政策領(lǐng)域的不同有不同的稱(chēng)謂，如“生態(tài)稅”、“能源稅”“碳稅”等；二是用“綠色之線”重構(gòu)現(xiàn)存稅制，即通過(guò)改變現(xiàn)有環(huán)保相關(guān)稅種的征稅范圍、調(diào)整稅率等方式，綠化現(xiàn)有稅制；三是通過(guò)改變稅收的收支政策，如消除不利于環(huán)保的補(bǔ)貼，增加對(duì)環(huán)境友好型行為和產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠等方式，來(lái)提高目前稅制的綠色度。但是沒(méi)有一個(gè)國(guó)家設(shè)置了名為“環(huán)境稅”的稅收稅種。本文提出獨(dú)立型環(huán)境稅，是指在現(xiàn)有稅制框架下，創(chuàng)立一個(gè)與資源稅、增值稅等稅種平行并立的新稅種，名為“環(huán)境稅”(以下文中的“環(huán)境稅”一詞即為“獨(dú)立型環(huán)境稅”)。主要政策目標(biāo)為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，屬于特定行為稅，其首要功能是調(diào)節(jié)環(huán)境保護(hù)的功能。

2 環(huán)境稅方案設(shè)計(jì)

環(huán)境稅政策設(shè)計(jì)首先要確保政策調(diào)整范圍的完整性，涵蓋環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善的整個(gè)環(huán)境保護(hù)過(guò)程；政策目標(biāo)具有階段性和動(dòng)態(tài)性，在短期內(nèi)應(yīng)能有效遏制污染物排放的數(shù)量和生態(tài)破壞行為，促進(jìn)資源和能源的節(jié)約使用，在長(zhǎng)期應(yīng)能夠?yàn)楦淖兘?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和消費(fèi)模式提供經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

環(huán)境稅的設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙贏”，公平與效率兼顧，生產(chǎn)與消費(fèi)共促，調(diào)控為主、收入為輔，全球環(huán)境問(wèn)題與國(guó)內(nèi)環(huán)保重點(diǎn)統(tǒng)籌等五項(xiàng)原則。環(huán)境稅由污染排放、特種污染產(chǎn)品、生態(tài)保護(hù)、碳排放四類(lèi)稅目組成。各稅目的政策范圍是開(kāi)放性的，隨著政策發(fā)展的需要，可作適當(dāng)?shù)臄U(kuò)充和調(diào)整。

2.1污染排放稅目

污染排放稅目針對(duì)排放的污染物征收的稅目，主要有各種廢氣、廢水和固體廢物。目前實(shí)行的排污收費(fèi)制度中，這些污染物大都在征收范圍，因此，污染排放稅即“費(fèi)改稅”，同時(shí)將未開(kāi)征的污染物和排放源納入其中。近期可以考慮將排污費(fèi)中的二氧化硫收費(fèi)改為征稅，同時(shí)取消SO₂收費(fèi)。因?yàn)槎趸蚨愓魇障鄬?duì)容易，征收額較大，為重點(diǎn)控制的污染指標(biāo)。另一部分是針對(duì)目前沒(méi)有征收排污費(fèi)的流動(dòng)源(機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放)征收污染排放稅，由于排放量監(jiān)測(cè)難度很大，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)燃油征稅。

二氧化硫稅目要素設(shè)計(jì)：①征收對(duì)象是污染源排放的SO₂；②納稅人為向大氣中排放SO₂的所有排放者，包括工業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位、商業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)以及其他單位(可考慮對(duì)行政事業(yè)單位和居民個(gè)人暫不征收)；③征收依據(jù)是SO₂的實(shí)際排放量。對(duì)于有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的，按照實(shí)際監(jiān)測(cè)值征收。對(duì)于那些量大面廣、規(guī)模小、監(jiān)測(cè)困難的污染源，可以按照燃料中的含硫量以及相應(yīng)的削減措施折算征收。對(duì)實(shí)際排放量難以確定的，可根據(jù)納稅人的設(shè)備生產(chǎn)能力及實(shí)際產(chǎn)量等相關(guān)指標(biāo)測(cè)算排放量，作為計(jì)稅依據(jù)；④采用定額稅率，總的原則是稅率不能太低，必須能夠起到對(duì)納稅人的刺激作用，按照s02削減的邊際處理成本確定，近期稅率初步確定1.2元／kg。

燃油稅目要素設(shè)計(jì)：①征收對(duì)象為機(jī)動(dòng)車(chē)燃用的汽油和柴油；②納稅人：使用機(jī)動(dòng)車(chē)的企業(yè)、單位以及個(gè)人；③計(jì)稅依據(jù)：以汽油、柴油的使用數(shù)量為計(jì)稅依據(jù)，即納稅人的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)數(shù)量；④稅率確定：以機(jī)動(dòng)車(chē)燃用的汽油和柴油所排放的污染物作為確定稅率的依據(jù)，不同品質(zhì)的燃料實(shí)行差別稅率。達(dá)到國(guó)Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)的燃油暫不征收；未達(dá)到國(guó)Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)的汽油0.20元／L，柴油0.15元／L。

2.2特種污染產(chǎn)品稅目

特種污染產(chǎn)品稅目是指向使用、消費(fèi)及處置過(guò)程中對(duì)環(huán)境構(gòu)成危害的產(chǎn)品征稅，征收污染產(chǎn)品稅的目的是為了減少有害于環(huán)境的產(chǎn)品的使用或者倡導(dǎo)使用低污染或無(wú)污染的替代產(chǎn)品。

特種污染產(chǎn)品稅目要素設(shè)計(jì)：①征收對(duì)象為各種對(duì)環(huán)境產(chǎn)生污染的產(chǎn)品或消費(fèi)品，主要有臭氧損耗物質(zhì)、含磷洗滌劑、汞鎘電池、化肥農(nóng)藥、一次性泡沫餐具、塑料包裝袋等?？紤]到化肥、農(nóng)藥對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的影響，建議近期不對(duì)化肥、農(nóng)藥征收。②納稅人為上述產(chǎn)品的使用／消費(fèi)者；③計(jì)稅依據(jù)為污染產(chǎn)品的消費(fèi)量或銷(xiāo)售額，自產(chǎn)自用但不是用于連續(xù)生產(chǎn)的應(yīng)稅產(chǎn)品，計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)稅產(chǎn)品的移送使用數(shù)量；委托加工的應(yīng)稅產(chǎn)品，計(jì)稅依據(jù)為納稅人售后應(yīng)稅產(chǎn)品數(shù)量；進(jìn)口的應(yīng)稅產(chǎn)品，為海關(guān)核定的應(yīng)稅產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量。④污染產(chǎn)品稅可實(shí)行從價(jià)定率征收或從量定額征收的兩種計(jì)稅方法，稅率按產(chǎn)生污染的特種產(chǎn)品類(lèi)型劃分，實(shí)行1％～3％的差別稅率；⑤征收環(huán)節(jié)可以設(shè)在消費(fèi)環(huán)節(jié)。在銷(xiāo)售產(chǎn)品或消費(fèi)品時(shí)征收，由銷(xiāo)售者代繳，按季度向銷(xiāo)售者主管稅務(wù)部門(mén)申報(bào)納稅。

2.3生態(tài)保護(hù)稅目

該方案目前只考慮針對(duì)一些礦產(chǎn)資源的開(kāi)采行為和自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)和使用行為征稅。開(kāi)采礦產(chǎn)資源的單位和個(gè)人，是對(duì)環(huán)境的直接危害者，對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)行為開(kāi)征稅收，符合國(guó)際通行的“污染者付費(fèi)”和“破壞者賠償”原則。自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)和使用者是自然環(huán)境的受益者，也是對(duì)自然環(huán)境的潛在或直接危害者。雖然這部分消費(fèi)者為個(gè)人，但可以通過(guò)門(mén)票銷(xiāo)售者代扣環(huán)境稅實(shí)施有效管理，因此具有較強(qiáng)的可操作性。同時(shí)，以消費(fèi)者個(gè)人為納稅人，更有利于提高消費(fèi)者的環(huán)保意識(shí)，最終達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

生態(tài)保護(hù)稅目要素設(shè)計(jì)：①征收對(duì)象：煤炭、原油、天然氣、山石、黃金礦等礦石資源；生態(tài)自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)和利用行為；②納稅人：開(kāi)采礦產(chǎn)資源的單位和個(gè)人，自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)與使用者；③計(jì)稅依據(jù)：礦產(chǎn)資源開(kāi)采以資源品目和實(shí)際開(kāi)采量為計(jì)稅依據(jù)，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一稅；生態(tài)自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)和使用根據(jù)國(guó)家有關(guān)生態(tài)自然保護(hù)區(qū)(如景區(qū))等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)確定幅度稅額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在規(guī)定的幅度范圍內(nèi)確定，以景區(qū)實(shí)際游覽流量為計(jì)稅依據(jù)實(shí)行代扣代繳；④稅率：采用定額稅率，實(shí)行從量定額課征收。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的環(huán)境稅稅率初定為：原煤20元／t，原油30元／t，鐵礦石20元／t，冶煉銅100元／t，非金屬礦開(kāi)采5元／t；自然保護(hù)區(qū)保護(hù)稅初定為2元／人次。

2.4碳排放稅目

氣候變化是我國(guó)未來(lái)二三十年面臨最大的全球環(huán)境問(wèn)題壓力。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，征收能源稅或二氧化碳稅將影響企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，許多國(guó)家對(duì)于高耗能行業(yè)采取低稅率和鼓勵(lì)節(jié)能的減免政策。另外，我國(guó)二氧化碳減排技術(shù)水平較低，需要發(fā)達(dá)國(guó)家提供技術(shù)援助和支持?？紤]到征收成本及不影響人民生活質(zhì)量，現(xiàn)階段不對(duì)個(gè)人征收?？紤]到“稅收中性”原則，建議調(diào)整所得稅，提高計(jì)證標(biāo)準(zhǔn)，或通過(guò)社會(huì)收入再分配補(bǔ)貼低收入群體。對(duì)能源密集型產(chǎn)行業(yè)實(shí)行低稅率或稅收返還，支持可再生能源和節(jié)能降耗，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)和低碳社會(huì)的發(fā)展。

碳排放稅目要素設(shè)計(jì)：①征收對(duì)象為產(chǎn)生co，的煤、石油、天然氣等化石燃料；②凡是向大氣中排放二氧化碳的所有單位作為納稅義務(wù)人。單位包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)、股份制企業(yè)、其他企業(yè)和行政單位、事業(yè)單位、軍事單位、社會(huì)團(tuán)體及其他單位；③計(jì)稅依據(jù)：煤、石油、天然氣等化石燃料按含碳量測(cè)算的排放量作為計(jì)稅依據(jù)；④稅率的制定要根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，不能過(guò)多影響我國(guó)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)不能對(duì)低收入人群的生活水平造成影響。根據(jù)我國(guó)目前的CDM市場(chǎng)價(jià)格，每噸二氧化碳排放權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格一般為6美元左右，稅率初定為20元／tceq。

3 環(huán)境稅實(shí)施戰(zhàn)略及配套措施

3.1實(shí)施步驟

環(huán)境稅收政策應(yīng)采取先易后難、逐步推進(jìn)的實(shí)施戰(zhàn)略。環(huán)境稅收政策首先實(shí)施條件成熟，易于推行的污染排放稅、污染產(chǎn)品稅以及生態(tài)保護(hù)稅，碳稅起始可以低稅率，寬范圍征收。隨著條件的不斷成熟以及國(guó)際和國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，做動(dòng)態(tài)調(diào)整，同時(shí)，合理稅費(fèi)歸位，將相關(guān)環(huán)境收費(fèi)科目納入統(tǒng)一環(huán)境稅制框架。環(huán)境稅制改革的行動(dòng)路線圖建議如表1所示。

3.2征收管理

環(huán)境稅建議選擇以下三種征收管理模式：①環(huán)保代核，稅務(wù)部門(mén)征收的模式；②由環(huán)保代征，稅務(wù)審核的模式；③稅務(wù)部門(mén)征收的模式。不同稅目采取不同的模式，排污費(fèi)改稅的項(xiàng)目，如硫稅等可選擇第1或第2種征收模式，逐步向第3種模式轉(zhuǎn)變；燃油稅和特種產(chǎn)品稅可采用第三種征收模式；生態(tài)保護(hù)稅和碳稅可選擇第2或第3種模式。

3.3資金使用

建議環(huán)境稅主要作為中央與地方共享稅，地方和中央按照8：2比例分成，在各級(jí)財(cái)政建立“環(huán)?；稹?，或者納入環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算支出科目，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。其中，考慮到碳稅的特殊性，建議有一個(gè)中央稅到地方稅的過(guò)渡過(guò)程，初始主要以中央和地方共享稅，逐漸過(guò)渡轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤蕉?。這主要是考慮到碳稅收入可由國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)用于提高能效、發(fā)展低碳技術(shù)、培育國(guó)家碳市場(chǎng)等領(lǐng)域，強(qiáng)化碳稅稅目的政策目標(biāo)指向性，有望快速提高國(guó)家整體低碳技術(shù)的研發(fā)水平和能效改進(jìn)速率。環(huán)境稅收入建議主要用于支持燃煤發(fā)電、鋼鐵、有色金屬、建材等行業(yè)的節(jié)能減排以及可再生能源發(fā)展，以降低征收環(huán)境稅對(duì)這些行業(yè)造成的影響。

3.4加快建立環(huán)境稅的配套政策和措施

近期建議國(guó)務(wù)院制定《環(huán)境稅征收管理?xiàng)l例》方式確立法律地位，遠(yuǎn)期以人大立法的形式頒布《環(huán)境稅法》，充分保證該項(xiàng)政策的權(quán)威性。建議采取國(guó)際通行的做法，實(shí)施預(yù)告和漸進(jìn)時(shí)序策略，以減緩環(huán)境稅對(duì)企業(yè)的沖擊，增強(qiáng)公眾的接受程度。充分考慮與現(xiàn)有法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配套。加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)的征管能力建設(shè)，建立健全稅務(wù)與工商、技術(shù)監(jiān)督等部門(mén)工作聯(lián)系制度等協(xié)稅護(hù)稅措施，充分考慮與排污收費(fèi)的銜接，適時(shí)推進(jìn)排污費(fèi)改稅。

4 環(huán)境稅的收入和影響分析

根據(jù)不完全估算，如果根據(jù)上述提出的環(huán)境稅方案征收，以2006年的稅基測(cè)算，全國(guó)環(huán)境稅的總收入為2330億元，分別占2006年全國(guó)財(cái)政收入和稅收收入的6.0％和6.7％，占2006年全國(guó)GDP的1.1％。

總體來(lái)看，在推出污染排放稅目的同時(shí)取消相應(yīng)的排污收費(fèi)以及降低所得稅等“一增一減”，總體稅負(fù)變化不大；現(xiàn)有的稅制改革方向和內(nèi)容，包括增值稅轉(zhuǎn)型、企業(yè)所得稅合并等減稅措施，給環(huán)境稅騰出了一定的“稅負(fù)空間”；而生態(tài)保護(hù)稅、污染產(chǎn)品和碳稅的開(kāi)征，將增加總體稅負(fù)水平。此外，征收環(huán)境稅對(duì)燃煤發(fā)電、鋼鐵、有色金屬、建材等行業(yè)的稅負(fù)可能相對(duì)較重，其產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力受到一定影響；在一定程度上將使工業(yè)制成品、能源、原材料價(jià)格上升，也會(huì)影響到消費(fèi)品價(jià)格，但是有利于樹(shù)立中國(guó)政府良好的國(guó)際環(huán)境形象，提升全社會(huì)的環(huán)保意識(shí)，有助于提高環(huán)境管理的效率和污染控制新技術(shù)的開(kāi)發(fā)。

為了避免高稅負(fù)給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的不利影響，在設(shè)計(jì)環(huán)境稅方案時(shí)，相應(yīng)降低其他稅種的稅負(fù)，保持現(xiàn)有稅負(fù)水平基本不變，有利于納稅人接受環(huán)境稅，從而也就有利于環(huán)境稅的順利實(shí)施。

5 結(jié)語(yǔ)

開(kāi)征環(huán)境稅是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)生態(tài)文明的必然選擇。有關(guān)部門(mén)應(yīng)該抓住當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的有利時(shí)機(jī)，根據(jù)“整體稅負(fù)中性”和“稅費(fèi)改革同步”的原則，加快建立獨(dú)立型的環(huán)境稅稅種，最終建立支撐科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅政策體系。

(編輯：劉呈慶)