為加大對革命老區(qū)的投入力度，加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，探索一條新時期扶貧開發(fā)的新路子，國務(wù)院扶貧辦和財政部決定，利用中央專項彩票公益金在全國扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣中的革命老區(qū)實施貧困村整村推進(jìn)項目。2008年投入中央專項彩票公益金1.7億元，在江西、河南、山西、陜西四個省選擇8個革命老區(qū)貧困縣實施整村推進(jìn)扶貧開發(fā)，每個縣投入資金2125萬元扶持15個貧困村，平均每村140萬元左右。吉安縣在中央、省、市扶貧辦和財政部門的關(guān)心支持下，通過競標(biāo)，成為項目試點(diǎn)縣之一。一年來，吉安縣在中央專項彩票公益金的支持下，積極努力，大膽嘗試，取得了良好的成績，總結(jié)其工作經(jīng)驗，對進(jìn)一步實施好中央專項彩票公益金項目、加快我省乃至全國扶貧開發(fā)工作具有重要的借鑒意義。

一、項目實施成效顯著

按照競爭擇優(yōu)和適應(yīng)集中適應(yīng)集中連片的原則，吉安縣在57個“十一五”增補(bǔ)貧困村中確定了15個彩票公益金項目村，共有規(guī)劃項目257個，投人中央彩票公益金2125萬元。通過一年來的建設(shè)，全縣257個規(guī)劃項目完工92％，項目建設(shè)已接近尾聲，15個項目村貧困落后面貌得到根本改變。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1 基礎(chǔ)建設(shè)成果斐然

截止到11月份，新修通村水泥路83條，橋梁4座，總里程66.5公里，15個項目村率先在全縣實現(xiàn)了自然村村村通水泥路目標(biāo)；水利設(shè)施建設(shè)成果豐碩，實施水利工程項目54個，維修加固山塘水庫24座，新建農(nóng)田排灌站31座，硬化水渠17842米。這些項目的建成，不但增加山塘水庫的蓄水量，而且暢通了農(nóng)業(yè)灌溉用水，15個項目村新增有效灌溉面積4500多畝，切實改善了村民的生產(chǎn)生活條件，夯實農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收的基礎(chǔ)。

2 產(chǎn)業(yè)扶貧勢頭強(qiáng)勁

截止到11月，完成產(chǎn)業(yè)扶貧項目18個，15個項目村村民在縣里扶持政策的引導(dǎo)下，因地制宜發(fā)展起了特色種養(yǎng)業(yè)，點(diǎn)燃了村民增收致富的希望。依托溫氏集團(tuán)，按照“公司+農(nóng)戶”模式，發(fā)展2000羽以上肉雞養(yǎng)殖113戶，建成規(guī)?；B(yǎng)殖小區(qū)8個，新建雞棚28000平方米，年出欄肉雞54萬羽，戶均增收在15000元以上。依托正邦集團(tuán)，發(fā)展肉豬養(yǎng)殖戶26戶，新建豬欄8500平方米，年出欄18000頭。擴(kuò)種橫江葡萄面積550畝，種植高粱300畝。由于基礎(chǔ)設(shè)施的改善，大大提高了扶貧產(chǎn)業(yè)至少1/3的利潤，利潤空間的擴(kuò)大更加推進(jìn)了扶貧產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)勢發(fā)展。

3 村莊面貌明顯改善

截止到11月，實施人居環(huán)境31個，15個項目村中有26個自然村結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)開展村莊環(huán)境整治，硬化巷道近8萬平方米，新建籃球場7個，修建村民休閑廣場15000多米。村民家家安裝了自來水，改建了水沖衛(wèi)生廁。每個自然村還修建垃圾池和垃圾處理站，衛(wèi)生環(huán)境進(jìn)一步改善，村容村貌煥然一新，為村民創(chuàng)造了一個優(yōu)美的生活環(huán)境。其中橫江鎮(zhèn)瓦廟前自然村、萬福鎮(zhèn)凈坑自然村等村莊環(huán)境整治點(diǎn)還成了全縣新農(nóng)村建設(shè)中的亮點(diǎn)工程。

4 村級“銀行”蓬勃興起

按照國務(wù)院扶貧辦和財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困村互助資金試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》要求，通過宣傳引導(dǎo)，15個項目村先后建立起了村級互助資金協(xié)會，制訂協(xié)會章程和管理辦法，選出理事會和監(jiān)事會成員，設(shè)立了專門賬戶，吸收會員783人，會員人股金24.6萬元，其中貧困戶免費(fèi)人會326戶。烏石村、橫巷村等5個互助資金協(xié)會已發(fā)放貸款13筆，貸款金額6.5萬元，為村民發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)提供了資金保障，破解了農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金缺口難題。

二、創(chuàng)新理念貫穿于項目實施的工作實踐

在中央專項彩票公益金項目試點(diǎn)的過程中，吉安縣始終用創(chuàng)新的理念，務(wù)實的作風(fēng)，勇于實踐，探索出一條新時期扶貧開發(fā)的新路子。

1 通過群眾參與形成科學(xué)的項目實施管理機(jī)制

中央專項彩票公益金項目有一個突出的特點(diǎn)，就是必須充分激發(fā)村民的參與熱情，吉安縣依據(jù)中央精神，把這種熱情充分、完全地結(jié)合在扶貧項目規(guī)劃、實施、管理、監(jiān)督的全過程之中，保證了參與式項目建設(shè)高效率有序開展。一是參與項目規(guī)劃編制。在項目規(guī)劃編制過程中，各自然村召開了村民大會，村民根據(jù)本村的地理條件，資源情況，提出規(guī)劃項目，自己確定建設(shè)項目；二是參與項目監(jiān)督。在項目實施過程中，項目自然村實施小組和監(jiān)測小組每天輪流派人在項目施工現(xiàn)場監(jiān)測，監(jiān)督項目建設(shè)質(zhì)量。在村民的參與監(jiān)督下，僅縣扶貧辦就接到村民投訴電話20多人次，有效提高了項目建設(shè)質(zhì)量；三是參與項目建設(shè)。在小型水利、人居環(huán)境整治等自建項目中，扶貧辦采取撥付部分水泥和項目資金，由村民自己投工投勞自建的方式組織項目實施。四是參與項目管理。為改變以往項目實施中重建設(shè)輕管理，缺少對項目維護(hù)和管理的的問題，在實施彩票公益金項目中，每個項目都由受益自然村討論制訂了項目后續(xù)管理辦法，明確了管理人員和職責(zé)，落實了后續(xù)維護(hù)資金來源，提高了項目的使用壽命。

2 利用資源整合發(fā)揮資金集聚效應(yīng)

為充分發(fā)揮中央專項彩票公益金的資金效率，吉安縣通過三種方法進(jìn)行資源整合。一是進(jìn)行資金的整合。按照“渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、水利、交通、教育、衛(wèi)生、廣播電視、新村辦等各部門和單位之間協(xié)調(diào)配合，對各類資金整合捆綁使用，發(fā)揮資金使用的最大效益。15個項目村整合部門資金841萬元，極大地促進(jìn)了項目村整村推進(jìn)建設(shè)。其中新農(nóng)村建設(shè)資金130萬元，產(chǎn)業(yè)化扶持資金500萬元，水利建設(shè)資金30萬元，交通建設(shè)資金181萬元；二是進(jìn)行工作機(jī)制的整合。成立了縣長任組長，縣委辦、政府辦、農(nóng)工部、財政局、交通局、扶貧辦等16部門和單位為成員的項目試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，切實加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)；安排了縣直單位掛點(diǎn)幫扶，15個縣直單位到15項目村開展掛點(diǎn)扶貧，并組織本部門黨員干部與掛點(diǎn)村貧困戶開展“1+1”結(jié)對幫扶。一年來，15個掛點(diǎn)單位幫扶項目21個，幫扶資金76萬元，黨員干部結(jié)對幫扶貧困戶152名，捐助現(xiàn)金和物質(zhì)折價17.5萬元?？h財政局掛點(diǎn)幫扶敦厚鎮(zhèn)烏石村，幫助解決水利建設(shè)資金缺口10萬元，黨員干部捐助現(xiàn)金和物質(zhì)折價2.1萬元，有效促進(jìn)該村彩票公益金項目建設(shè)；三是進(jìn)行技術(shù)的整合。充分利用交通、水利、規(guī)劃建設(shè)等職能部門的技術(shù)優(yōu)勢，為實施彩票公益金項目提供項目勘測設(shè)計和驗收等技術(shù)服務(wù)。針對村民提出的項目規(guī)劃在工程量、工程造價等方面存在誤差的現(xiàn)狀，今年2至3月份，由縣扶貧辦牽頭，組織縣交通、水利、規(guī)劃建設(shè)等部門技術(shù)人員對15個項目村上報的基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行了實地勘測和規(guī)劃設(shè)計，為項目的順利進(jìn)行提供了技術(shù)服務(wù)。

3 依托資源優(yōu)勢發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)

充分利用每個項目村的資源優(yōu)勢，按照“現(xiàn)有基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ?、市場前景廣和農(nóng)戶覆蓋面大、扶貧功能強(qiáng)”的要求，充分結(jié)合全縣肉雞、肉牛、葡萄、生豬四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。首先，積極引入戰(zhàn)略投資者。與溫氏集團(tuán)合作，按照“公司+農(nóng)戶”模式，大力發(fā)展肉雞產(chǎn)業(yè)，與正邦集團(tuán)合作，發(fā)展生豬產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)種葡萄產(chǎn)業(yè)，通過多種方式引導(dǎo)村民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步形成“一村一品”產(chǎn)業(yè)格局，促進(jìn)貧困農(nóng)戶增收致富。其次，充分利用農(nóng)村互助資金發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。以縣產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為導(dǎo)向，結(jié)合項目村產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和市場發(fā)展前景，鼓勵貧困村民積極利用互助資金進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，努力創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，幫助村民脫貧致富。

4 通過多角度培訓(xùn)提高村民素質(zhì)

中央專項彩票公益金項目要求充分吸引群眾參與，那么群眾的素質(zhì)至關(guān)重要，它關(guān)系到項目的好壞、項目的進(jìn)程、質(zhì)量以及后續(xù)的管理等各方面，吉安縣主要通過三種方式來提高村民的素質(zhì)：一是開展項目管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由于中央專項彩票公益金項目的突出特點(diǎn)就是要充分發(fā)動群眾的參與，操作性強(qiáng)。因此，項目村項目管理人員的能力和水平就顯得非常重要。吉安縣先后組織開展了彩票公益金項目信息擴(kuò)散方法、參與式村級規(guī)劃編制方法、彩票公益金項目實施與管理、互助資金項目操作方法等6期彩票公益金項目業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)鎮(zhèn)村兩級項目管理人員340人次，通過培訓(xùn)使鎮(zhèn)村項目管理人員對彩票公益項目的重要意義有深刻的了解，充分掌握了參與式的編制方法、項目實施與管理辦法、建立互助資金組織操作程序等項目業(yè)務(wù)知識，提高了他們的業(yè)務(wù)知識和操作水平，為項目的順利實施提奠定了能力基礎(chǔ)；二是開展農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)。針對項目村村民缺乏發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的現(xiàn)狀，吉安縣圍繞葡萄、肉雞、肉豬、肉牛四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對項目村村民進(jìn)行葡萄種植、肉雞養(yǎng)殖等農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)，培訓(xùn)村民450人次，提高了村民知識技能，增強(qiáng)了他們調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的信心；三是開展村民健康教育培訓(xùn)。為普及醫(yī)療衛(wèi)生知識，提高村民健康水平，吉安縣還在15個項目村中組織開展了一次村民健康教育培訓(xùn)，健康教育培訓(xùn)采取現(xiàn)場培訓(xùn)的方式進(jìn)行。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院組織醫(yī)務(wù)人員深入到項目村開展村民健康體檢、健康咨詢、醫(yī)療知識宣傳等為內(nèi)容的健康教育培訓(xùn)活動，培訓(xùn)村民5000多人次，既擴(kuò)大了彩票公益金項目的影響力，又增強(qiáng)了村民衛(wèi)生健康意識。

5 運(yùn)用公示制度實行項目信息全程公開

在實施彩票公益金過程中，采取召開村民動員大會、書寫宣傳標(biāo)語、張貼項目公告、發(fā)放項目信息年畫、建立項目標(biāo)識牌等多種形式對項目信息進(jìn)行全程公開，做到家喻戶曉，公開透明，主動接受群眾監(jiān)督。在項目動員階段，每個自然村都召開村民動員大會，通報了資金來源、項目建設(shè)內(nèi)容、實施范圍等項目信息，每個自然村書寫了一條以上項目宣傳標(biāo)語，并張貼了項目信息公告；在項目規(guī)劃階段，各項目村彩票公益金項目規(guī)劃確定后，都在村委會所在地公示了村級項目規(guī)劃內(nèi)容包括項目名稱、規(guī)劃預(yù)算及投訴方式等信息；在項目實施階段，項目動工前要在項目所在自然村將項目進(jìn)行公告，公告內(nèi)容包括項目工程量、工程造價、項目建設(shè)單位、自然村項目負(fù)責(zé)人、監(jiān)督投訴方式等，接受村民監(jiān)督；在項目驗收階段，將驗收結(jié)果、工程質(zhì)量及工程決算等內(nèi)容向村民公示，確保項目資金使用公開透明。

6 采用規(guī)范程序保證項目建設(shè)有序進(jìn)行

吉安縣按照國務(wù)院扶貧辦外資中心中央彩票公益金項目操作指南要求，從項目規(guī)劃、資金管理、項目監(jiān)督等各個方面建立了較為完善的制度，有力的保障了項目建設(shè)的有序推進(jìn)。一是制訂了《吉安縣利用中央彩票公益金實施整村推進(jìn)扶貧項目操作指南》，明確了參與式項目規(guī)劃編制、外包項目、自建項目、互助資金組織成立和借款等項目實施操作流程；二是制定了項目資金管理辦法。按照國務(wù)院扶貧辦和財政部下發(fā)的《國家彩票扶貧項目資金管理辦法》要求，專賬管理制、財政報賬制、項目招投標(biāo)制三項制度；三是建立了項目標(biāo)識和項目檔案制度。項目完工驗收后，每個項目完工后都建立了項目標(biāo)識牌。項目驗收報賬后，逐個項目建立了檔案，做到一個項目一個檔案；四是完善了項目資金監(jiān)督機(jī)制。建立了實行村民自我監(jiān)督制度、項目舉報投訴機(jī)制、審計監(jiān)督制度等。

三、吉安縣中央彩票公益金項目實施的啟示

不難發(fā)現(xiàn)，吉安縣中央彩票公益金項目的實踐涵蓋著本質(zhì)性的規(guī)律，正是這些規(guī)律推動了吉安縣扶貧開發(fā)工作的快速發(fā)展，使扶貧開發(fā)在較短的時間內(nèi)得到大幅度的改善，探索了新時期扶貧開發(fā)的新規(guī)律和新路子。

1 “大投入”是保證項目建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的重要支撐點(diǎn)

相比較于以往一年一個村10萬元，連續(xù)五年共50萬的做法，中央專項彩票公益金一次性投入的資金量大，力度強(qiáng)，吉安縣有15個項目村被劃入項目實施范圍，在一年之內(nèi)在15個項目村總投入2125萬元，每個項目村平均投入140萬。如此大資金的投入，大大的推進(jìn)了扶貧工作的進(jìn)展，保證了項目建設(shè)的連續(xù)性和完整性。在短短一年時間內(nèi)，使項目村無論在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊整治方面還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民自我發(fā)展能力建設(shè)方面都發(fā)生了巨大的變化，每個項目村所有的自然村組都通上了水泥路，實施了整修硬化，95％以上的農(nóng)戶用上了自來水，70％以上的自然村通上了有線電視，電信網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)到了100％等等，這些立竿見影的效果都來自于有充足的資金做保障，保證了項目實施的連續(xù)性，只有大資金才有大推進(jìn)。因此，進(jìn)一步加大扶貧資金的投入對扶貧開發(fā)工作的開展具有決定性的意義。

2 “大參與”是決定扶貧項目是否合乎民心的關(guān)鍵舉措

整個彩票公益金項目的運(yùn)作緊緊依靠群眾的參與，充分聽取廣大貧困群眾的意見和要求，始終把握重點(diǎn)，從解決群眾最基本、最緊迫的要求和最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益問題人手，選擇貧困群眾急需的事來扶，選擇貧困群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題來扶，使扶貧開發(fā)內(nèi)容源自民意，增強(qiáng)了扶貧開發(fā)的針對性。同時，注重培養(yǎng)和提高貧困群眾的參與意識和能力建設(shè)，調(diào)動、引導(dǎo)貧困群眾參與扶貧開發(fā)項目的規(guī)劃、實施、管理和監(jiān)督。在項目規(guī)劃階段，各級各有關(guān)部門和貧困群眾一起討論，由貧困群眾選定項目；在扶貧資金和項目的安排上，通過報紙、公告欄等方式進(jìn)行公告或公示，接受群眾的監(jiān)督；在項目實施過程中，通過深入細(xì)致的動員和有效的激勵機(jī)制，充分調(diào)動廣大群眾投工投勞參與項目建設(shè)。正是這種大參與的有效實施，不僅快速地推進(jìn)了工程進(jìn)度，而且也大力地改善干群關(guān)系，拉近了干部與群眾的聯(lián)系。

3 “大整合”是強(qiáng)化整村推進(jìn)扶貧的重要突破口

吉安縣突破了以往單純的資金整合方式，將資金整合、工作機(jī)制整合、技術(shù)整合三者融為一體，多角度、立體式的整合資源，以中央專項彩票公益金為整合平臺，有限整合全縣縣委辦、政府辦、農(nóng)工部、財政局、交通局等16部門和單位人力、物力、財力，形成完善的工作機(jī)制，使資金使用和工作運(yùn)行真正做到了渠道不亂、各司其職，最大發(fā)揮扶貧資金的效用，實現(xiàn)雙贏，甚至多贏的良好局面。正是這種資源整合方式，實現(xiàn)了吉安縣扶貧工作用“小資金”做“大項目”，甚至“多項目”的目的。

課題組成員：

劉清榮《老區(qū)建設(shè)》雜志社主編、研究員

李林生 江西省扶貧和移民辦政策法規(guī)處處長

王 果 江西省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究部助理研究員

李麗娜《老區(qū)建設(shè)》雜志社編輯