摘要本文首先概述了新公共服務(wù)和老公共行政、新公共管理之間的關(guān)系，進(jìn)而圍繞這三者的比較詳細(xì)闡述了新公共服務(wù)的內(nèi)容，最后對(duì)新公共服務(wù)的意義和發(fā)展做了簡(jiǎn)要評(píng)述。

關(guān)鍵字新公共服務(wù)老公共行政新公共管理公民權(quán)公民參與

中圖分類號(hào):D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

1 老公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)概述

公共行政的發(fā)展已有一百多年的歷史，在這個(gè)過程中，各方理論和觀點(diǎn)層出不窮。隨著時(shí)代的發(fā)展，傳統(tǒng)的公共行政理論(老公共行政理論)已無法滿足現(xiàn)實(shí)的需求，新的理論模型不斷涌現(xiàn)，其中比較有影響力的是新公共管理理論和新公共服務(wù)理論。新公共管理是針對(duì)老公共行政而提出的，對(duì)于傳統(tǒng)的官僚層級(jí)體制的弊端進(jìn)行了有力的糾正。它把市場(chǎng)中的企業(yè)精神引入公共管理領(lǐng)域，認(rèn)為政府應(yīng)該只從事那些不能民營(yíng)化或不能對(duì)外承包的活動(dòng)，市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)該盡可能地被利用，以便公民可以在服務(wù)供給方面獲得更多的選擇。我們不難看出，新公共管理和老公共行政是一脈相承的，雖然兩者有很大的不同，但它們的核心理念是相似的，二者都依靠和信奉理性選擇的模式，希望通過管理來追求效率。

另一方面，新公共服務(wù)理論是應(yīng)新公共管理理論的興起而提出。新公共服務(wù)指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。然而，對(duì)于新公共服務(wù)的一些基本內(nèi)涵，在傳統(tǒng)公共行政時(shí)期就已經(jīng)存在，例如德懷特·沃爾多、馬歇爾·迪莫克等人的觀點(diǎn)，但這些觀點(diǎn)一直沒有占據(jù)主流，也相對(duì)比較分散。而新公共服務(wù)的提出可以說是對(duì)這些觀點(diǎn)的再次重申和歸結(jié)，當(dāng)然也不乏新穎的論述。我們可以用下圖來描繪上文提到的四者的關(guān)系。

20世紀(jì)80年代以來，伴隨著西方國(guó)家政府重塑運(yùn)動(dòng)的興起和發(fā)展，新公共管理在當(dāng)代公共行政理論與實(shí)踐中越來越顯現(xiàn)其主導(dǎo)范式地位，筆者認(rèn)為，這里一個(gè)很重要原因是新公共管理是針對(duì)現(xiàn)實(shí)體制提出的具體理論，它對(duì)于實(shí)踐有很強(qiáng)的指導(dǎo)性，雖然它僅僅是在原有體制上的修補(bǔ)和創(chuàng)新，沒有做根本的改革，但它的意義和進(jìn)步性是顯然的。而新公共服務(wù)，它所提倡的民主參與、尊重公民權(quán)、平等、公正等政治價(jià)值雖然是根本性的，但卻缺乏可操作性，這是非常遺憾的。

老公共行政和新公共管理都可以說是一種相對(duì)封閉的模式，他們對(duì)于提高公共服務(wù)提供效率和質(zhì)量的方法是對(duì)內(nèi)的，不論是老公共行政的層級(jí)控制還是新公共管理的企業(yè)家精神，都只是關(guān)注于提供者本身素質(zhì)的提高。而新公共服務(wù)以及之前的理論淵源，卻是為公共行政提供了一套開放的模式，側(cè)重于對(duì)外的模式，也就是說把服務(wù)的被提供者納入到服務(wù)提供的決策和執(zhí)行過程中，分享行政權(quán)力。事實(shí)上，三者最根本的區(qū)別在于角色的定位，老公共行政把接受公共服務(wù)的人們視為迫切需要幫助的人，他們對(duì)公共機(jī)構(gòu)有很大的依賴性，所以就理所當(dāng)然應(yīng)該進(jìn)行控制和管理;新公共服務(wù)把接受服務(wù)的人稱為顧客，自己則是生產(chǎn)廠家，這極大改變了政府和公民之間的原有的不平等定位，為此，政府在制定和執(zhí)行決策過程中要以顧客為導(dǎo)向;而新公共服務(wù)認(rèn)為公共服務(wù)的提供對(duì)象是公民，是政府的主人，政府是類似于仆人的角色，既然是主人，當(dāng)然應(yīng)該參與到具體決策過程中來?？梢?，三者對(duì)于相關(guān)角色的不同定位，每一次都是極具開創(chuàng)性的，新公共管理推翻了之前的政府和公民的不平等定位，用市場(chǎng)中的企業(yè)和顧客來重新詮釋，新公共服務(wù)則進(jìn)一步認(rèn)為，政府不是屬于企業(yè)家公務(wù)員的，而是人民的，所以政府服務(wù)的是公民，而非顧客，公務(wù)員也非企業(yè)家，而是公民的服務(wù)者。如下表所示:

這種理論的演進(jìn)應(yīng)該說是進(jìn)步的，是符合時(shí)代潮流的。下文將從新公共服務(wù)的主要內(nèi)容上具體介紹新公共服務(wù)的觀點(diǎn)以及和老公共行政、新公共管理的區(qū)別，并將對(duì)新公共服務(wù)理論做一些評(píng)價(jià)。

2 新公共服務(wù)的主要內(nèi)容

正如上文所說，新公共服務(wù)的產(chǎn)生是建立在之前諸多相關(guān)學(xué)者的理論基礎(chǔ)上的，它的主要理念在傳統(tǒng)時(shí)期就已經(jīng)提出。新公共服務(wù)的理論淵源主要是民主公民權(quán)、社區(qū)與公民社會(huì)理論、組織人本主義和后現(xiàn)代公共行政。

新公共服務(wù)源于這些理論淵源，并提出了自己的理論框架，下面將對(duì)新公共服務(wù)的七點(diǎn)主要理論加以歸結(jié)和分析。

(1)服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客。新公共服務(wù)反對(duì)新公共管理認(rèn)為的“公共利益代表著個(gè)人利益的聚集”，認(rèn)為公共利益是就共同利益進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果，它強(qiáng)調(diào)公民權(quán)和公民參與。認(rèn)為公務(wù)員或行政官員應(yīng)該被理解為將公民責(zé)任延伸到其一生工作中的人，他們是一種職業(yè)公民，他們所委以從事的工作是我們?cè)谝粋€(gè)復(fù)雜的政治共同體中不能親自干的工作，行政官員應(yīng)該是那些“特別負(fù)責(zé)人”的公民，他們是全體公民的受托人。所以，行政官員除了學(xué)會(huì)管理方法外，還要富于民主精神。行政角色源于公民角色，因此，幫助公民參與政治工作應(yīng)該是行政官員角色中必不可少的要素。

(2)追求公共利益。新公共服務(wù)的核心原則就是重新肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位。在老公共行政中，公共利益是理性決策的副產(chǎn)品，公務(wù)員服務(wù)于公共利益的最佳途徑就是著重關(guān)注中立、效率以及政治與行政的分離。新公共管理中，公共利益被界定為廢止論，認(rèn)為沒有必要討論公共利益，因?yàn)閭€(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)和聚集就是公共利益。

在新公共服務(wù)中，公共利益不是個(gè)人利益的聚集，而是公民對(duì)話和參與的過程。行政官員不是公共利益的單獨(dú)主宰者，而是在一個(gè)由公民、團(tuán)體、民選代表和其他機(jī)構(gòu)組成的治理系統(tǒng)中的一個(gè)關(guān)鍵角色。它強(qiáng)調(diào)政府的角色在于確保公共利益居于支配地位，確保公共問題解決方案本身及其產(chǎn)生過程都符合正義、公正和公平的民主規(guī)范。

(3)重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。新公共服務(wù)認(rèn)為致力于為社會(huì)做出有益貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進(jìn)公共利益，因?yàn)楹笠环N管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財(cái)產(chǎn)。

在新公共服務(wù)看來，政府其實(shí)是一個(gè)博弈參與者，而不再是“主管”。政府從控制者的角色轉(zhuǎn)變成議程創(chuàng)立者的角色，他們要把適當(dāng)?shù)牟┺膮⑴c者帶到一起并且促成公共問題的解決方案，并且就其進(jìn)行磋商或充當(dāng)經(jīng)紀(jì)人。

(4)思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性。按照新公共服務(wù)的觀點(diǎn)，執(zhí)行的主要焦點(diǎn)是公民參與和社區(qū)建設(shè)，公民不被視為可能會(huì)妨礙正確執(zhí)行的角色，也不被當(dāng)作減低成本的工具。相反，公民參與被視為民主政體中恰當(dāng)且必要的組成部分。

(5)承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單。新公共服務(wù)中的責(zé)任表明要將公務(wù)員的角色重新界定為公共利益的引導(dǎo)者、服務(wù)員和使者，而不是企業(yè)家。這種負(fù)責(zé)不是有如官僚層級(jí)制中的“終端負(fù)責(zé)”，而是從一開始的政策制定階段就對(duì)公民負(fù)責(zé)，始終貫徹法律、民主、憲政、公共利益等原則。

(6)服務(wù)，而不是掌舵。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)處在不斷的變化中，并直接影響到公共行政理論的發(fā)展。傳統(tǒng)的指揮和控制型的領(lǐng)導(dǎo)形式不鼓勵(lì)冒險(xiǎn)和創(chuàng)新，相反，它鼓勵(lì)一致和常規(guī)。它的關(guān)鍵性基本原則是——層級(jí)制、統(tǒng)一指揮、自上而下的權(quán)威以及勞動(dòng)分工。新公共管理把市場(chǎng)機(jī)制作為公共領(lǐng)導(dǎo)的一種替代品，通過激勵(lì)來提高領(lǐng)導(dǎo)效率。強(qiáng)調(diào)要掌好舵，而不是劃槳。

在新公共服務(wù)看來，領(lǐng)導(dǎo)不再被視為高級(jí)公共官員的特權(quán)，而是被當(dāng)作延伸到整個(gè)團(tuán)體、組織或社會(huì)的一種職能。領(lǐng)導(dǎo)是人民的公仆，是為公共利益服務(wù)的，他必須尊重公民權(quán)，給人民授權(quán)的方式來共享權(quán)力。

(7)重視人，而不只是重視生產(chǎn)效率。新公共服務(wù)關(guān)于動(dòng)機(jī)和對(duì)待人的假定完全不同于老公共行政和新公共管理。老公共行政把人們假定得像麥格雷戈的X理論所描述的那樣:懶惰、愚笨、缺乏干勁和逃避責(zé)任。因此要保證績(jī)效，就不得不利用懲罰手段來對(duì)他們進(jìn)行威脅和控制。新公共管理對(duì)人的觀點(diǎn)盡管不同，但仍是不信任的，它假定人們是自利的，而且，如果人們不受監(jiān)控且沒有足夠激勵(lì)來誘導(dǎo)他們?nèi)プ非髣e的目標(biāo)，那么他們就會(huì)試圖去滿足自己的目標(biāo)。這樣，新公共管理和科學(xué)管理一樣，排除了對(duì)團(tuán)體規(guī)范和價(jià)值、組織文化、情感及心理需要和其他非理性需要的考慮，它否認(rèn)了人們應(yīng)該為了響應(yīng)公共價(jià)值、忠誠(chéng)、公民權(quán)而行動(dòng)的理念。

在新公共服務(wù)中處于核心地位的要素恰恰是:人的尊嚴(yán)、信任、歸屬感、關(guān)心他人，以及基于共同理想和公共利益的公民意識(shí)。

可以這樣說，新公共服務(wù)是在人們癡迷于把公共機(jī)構(gòu)私有化的進(jìn)程中，重新把我們的注意力集中在作為我們行動(dòng)之基礎(chǔ)的民主和公共利益的理想，公民權(quán)的理想和人類尊嚴(yán)的理想上。在一個(gè)民主社會(huì)中，對(duì)民主價(jià)值觀的關(guān)注在我們思考治理系統(tǒng)的過程中應(yīng)該居于首要位置，盡管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價(jià)值觀不應(yīng)該被丟棄，但它們應(yīng)該置于由民主、社區(qū)和公共利益構(gòu)成的更大環(huán)境中。

3 對(duì)新公共服務(wù)的評(píng)述

新公共服務(wù)最大的貢獻(xiàn)應(yīng)該是扮演了一個(gè)道德的訓(xùn)誡者，當(dāng)公共機(jī)構(gòu)和公共官員在追逐效率和改革中偏離自己的本份太遠(yuǎn)時(shí)，新公共服務(wù)把他們重新拉回了主干道。然而，新公共服務(wù)所倡導(dǎo)的(當(dāng)然也包括之前相關(guān)的學(xué)者的理論)，諸如公民參與、公民權(quán)、民主、正義等議題的價(jià)值和意義卻遠(yuǎn)不止于道德訓(xùn)誡。隨著民主進(jìn)程的發(fā)展，公民社會(huì)的建立是必然的趨勢(shì)，舊有的體制已在諸多方面捉襟見肘。為了保證高質(zhì)高效的公共服務(wù)和產(chǎn)品，必然要求服務(wù)的提供者和接收者相互溝通和協(xié)調(diào)，單向的控制型的方式已經(jīng)不為時(shí)代所容。

然而尷尬的是，民主參與和分享權(quán)力，就意味著公共機(jī)構(gòu)既得權(quán)力和利益的喪失，這種權(quán)力和利益一方面是公共的，另一方面也是行政人員私人的，那么，他們是否愿意主動(dòng)讓出這部分權(quán)力呢?如果愿意，他們會(huì)以怎樣的方式來讓渡這些權(quán)力?如果不愿意，還有什么辦法可以為人們爭(zhēng)取這些權(quán)力?這些問題似乎比討論道德理論和價(jià)值觀念來得更實(shí)在也更棘手。就像上文所說，新公共服務(wù)雖然從理論上提出了一套公共行政的模式，但這套模式太過理想和抽象，新公共服務(wù)的理論家甚至也沒有提供這套理想如何付諸實(shí)踐的途徑。

然而，當(dāng)我們觀察人類歷史的歲月演進(jìn)，我們不難發(fā)現(xiàn)，社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步得益于人類思想的解放，或者說是新思想的出現(xiàn)，因?yàn)樾滤枷氲某霈F(xiàn)將預(yù)示新的階層和群體的出現(xiàn)。所以，從這方面來看，登哈特的號(hào)召也是有理的，“每個(gè)人都應(yīng)該從自身做起”。如果每個(gè)人，至少是有那么一部分人，能夠不斷致力于培養(yǎng)自己的獨(dú)立人格和素養(yǎng)，塑造和宣傳社會(huì)責(zé)任和民主意識(shí)，并不斷開拓和創(chuàng)造人類智慧的新領(lǐng)域，那么不論是登哈特所說的民主公民社會(huì)，還是說人類發(fā)展的新紀(jì)元，都不會(huì)太遙遠(yuǎn)!