摘 要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村率先啟動(dòng)，并由此帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的體制改革。但是，值得人們深思的是，改革開(kāi)放三十年來(lái)，城鄉(xiāng)差別不僅沒(méi)有縮小，還呈擴(kuò)大的趨勢(shì)，究其深層原因，就在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制還沒(méi)有根本改變，城鄉(xiāng)差別的制度與體制基礎(chǔ)依然存在。黨的十七屆三中全會(huì)因此把破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化上升到化解“三農(nóng)”難題的首要地位。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村改革；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類(lèi)號(hào)：F30 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：１００８－７１６８（２００9）０1－0005－04

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一、十七屆三中全會(huì)為何選擇農(nóng)村改革與發(fā)展作為主題

農(nóng)村是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最薄弱的地區(qū)，或者說(shuō)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下得到利益較小、付出代價(jià)較大的地區(qū)。三十年前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村率先啟動(dòng)的，并由此有效地帶動(dòng)了城市的經(jīng)濟(jì)體制改革，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻的變化，取得了舉世矚目的光輝成就。農(nóng)村改革的順利推進(jìn)，農(nóng)村發(fā)展取得的成效，為建設(shè)和完善我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行創(chuàng)造性的探索，為實(shí)現(xiàn)人民從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)做出巨大的貢獻(xiàn)，為成功地開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義道路積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，三十年前，我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展是建設(shè)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的一個(gè)切入點(diǎn)，而現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展是建設(shè)和完善中國(guó)特色社會(huì)主義的關(guān)節(jié)點(diǎn)。

但是改革開(kāi)放三十年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，只廢除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的一個(gè)重要支柱，即政社合一的農(nóng)村人民公社，而另一個(gè)重要支柱，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，并沒(méi)有從根本上觸動(dòng)。以權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制始終沒(méi)有得到改變。雖然在一定時(shí)期內(nèi)，也能帶來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速度增長(zhǎng)，甚至可以這樣說(shuō)，正由于保留了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，才推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)如此高速度的增長(zhǎng)。但是，這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是建立在抑制農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)上，建立在抑制擴(kuò)大內(nèi)需、特別是擴(kuò)大消費(fèi)需求的基礎(chǔ)上，不僅沒(méi)有縮小城鄉(xiāng)差別，反而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別的擴(kuò)大，使其越來(lái)越成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的主要障礙。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出，當(dāng)前我國(guó)改革發(fā)展面臨不少困難和挑戰(zhàn)，特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出。從總體上說(shuō)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。這三個(gè)“最”，把“三農(nóng)”問(wèn)題上升到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾方面。

目前農(nóng)村改革仍然是我國(guó)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展是我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，抓住農(nóng)村改革發(fā)展這個(gè)重點(diǎn)，就能掌握改革開(kāi)放的主動(dòng)權(quán)，就能帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新一輪發(fā)展。三十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革取得了重大的進(jìn)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立起來(lái)，但是，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，并沒(méi)有從根本上破除，必然妨礙著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。我國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)之所以較為緩慢，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展之所以明顯滯后，主要原因在于農(nóng)村市場(chǎng)化程度較低，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成分較多，歸根到底，是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所造成的城鄉(xiāng)分割。所以，我們?cè)谡撌隹茖W(xué)發(fā)展觀時(shí)，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在“五個(gè)統(tǒng)籌”的首要位置，這說(shuō)明了新世紀(jì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，不僅要著眼于城市，而且要著眼于廣大農(nóng)村，著眼于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這既是完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求，也是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

然而，對(duì)于我們這樣一個(gè)有著眾多農(nóng)村人口的發(fā)展中大國(guó)來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)也在農(nóng)村。正是建立在這種認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，黨的十七屆三中全會(huì)指出：繼續(xù)解放思想，必須結(jié)合農(nóng)村改革發(fā)展這個(gè)偉大實(shí)踐，大膽探索，勇于開(kāi)拓，以新的理念和思想破解農(nóng)村發(fā)展難題，為推動(dòng)黨的理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新提供不竭源泉。

堅(jiān)持改革開(kāi)放，必須把握農(nóng)村改革這個(gè)重點(diǎn)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動(dòng)力，為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增添新的活力。推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展這個(gè)基礎(chǔ)，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。促進(jìn)社會(huì)和諧，必須抓住農(nóng)村穩(wěn)定這個(gè)大局，完善農(nóng)村社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保證農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是這次全會(huì)釋放的最強(qiáng)烈的信號(hào)十七屆三中全會(huì)的《決定》在分析推進(jìn)農(nóng)村改革和發(fā)

展面臨的主要困難和挑戰(zhàn)時(shí)指出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出；與其相聯(lián)系，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制要求緊迫。這就把破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)擺在解決“三農(nóng)”問(wèn)題的首要地位，也可以說(shuō)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是在特殊背景下形成的。它把城市與農(nóng)村分割開(kāi)來(lái)，對(duì)立起來(lái)，為的是讓農(nóng)民承擔(dān)國(guó)家工業(yè)化的資本原始積累任務(wù)。在改革開(kāi)放以前的二十九年間，我國(guó)之所以要實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在很大程度上是為了最大限度地集中一切可能集中的資源，用于優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，加快工業(yè)化步伐，加快國(guó)防建設(shè)。而在一個(gè)農(nóng)業(yè)占很大比重的國(guó)家，超前工業(yè)化的資本原始積累任務(wù)，主要是由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)的，其方式是通過(guò)強(qiáng)制性的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，把農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格壓得很低，實(shí)施工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差政策。為此，就必須運(yùn)用城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。而其基層經(jīng)濟(jì)組織形式，則是一大二公、政社合一的農(nóng)村人民公社。始于20世紀(jì)70年代末的我國(guó)農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)體制改革，廢除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要支柱——農(nóng)村人民公社，但是，并沒(méi)有相應(yīng)廢除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的另一個(gè)重要支柱——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。這是因?yàn)?，我?guó)的工業(yè)化和城市化還需要農(nóng)民繼續(xù)為其提供資本原始積累。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，農(nóng)民為國(guó)家工業(yè)化、城市化提供資本原始積累，除了尚未完全消除的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差（1979-1994年共轉(zhuǎn)移收入15000億元），同時(shí)還借助于農(nóng)村勞動(dòng)力的無(wú)限供給和城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)分割，把農(nóng)民工工資壓到很低的水平。凡是農(nóng)民工輸出數(shù)量最多、規(guī)模最大的省份，如四川、安徽、河南、貴州等省，都是最窮的省；凡是農(nóng)民工沒(méi)有輸出的省，都是比較富裕的省。因?yàn)閯趧?dòng)力是相對(duì)過(guò)剩的資源，又被城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所分割，其價(jià)值是被嚴(yán)重低估的。與此同時(shí)，還借助于城鄉(xiāng)二元土地制度，禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓稀缺程度較高的土地。國(guó)家通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民的土地，高價(jià)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，把相當(dāng)一部分土地級(jí)差收益轉(zhuǎn)化為工業(yè)化、城市化的啟動(dòng)資本，這就有利于降低我國(guó)工業(yè)化、城市化成本。根據(jù)有關(guān)研究資料顯示，目前土地出讓金約占地方財(cái)政收入的60%。2008年又是土地出讓金納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)的第一年，地方政府對(duì)此將更為敏感。由于當(dāng)前土地市場(chǎng)低迷，一些地方政府的土地財(cái)政收入開(kāi)始銳減。正因?yàn)檫@個(gè)緣故，當(dāng)近日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部允許各地出臺(tái)政策刺激房市時(shí)，就有包括長(zhǎng)沙、廈門(mén)、南京、杭州、天津、重慶、上海等18個(gè)城市立即采取措施，具體包括向市民提供住房補(bǔ)貼、延長(zhǎng)還貸期限、減免相關(guān)稅費(fèi)和調(diào)高公積金貸款額度等。

城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的制度基礎(chǔ)。目前全國(guó)許多地方戶(hù)籍制度的改革，更多的是屬于取消形式上的戶(hù)籍歧視，僅僅在戶(hù)籍登記上體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，依托在戶(hù)籍身份上所產(chǎn)生的一系列差別待遇，則進(jìn)展甚慢。我們認(rèn)為深化戶(hù)籍制度改革的關(guān)鍵，在于賦權(quán)、增利，即通過(guò)一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革，逐步賦予農(nóng)民與市民平等的國(guó)民待遇，同等的社會(huì)保障權(quán)利和利益分享機(jī)會(huì)，最終改變城鄉(xiāng)居民的身份差別。戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)，不在于戶(hù)籍登記制度，而是在于增加農(nóng)民的福利和權(quán)利。城鄉(xiāng)差別不完全在于收入的差別，更重要的是來(lái)自中國(guó)農(nóng)民與生俱來(lái)的權(quán)利的不平等。正因?yàn)闄?quán)利的巨大差異，才導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入的差距。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)直接表現(xiàn)出來(lái)的是城鄉(xiāng)差別相當(dāng)懸殊，但實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)居民的地位、權(quán)利、義務(wù)、身份的非對(duì)等性。以戶(hù)籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，是由一系列城鄉(xiāng)有別的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的制度體系所組成的。在這種制度體系的制約下，社會(huì)資源的分配與再分配，在城鄉(xiāng)之間實(shí)行兩種不同的制度。要改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就要進(jìn)行一系列制度性變革，包括戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、土地制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、保險(xiǎn)制度、財(cái)稅制度、公共品供給制度等。對(duì)其復(fù)雜性、艱巨性、長(zhǎng)期性，我們必須有足夠的認(rèn)識(shí)。改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)既取決于改革的力度，又取決于發(fā)展的程度，而且改革的力度不能超越發(fā)展的程度。

為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，就必須建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度。要盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得新的突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合。制度建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，我們當(dāng)前所處的階段是：以取消“農(nóng)業(yè)四稅”為標(biāo)志，開(kāi)始向基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平統(tǒng)一的稅賦和制度過(guò)渡；以實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”為標(biāo)志，開(kāi)始向基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同等義務(wù)教育制度轉(zhuǎn)變；以建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為標(biāo)志，開(kāi)始向基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的醫(yī)療服務(wù)制度的方向轉(zhuǎn)變；以探索建立農(nóng)村最低生活保障制度為標(biāo)志，開(kāi)始向基本實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度方向轉(zhuǎn)變；以全面保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益為標(biāo)志，開(kāi)始向基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)制度方向轉(zhuǎn)變，等等。

特別需要指出的是，保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，完成農(nóng)民工從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)城市化所面臨的特殊難題。因此我們要逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動(dòng)條件，保障生產(chǎn)安全，擴(kuò)充農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

三、十七屆三中全會(huì)《決定》中的農(nóng)村土地制度新亮點(diǎn)

土地問(wèn)題的核心是一個(gè)土地級(jí)差收益歸誰(shuí)所有，由誰(shuí)支配的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度，給地方政府大搞城市化建設(shè)提供了便利。即農(nóng)村集體所有的土地不能直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，當(dāng)農(nóng)民的農(nóng)用地要變成城市建設(shè)用地，土地的性質(zhì)必須由原來(lái)的集體所有變成國(guó)家所有，由國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)失地農(nóng)民和集體的補(bǔ)償，是根據(jù)土地作為農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)值的若干倍補(bǔ)償。而土地作為非農(nóng)建設(shè)用地，即城市建設(shè)用地所帶來(lái)的巨額級(jí)差土地收入與農(nóng)民無(wú)關(guān)。這種不合理的土地制度必須逐步加以改革。

首先，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地家庭承包的基本經(jīng)營(yíng)制度。家庭承包經(jīng)營(yíng)，不僅適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，同時(shí)符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，是黨在農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持?，F(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。把以往的“長(zhǎng)期不變”改變?yōu)椤伴L(zhǎng)久不變”，這是十七屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地制度的一個(gè)新亮點(diǎn)。雖然只有一個(gè)字之差，但進(jìn)一步強(qiáng)化了這種制度的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性、不改變性。在這種政策導(dǎo)向下，再議論土地承包期是多少年，就沒(méi)有什么意義了。

與此同時(shí)，我們還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在維護(hù)家庭承包制的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，包括發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織形式，社會(huì)化服務(wù)體系，以及農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷發(fā)展的要求。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，主要原因不在于家庭經(jīng)營(yíng)，而在于勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移（指完全轉(zhuǎn)移）速度緩慢。

目前我們必須深刻認(rèn)識(shí)到，家庭承包制并不僅僅是為了解決溫飽問(wèn)題而采取的權(quán)宜之計(jì)，它是適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和要求，或者說(shuō)是適應(yīng)生物生產(chǎn)過(guò)程的要求，與生產(chǎn)力水平高低沒(méi)有內(nèi)在本質(zhì)聯(lián)系，不存在著生產(chǎn)力水平提高了就得加以改變的問(wèn)題。也就是說(shuō)，家庭承包經(jīng)營(yíng)，既適合于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適合于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。當(dāng)代世界各國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，極具說(shuō)服力地回答了這個(gè)問(wèn)題。在這一點(diǎn)上，不能有絲毫的動(dòng)搖。

其次，強(qiáng)調(diào)健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。我國(guó)現(xiàn)有的耕地只有18．27億畝。統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，2000-2007年，我國(guó)耕地從19．24億畝降到18．26億畝，7年減少9800萬(wàn)畝，每年平均減少1400萬(wàn)畝。我國(guó)城市化過(guò)程中的土地供求已經(jīng)到了相當(dāng)尖銳的地步。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委披露的信息，地方政府的發(fā)展沖動(dòng)正在不斷地挑戰(zhàn)上述土地新政。按一億元GDP增長(zhǎng)需要300畝土地計(jì)算，許多省份的缺口都很大。

再次，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，按照依法自愿有償原則可以發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。這意味著能夠進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，是農(nóng)民對(duì)集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非土地本身。其流轉(zhuǎn)的對(duì)象僅僅是農(nóng)業(yè)內(nèi)部的個(gè)人或合作組織，而非城市工商資本。流轉(zhuǎn)的用途被嚴(yán)格界定為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)本身，而非建設(shè)用地。正如十七屆三中全會(huì)《決定》指出：不得改變土地集體所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。但有一個(gè)新亮點(diǎn)，即依法征收(與征用不同)農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。

新一輪農(nóng)村改革發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，仍然是以土地制度為核心，它將突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的制約，包括為農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果創(chuàng)造條件。中國(guó)農(nóng)民擁有被稱(chēng)為中國(guó)最大的一筆財(cái)富，即農(nóng)民集體土地，包括其所經(jīng)營(yíng)的耕地、林地和住用宅基地。在世界上規(guī)?？涨暗墓I(yè)化、城市化過(guò)程中，這些農(nóng)村土地一旦被征用于工業(yè)或城市用地，產(chǎn)生的財(cái)富是驚人的，然而，在這之前，農(nóng)民卻不能分享應(yīng)有的收益。

據(jù)此，當(dāng)前我們應(yīng)當(dāng)采取穩(wěn)健的步驟，來(lái)界定、確保、擴(kuò)大農(nóng)民土地權(quán)利，使農(nóng)民享有更大的土地處分權(quán)利。一是賦予農(nóng)民長(zhǎng)久性（而不僅僅是長(zhǎng)期性）的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。為此，就必須設(shè)計(jì)和頒發(fā)統(tǒng)一的農(nóng)村土地使用權(quán)證書(shū)，建立有效的農(nóng)村土地權(quán)利登記系統(tǒng)。二是健全對(duì)被征地農(nóng)民的公平合理補(bǔ)償機(jī)制。要縮小強(qiáng)制性征地范圍，對(duì)土地征用的“公共利益”要作出明確的法律界定。要維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)在內(nèi)的多種形式失地農(nóng)民社會(huì)保障^[1]。要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下，與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。但要抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策。十七屆三中全會(huì)《決定》的新亮點(diǎn)，就是提出建立“兩個(gè)市場(chǎng)”，即建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這就為農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果賦予比以前更多的權(quán)利。

三十年前，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，既解決了國(guó)家糧食增產(chǎn)，又解決了農(nóng)民的增收。但是，三十年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地越來(lái)越稀缺，土地功能越來(lái)越拓展，城市化建設(shè)，賦予了土地財(cái)富的巨大增值空間，然而，由于一系列制度性、政策性因素的制約，農(nóng)民始終未能參與分享工業(yè)化、城市化的成果，城鄉(xiāng)差別因此呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。由于農(nóng)民不能選擇農(nóng)地這一稀缺程度較高的資源與其他社會(huì)群體進(jìn)行交換，就只能以稀缺程度很低的勞動(dòng)力進(jìn)行交換，這必然限制了農(nóng)民的資本積累，削弱了農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的支付能力，導(dǎo)致農(nóng)民只能進(jìn)城打工，無(wú)力在城市定居。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地只能由國(guó)家壟斷一級(jí)市場(chǎng)，筆者認(rèn)為主要有兩方面的原因：

第一，在現(xiàn)階段推動(dòng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的過(guò)程中，土地起到了發(fā)動(dòng)機(jī)、動(dòng)力源的作用。要保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，把土地在工業(yè)化、城市化過(guò)程中增值了的價(jià)值全部還給農(nóng)民，我國(guó)政府主導(dǎo)型的工業(yè)化、城市化就不可能像目前這樣的速度向前推進(jìn)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度就會(huì)慢下來(lái)。

第二，在現(xiàn)階段，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地兼有生產(chǎn)與保障兩種功能，是農(nóng)民賴(lài)以生存的最基本條件。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)涉及勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移、農(nóng)民工就業(yè)的穩(wěn)定性以及農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變、耕地與糧食安全保障、社會(huì)秩序的穩(wěn)定，等等，這是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題，不可操之過(guò)急。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)近日重申，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和住房都不能作為抵押向銀行貸款，因?yàn)樯鲜鰲l件是農(nóng)民生存的最基本的依靠。參考文獻(xiàn)：

［1］許經(jīng)勇.我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的回顧與前瞻［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2008，(7).

［責(zé)任編輯：王 篆］