周生賢認為，環(huán)保工作已進入國家政治經濟社會生活的主戰(zhàn)場，但環(huán)保執(zhí)法權威尚未有效確立。

對環(huán)保人來說，2008年是一個具有歷史意義的年份。2008年3月27日，環(huán)保部揭牌儀式在京舉行，環(huán)保局正式升格為部。他們多年的追求終于變成現(xiàn)實，環(huán)保工作進入了國家政治經濟社會生活的主戰(zhàn)場和大舞臺。

環(huán)保部長周生賢認為，這是貫徹黨的十七大精神的重要體現(xiàn)，新的歷史階段中國環(huán)保將以嶄新的姿態(tài)跨入新時期，為理順環(huán)境保護管理體制機制提供了難得的發(fā)展機遇。升格后的環(huán)保部強化了統(tǒng)籌協(xié)調、宏觀調控的社會功能，突出了監(jiān)督執(zhí)法、公共服務的社會責任。他表示，將舉全部之力推進環(huán)境保護的歷史性轉變，讓祖國山更綠、水更清、天更藍。

升格的這一年，環(huán)保部獲得了來自高層更多的支持。同時，在一個特殊的經濟年份里，環(huán)保事業(yè)也贏得了發(fā)展的契機，當然，困難與挑戰(zhàn)從未遠離。

經濟危機？環(huán)保契機！

2008年9月，中共深入學習實踐科學發(fā)展觀動員大會暨省部級領導干部培訓班上，胡錦濤總書記在講話中首次把生態(tài)文明建設提升到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列的戰(zhàn)略高度。

接近年末，全球金融危機向中國蔓延加劇，中國經濟下行壓力繼續(xù)加大。11月5日，國務院出臺擴大內需的十項措施，確定4萬億元投資計劃，進一步擴大內需促進經濟平穩(wěn)較快增長。其中，3500億元用于生態(tài)環(huán)境建設。

對于中國環(huán)保來說，這是一個極其難得的歷史性機遇。

2008年11月10日，周生賢要求環(huán)保部門抓住國家擴大內需、加大投入的戰(zhàn)略機遇，加快污水處理廠的建設，繼續(xù)扎實推進治污工程、結構調整和環(huán)境監(jiān)管三大污染減排措施。11月12日，國務院副總理李克強指出，中國將繼續(xù)把環(huán)境保護放在突出的戰(zhàn)略位置，把加強生態(tài)環(huán)境建設作為擴大內需的重要措施。同日，周生賢宣布，今后三年，中國將籌集1萬億元資金用于環(huán)境保護，主要將用于新能源和可再生能源開發(fā)、節(jié)能節(jié)水節(jié)材、污染治理等新興產業(yè)，尤其核電、風電以及太陽能的開發(fā)將是重中之重，力圖把這些產業(yè)培育成中國新的經濟增長點。

在一系列清晰而剛性的政策導向下，中國的環(huán)保產業(yè)博得世界的矚目。綠色產業(yè)拉動經濟內需，成為環(huán)保事業(yè)的發(fā)展契機。以水行業(yè)為例，住房和城鄉(xiāng)建設部副部長仇保興日前表示，“從明年起3年內，將投資2800億實現(xiàn)全國90%以上縣城擁有污水處理設施，其中國家財政專項投放900億元。”而這是中國有史以來在水污染防治方面投資最大、涉及面最廣、受益面最寬的一項投資。中國政府的政策已引發(fā)水行業(yè)的“暖春”，牽動來自世界各地的投資目光。世行的一位官員表示，在未來的兩年，世界銀行將針對中國的水務領域投資11億美元，還有10多個在華項目準備啟動。

中國政法大學教授王燦發(fā)向《小康》記者表示，地方政府要轉變觀念，抓住機會，環(huán)保就是生產力。

“綠色通道”與“地方沖動”

2004年以來，“環(huán)評風暴”已發(fā)展出流域限批、區(qū)域限批、行業(yè)限批，被媒體驚為“風暴”的環(huán)評逐漸向制度化和常規(guī)化。2008年國家的四萬億投資項目再一次把它推向風頭浪尖，引發(fā)世界的矚目。

2009年全國環(huán)境保護工作會議上，周生賢強調，環(huán)評工作既要為經濟平穩(wěn)較快發(fā)展做好服務，又要為控制“兩高一低”把好關口，對民生工程、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設、災后重建等投資項目要加快審批，為中央擴大內需政策支持的項目開辟環(huán)評審批的“綠色通道”；同時又以四個“一律不批”和一個“嚴格限制審批”來把好關口：對國家明令淘汰、禁止建設、不符合國家產業(yè)政策的項目，一律不批；對環(huán)境污染嚴重，污染物不能達標排放的項目，一律不批；對環(huán)境質量不能滿足環(huán)境功能區(qū)要求、沒有總量指標的項目，一律不批；對位于自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內的項目，一律不批。同時，對于涉及飲用水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)的項目，也要嚴格限制審批。

2009年兩會期間，環(huán)保部副部長吳曉青介紹，從中國出臺關于擴大內需、促進增長的措施到2009年2月底，批復了246個環(huán)評申請，涉及到的項目總投資9700多億元人民幣。其中，存在環(huán)境隱患的14個涉及化工、石化、鋼鐵、火電、造紙等項目被暫緩審批或不予批復，這些項目涉及的投資額1040億元。他強調，高耗能、高污染、資源型產能過剩項目，是一條“紅線”、“高壓線”，不能碰，更不能越線。

在保八的壓力下，人們擔心環(huán)保部的角色正從過去的“橡皮圖章”變成“污染合法化的保證”。據報道，環(huán)保部的官員承認“存在濫用‘綠色通道’政策的問題?！?/p>

更大擔憂來自地方不可遏抑的發(fā)展沖動。中國經濟體制改革研究會廖明的研究認為，政府GDP考核的機制還是存在，各級政府還是在急于利用這次機會擴大它的GDP的指標，解決本地的就業(yè)問題?！斑^去作為一票否決的環(huán)境和節(jié)能方面約束的因素，在4萬億迅速出手的過程中，尤其是在地方上有所忽視和減少，程序上簡化導致了管制的放松”。

中國社科院正在進行的一項研究課題表明，制造型企業(yè)在金融危機下具有向中西部落后地區(qū)迅速轉移的能力，相當多“兩高一低”的工程開始進入這些地區(qū)，地方政府無力回避發(fā)展中低水平和高污染的風險。國家統(tǒng)計局一季度的數據顯示，中西部投資增長明顯快于東部，東部地區(qū)城鎮(zhèn)投資增長19.8%，中部地區(qū)增長34.3%，西部地區(qū)增長46.1%。

環(huán)保執(zhí)法的尷尬

《小康》2009年對造成中國環(huán)境問題的原因調查中，排在首位的是“政府追求經濟GDP的同時忽視環(huán)境保護”，占84.1%；“環(huán)保部門的權力邊緣和監(jiān)管不到位”以76.7%的選票名列第二。

溫家寶總理曾經告誡環(huán)保部門，執(zhí)法要像鋼鐵一樣硬，不能像豆腐一樣軟。

關于環(huán)保執(zhí)法的尷尬，時任環(huán)?？偩志珠L解振華在2005年兩會期間講過這樣一個例子，“基層環(huán)保執(zhí)法人員到一家發(fā)電廠檢查，這家發(fā)電廠的負責人當場甩出120萬元說，法律規(guī)定，環(huán)保部門例行檢查一個月只能一次，每次罰款不得超過10萬元。我給你120萬元，就把一年內有可能被罰的錢一并交清了，環(huán)保局以后也不用來了”。

企業(yè)的囂張折射了環(huán)保部門的尷尬。長久以來，地方政府與企業(yè)結成強有力的利益同盟，環(huán)保部門權力邊緣，監(jiān)管無法到位。

首任環(huán)保局長曲格平認為，我國主要領域和方面的環(huán)境與資源保護法律早已頒布，環(huán)境法規(guī)定了各級地方政府“對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量”，但由于政府的不作為，有法不依、執(zhí)法不嚴普遍存在，許多地方政府把這一法律責任放在一邊，甚至對依法監(jiān)管進行干擾。另外，環(huán)保部門的授權有限、編制過小、人員素質不能完全符合要求也造成了環(huán)境執(zhí)政能力的薄弱。有專家指出，雖然我國目前已有29部環(huán)境資源的法律，但多是框架性、指導性的法律，可操作性不強，執(zhí)法不到位。

在2009年初的全國環(huán)境保護會議上，周生賢痛陳，環(huán)保部門基礎不牢、執(zhí)法不嚴、能力不強、監(jiān)管薄弱的問題普遍存在，有的在一些地方表現(xiàn)得還很突出。4月22日，在向全國人大常委會報告當前大氣污染防治工作的進展情況時，周生賢表示，環(huán)保執(zhí)法權威尚未有效樹立，執(zhí)法難的問題依然是約束中國環(huán)保事業(yè)的大問題。

從立法到執(zhí)法，為什么有這么一段漫長的距離？山西省環(huán)保局局長劉向東指出其中玄機，“環(huán)保是什么呢？沒有槍，沒有炮，只有沖鋒號，只會吆喝，它這個貓呢，是地方政府養(yǎng)的貓，這個貓能不能捉耗子，捉幾只是由政府說了算，不是環(huán)保部門說了算。”

“一票否決”的艱難誕生

2007年的《小康》調查顯示，83.4%的受訪者認為應該把環(huán)保工作和政府官員的政績掛鉤。2008年的《小康》調查顯示，90%的人認為綠色GDP應該公開發(fā)布以制約地方政府用環(huán)境換取GDP的沖動。

但真正將環(huán)保納入政府官員的績效考核標準中去，經歷了漫長、艱難的博弈。

全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任王玉慶先生曾介紹，1996年，時任國家主席的江澤民同志在第四次全國環(huán)境保護會議的講話中明確提出，衡量各級領導干部的政績應該包括環(huán)保方面的內容；1997年3月份的一次講話中又提出對計劃生育和環(huán)境保護工作都要實行黨政一把手親自抓，負總責，之后年年講，一直講到2002年。之后，國家主席胡錦濤在2003年、2004年的講話再次強調環(huán)境保護工作要一把手親自抓，負總責和“三個到位”，并要求組織部門把人口資源環(huán)境指標納入干部考核指標。

2005年，環(huán)?？偩窒蛑薪M部建議把執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)、污染排放強度和環(huán)境質量變化、公眾滿意度等4項環(huán)保指標列入干部考核體系，把環(huán)境保護與官員的“帽子”掛起鉤。

2007年，國務院在《節(jié)能減排綜合性工作方案》中明確提出把節(jié)能減排指標完成情況納入各地經濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業(yè)負責人業(yè)績考核的重要內容，實行“一票否決”制。

從中央高層的思路，最終轉化為政策，花了將近10年的時間。再從政策貫徹落實到地方，那是一個更加艱難的過程。每一個地區(qū)發(fā)展程度不同，在貫徹執(zhí)行的程度上也大不相同。

早在2003年的時候，江蘇省啟動全面建設小康社會考核體系，其中，環(huán)境質量綜合指數被確定為考核體系中4大類18項指標之一，實行“一票否決”。2007年，太湖藍藻事件之后，這個考核標準被進一步強調。2008年，江蘇省進一步明確，在考核干部發(fā)展實績的過程中，富民指標和環(huán)保指標加在一起優(yōu)先考核，提高環(huán)保指標權重，加大對環(huán)保工作成效的考核力度，在地區(qū)發(fā)展的各類評優(yōu)創(chuàng)先中，實行環(huán)?！耙黄狈駴Q”。

在山東，2008年出臺的《關于建立和完善黨政領導班子和領導干部綜合考核指標體系的意見》，第一次將經濟結構優(yōu)化、節(jié)能降耗明確列入了考核體系，主要考核資源利用效率、能源節(jié)約利用效果，包括萬元GDP能耗降低率、萬元GDP水耗降低率、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)萬元增加值能耗三項指標。

但這些來自東部發(fā)達地區(qū)的經驗在落后地區(qū)被認為不具可比性。“一些污染大戶往往也是地方的支柱企業(yè)，地方政府是舍不得把企業(yè)停下來的”，一位地方官員對記者說。但他也坦言，即使在他所在的剛剛脫貧的縣，領導們也天天研究科學發(fā)展觀。

環(huán)保的一票否決終究是地方官員頭上的達摩克斯利劍。

環(huán)保部一位官員接受《小康》記者采訪時說，環(huán)保部門不再是邊緣的弱勢部門。真正的原因是：“老百姓的環(huán)保意識覺醒了，糊弄老百姓肯定做不到”。

環(huán)保部的“前世今生”

1973年，成立了國務院環(huán)境保護領導小組辦公室。這也是我國最早的專門的環(huán)境保護機構。

1982年，國務院環(huán)境保護領導小組辦公室并入新成立的城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部。同年5月，為加強對環(huán)境保護工作的領導，恢復了國務院環(huán)境保護委員會，負責全國環(huán)境保護的規(guī)劃、協(xié)調、監(jiān)督和指導工作。1987年，環(huán)境保護局改為“國家局”。

1988年5月，國務院機構改革時撤銷城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，國家環(huán)境保護局從中分出，改為國務院直屬機構，成為國務院綜合管理環(huán)境保護的職能部門和國務院環(huán)境保護委員會的辦事機構。

1998年3月，根據第九屆全國人大第一次會議批準的《國務院機構改革方案》和《國務院關于機構設置的通知》，國家環(huán)境保護局改為國家環(huán)境保護總局，國務院“三定”方案明確其職能定位為執(zhí)法監(jiān)督，職能領域包括污染防治、生態(tài)保護、核安全監(jiān)管。

2008年3月，根據第十一屆全國人民代表大會第一次會議的表決，國家環(huán)?？偩指臑閲揖潮Ｗo部，主要職責定位是擬定并組織實施環(huán)境保護規(guī)劃、政策和標準，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調解決重大環(huán)境問題等。