摘要:正確認識和處理中央與地方的關系，合理配置中央與地方的縱向權力結構，是鄧小平政治體制改革(也是經濟體制改革)理論的重要組成部分#65377;鄧小平在深刻分析中央高度集權政治體制的歷史成因及其弊端的基礎上，提出了既要下放權力，擴大地方自主權，又要加強和維護中央權威;兼顧中央與地方，以中央作主導;中央與地方間的權力結構調整必須與其他改革措施特別是黨政分開配套進行等重要思想觀點，為我們正確認識和處理中央與地方關系提供了科學的理論指南#65377;

關鍵詞:鄧小平;中央與地方關系;下放權力;權威;主導;黨政分開

中圖分類號:A849.1文獻標識碼:A文章編號:1008-7168(2009)03-0005-08

所謂中央與地方的關系，是指中央與地方之間因職責權限劃分所構成的中央與地方間的縱向權力結構#65377;只有合理配置中央與地方間的權力結構，才能既保持中央權威，又使地方具有足夠的自主性，促進地方從而促進全國經濟#65380;政治#65380;文化#65380;社會協(xié)調發(fā)展#65377;因此，鄧小平十分重視中央與地方的關系問題#65377;他從加速社會主義現代化建設#65380;推進黨和國家政治生活民主化#65380;發(fā)揮社會主義優(yōu)越性的戰(zhàn)略高度，以民主集中制為指導，針對我國原有政治體制中中央權力過分集中#65380;地方缺乏自主性的狀況，在深刻分析中央高度集權政治體制的歷史成因及其弊端的基礎上，提出了既要下放權力，擴大地方自主權，又要加強和維護中央權威;兼顧中央與地方，以中央作主導;中央與地方間的權力結構調整必須與其他改革措施特別是黨政分開配套進行等重要思想觀點，構成了鄧小平政治體制改革(也是經濟體制改革)理論的重要組成部分，為我們正確認識和處理中央與地方的關系，合理配置中央與地方的縱向權力結構，提供了科學的理論指南#65377;

一#65380;中央高度集權政治體制的歷史成因及其弊端

鄧小平在談到權力過分集中現象的成因時指出:“這種現象，同我國歷史上封建專制主義的影響有關，也同共產國際時期實行的各國黨的工作中領導者個人高度集權的傳統(tǒng)有關#65377;我們歷史上多次過分強調黨的集中統(tǒng)一，過分強調反對分散主義#65380;鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權#65377;”[1](p.329)這段論述，深刻揭示了我國原有政治體制中權力過分集中特別是中央高度集權#65380;縱向權力結構不合理的復雜歷史成因#65377;

歷史上，我國是一個傳統(tǒng)深厚的封建中央集權制國家，封建專制傳統(tǒng)根深蒂固#65377;我們黨進行了28年的新民主主義革命，推翻封建主義的反動統(tǒng)治和封建土地所有制，是成功的#65380;徹底的#65377;但是，對于肅清思想政治方面的封建主義殘余這個任務，因為我們對它的重要性估計不足，加之以后很快轉入社會主義革命，十分重視對資本主義的批判，而忽視了對封建主義的批判，致使封建主義的思想傳統(tǒng)殘存下來，并不時沉渣泛起，影響著我們黨和國家的政治生活#65377;正如鄧小平所說，我們黨和國家領導制度中的權力過分集中以及官僚主義#65380;個人迷信#65380;家長制或家長作風#65380;干部領導職務終身制#65380;形形色色的特權現象等弊端，多少都帶有封建主義色彩#65377;因此，現在應該明確提出繼續(xù)肅清思想政治方面的封建主義殘余影響的任務，“重點是切實改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化#65380;經濟管理的民主化#65380;整個社會生活的民主化，促進現代化建設事業(yè)的順利發(fā)展”[1](p.336)#65377;

同時，在歷史上中國共產黨曾經是共產國際的一個支部，不能不受到共產國際時期各國黨實行中央乃至個人高度集權傳統(tǒng)的影響#65377;列寧在創(chuàng)建新型無產階級革命政黨過程中，面對在沙皇俄國專制統(tǒng)治之下黨所處的非法地位和完全被排除在政治生活之外的現實，強調黨必須實行集中制#65377;他告誡全黨:“在黑暗的專制制度下，在流行由憲兵來進行選擇的情況下，黨組織的‘廣泛民主制’只是一種毫無意思而且有害的兒戲#65377;說它是一種毫無意思的兒戲，是因為實際上任何一個革命組織從來也沒有實行過什么廣泛民主制，而且無論它自己多么愿意這樣做，也是做不到的#65377;說它是一種有害的兒戲，是因為貫徹‘廣泛民主原則’的嘗試，只會便于警察進行廣泛的破壞#65377;”[2](p.418)十月革命勝利后，蘇維埃政權創(chuàng)建伊始，百廢待興，加上國內戰(zhàn)爭的爆發(fā)和帝國主義的武裝干涉，嚴峻的局勢使黨內的集中制進一步強化#65377;這種領導體制，必然要把權力高度集中于黨的領導集團，甚至集中于個別領袖人物手中#65377;1919年共產國際成立后，列寧又強調各國黨必須實行集中制，并將此作為加入共產國際的重要條件之一#65377;在他制定的《加入共產國際的條件》第13條明確規(guī)定:“加入共產國際的黨，應該是按照民主集中制的原則建立起來的#65377;在目前激烈的國內戰(zhàn)爭時代，共產黨只有按照高度集中的方式組織起來，在黨內實行近似軍事紀律那樣的鐵的紀律，黨的中央機關成為擁有廣泛的權力#65380;得到全體黨員普遍信任的權威性機構，只有這樣，黨才能履行自己的職責#65377;”[3](p.254)中國共產黨作為按照列寧建黨學說建立起來的黨，作為共產國際的一個支部，從創(chuàng)建之日起就不可避免地接受了這種高度集中制的組織原則和組織制度#65377;

特別是，建國后對革命戰(zhàn)爭年代形成的黨的高度集中統(tǒng)一的領導體制和蘇聯計劃經濟體制的沿襲及其不斷強化，更是產生中央高度集權政治體制的直接原因#65377;早在我黨創(chuàng)建區(qū)域性紅色政權時期，由于戰(zhàn)爭的需要，就已開始實行黨政軍合一的高度集權的領導體制#65377;當時所建立的革命政權的領導機構基本上是一種黨領導下的“軍政府”，其典型表現為“前敵委員會”#65377;前敵委員會既是最高軍事領導機關，也是黨政的最高領導機關，其負責人更往往集黨的主要領導人#65380;軍隊首長#65380;地方黨組織主要領導人于一身#65377;抗日戰(zhàn)爭時期，為了有效應對日軍的“掃蕩”，堅持和發(fā)展抗日根據地，中央決定把各根據地的領導權高度集中在黨委手中，黨委是根據地的最高領導機關#65377;1942年9月，黨中央專門作出《關于統(tǒng)一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，強調根據地領導的統(tǒng)一與一元化，明確規(guī)定各級黨委是該地區(qū)的黨政軍民的統(tǒng)一領導機關，黨委的決議，黨政軍民必須無條件地執(zhí)行#65377;1943年3月，中央政治局會議推選毛澤東為中央委員會主席#65380;中央政治局主席和中央書記處主席，并在《中央機構調整及精簡的決定》中規(guī)定書記處會議上所討論的問題，主席有最后決定之權#65377;所有這些，為高度集權的領導體制的形成并最終通向黨的主席或書記實行“領導者個人高度集權”，提供了“法規(guī)”性的依據#65377;解放戰(zhàn)爭時期，鑒于我黨我軍長期處于被敵人分割的#65380;游擊戰(zhàn)爭的并且是農村的環(huán)境之中，中央允許各地方黨的和軍事的領導機關保持著很大的自主權，使得各地方的黨組織和軍隊發(fā)揮了主動性和積極性，渡過了長期的#65380;嚴重的困難局面，但同時也使許多地方產生了“某些無紀律狀態(tài)或無政府狀態(tài)，即擅自修改中央的或上級黨委的政策和策略，執(zhí)行他們自以為是的違背統(tǒng)一意志和統(tǒng)一紀律的極端有害的政策和策略;在工作繁忙的借口之下，采取事前不請示事后不報告的錯誤態(tài)度，將自己管理的地方，看成好像一個獨立國”的狀況，中央決定“將一切可能和必須集中的權力，集中于中央和中央代表機關”[4](p.1332)#65377;這就在實際上強化了權力高度集中特別是中央高度集權的領導體制#65377;新中國成立后，我們不僅沿襲了革命戰(zhàn)爭年代形成的中央高度集權的領導體制，而且沿襲了蘇聯的計劃經濟體制，通過部門管理和指令性計劃，實現政府對企業(yè)的直接控制，這更為中央高度集權的中央與地方關系格局的進一步強化提供了客觀現實基礎#65377;1954年的新中國第一部憲法第2條確認了國家機關的“民主集中制”原則，但立足點在“集中”，并且憲法第15條#65380;第22條規(guī)定了中國實行計劃經濟和一級立法體制#65377;以此為基礎，中國確立了中央高度集權的三位一體的政治體制#65380;經濟體制和立法體制#65377;此后，隨著頻繁的政治運動，尤其是隨著對商品經濟的排斥和批判，對計劃經濟的強調，這種中央高度集權的領導體制日益強化#65377;在這個過程中，經濟管理體制上的權力過分集中，是政治體制上權力過分集中的根本原因#65377;因為計劃經濟的模式，需要部門的行政管理和集中#65380;有計劃地統(tǒng)配“人財物”，以及“統(tǒng)制”一切生產#65380;交換#65380;分配和消費，因而與計劃經濟相適應的只能是中央高度集權的政治體制#65377;

在革命戰(zhàn)爭年代，我們的中心任務是打仗，殘酷的戰(zhàn)爭環(huán)境要求我們的黨和革命力量必須實行高度的集中統(tǒng)一，這對于奪取革命戰(zhàn)爭和民主革命的勝利，是必要的#65380;正確的#65377;建國初期，為了徹底戰(zhàn)勝國內外敵人，維護國家的獨立和統(tǒng)一，建立社會主義經濟制度和國民經濟體系，我們繼續(xù)實行中央高度集權的領導體制，也有其必要性和合理性#65377;但黨成為領導全國政權的執(zhí)政黨，特別是在生產資料私有制的社會主義改造基本完成，我國開始進入全面建設社會主義的新階段，黨所面臨的中心任務和所處環(huán)境都發(fā)生了根本性變化以后，中央高度集權的政治體制的消極性與弊端就日益顯露出來#65377;正如鄧小平所深刻指出，由于“堅持中央的統(tǒng)一領導，變成了‘一切統(tǒng)一口徑’”，由于“我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟#65380;政治#65380;文化#65380;社會都實行中央高度集權的管理體制”[1](pp.142，328)，致使中央機關管了很多不該管#65380;管不好#65380;管不了的事，上面集權過多，地方和基層企事業(yè)#65380;社會單位權力太少，形成了頭重腳輕的領導格局#65377;在這種中央過度集權的政治體制下，地方的權力集中于中央，沒有相對獨立的意志表達形式，很難自主管理本地的事務，中央權力的觸角甚至直接延伸到了基層群眾的生活，如當時天津市要設多少電影隊，每隊配備多少人，都要報經中央主管部門同意[5](p.782);經濟管理權集中在中央各部門手里，依靠行政系統(tǒng)#65380;行政區(qū)劃組織生產;中央在財政上統(tǒng)收統(tǒng)支#65380;產品上統(tǒng)購包銷#65380;勞動上統(tǒng)包統(tǒng)配，地方政府和企業(yè)缺乏經濟上的自主權#65377;這種中央高度集權#65380;地方缺乏自主權的政治經濟體制導致的直接后果，是效率和活力低下，地方和基層的領導者“往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉文件”[1](p.328)，極大地壓抑了地方和基層的積極性#65380;主動性和創(chuàng)造性，阻礙了經濟#65380;政治#65380;文化#65380;社會的發(fā)展#65377;

二#65380;正確認識和處理中央與地方關系的兩個基本方面:既要下放權力，擴大地方自主權，又要加強和維護中央權威，防止地方分散主義和盲目性

鄧小平不僅深刻分析了中央高度集權政治體制的歷史成因及其弊端，而且明確指出中央高度集權的政治體制是我們黨和國家具體制度中存在弊端的“總病根”#65377;為了適應社會主義現代化建設的需要，加速現代化建設事業(yè)的發(fā)展，為了適應黨和國家政治生活民主化的需要，為了興利除弊#65380;充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，必須改革和完善黨和國家的領導制度，必須以民主集中制為指導，從既要下放權力#65380;擴大地方自主權，又要加強和維護中央權威與集中#65380;防止地方分散主義和盲目性兩個基本方面著眼著手，正確認識和處理中央與地方的關系#65377;

(一)下放權力，擴大地方自主權

早在1956年，鄧小平就已清醒地認識到:“在目前，黨的上下級關系中的缺點，從總的方面說來，主要地還是對于發(fā)揚下級組織的積極性創(chuàng)造性注意不足#65377;不適當的過分的中央集權，不但表現在經濟工作#65380;文化工作和其他國家行政工作中，也表現在黨的工作中#65377;”[6](p.227)他尖銳地指出，上級機關所做的硬性規(guī)定太多，而不少的規(guī)定，并不是對于下級組織的情況和經驗做了充分研究的結果，以致往往使下級組織在執(zhí)行的時候發(fā)生困難#65377;許多上級組織還不善于深入下層，傾聽下級組織和群眾的意見，同下級組織經過互相商量去解決工作中的問題，還習慣于在辦公室里發(fā)號施令，或者到下面去包辦代替#65377;為了擴大地方和基層的自主權，充分發(fā)揮地方和基層的積極性創(chuàng)造性，必須按照民主集中制的原則，適當劃分中央和地方#65380;上級和下級的職權范圍#65377;在全面進入改革開放前夕的1978年12月，鄧小平在深刻總結和反思建國后中央與地方關系的經驗教訓的基礎上明確指出:“現在我國的經濟管理體制權力過于集中，應該有計劃地大膽下放，否則不利于充分發(fā)揮國家#65380;地方#65380;企業(yè)和勞動者個人四個方面的積極性，也不利于實行現代化的經濟管理和提高勞動生產率#65377;應該讓地方和企業(yè)#65380;生產隊有更多的經營管理的自主權#65377;”[1](p.145)他認為，中國必須下放權力，不僅是因為中央高度集權的經濟管理體制導致了企業(yè)的權力過分集中于政府，地方的權力過分集中于中央，束縛了地方#65380;企業(yè)和勞動者個人的積極性，而且還在于中國幅員遼闊，有這么多省#65380;市#65380;自治區(qū)，各個地方的情況差異很大，而且一個中等的省就相當于歐洲的一個大國，如果地方沒有自主權和因地制宜，就不可能發(fā)揮各自的優(yōu)勢加快發(fā)展#65377;因此，“有必要在統(tǒng)一認識#65380;統(tǒng)一政策#65380;統(tǒng)一計劃#65380;統(tǒng)一指揮#65380;統(tǒng)一行動之下，在經濟計劃和財政#65380;外貿等方面給予更多的自主權”#65377;特別是，“當前最迫切的是擴大廠礦企業(yè)和生產隊的自主權，使每一個工廠和生產隊能夠千方百計地發(fā)揮主動創(chuàng)造精神”[1](pp.145146)#65377;1980年，他進一步指出，長期以來，由于我們實行中央高度集權的管理體制，我們的各級領導機關都管了很多不該管#65380;管不好#65380;管不了的事，而“這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)#65380;事業(yè)#65380;社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領導機關#65380;拿到中央部門來，就很難辦#65377;誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情”[1](p.328)#65377;后來，他在設計政治體制改革的總體方案時，不僅明確提出了權力下放問題，而且將其作為政治體制改革的核心內容之一#65377;他反復強調，政治體制改革，包括黨政分開和下放權力#65377;“權力要下放，解決中央和地方的關系，同時地方各級也都有一個權力下放問題”;“調動積極性，權力下放是最主要的內容#65377;我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性#65377;現在我們把這個經驗應用到各行各業(yè)，調動各方面的積極性”[7](pp.177，242)#65377;

鄧小平之所以如此強調權力下放問題，既有政治體制層面的原因，又有經濟體制層面的原因#65377;就是說，他是將權力下放與民主#65380;效率緊密地結合在一起來思考問題的#65377;中央高度集中權力，是缺乏民主的表現;而缺乏民主，地方與企業(yè)就沒有積極性，就不可能有較高的經濟效率#65377;只有下放權力，擴大地方和企業(yè)的自主權，才有利于發(fā)展民主和提高效率#65377;因此，鄧小平明確指出，中國“政治體制改革的目的是調動群眾的積極性，提高效率”[7](p.177)#65377;作為政治體制改革的核心內容之一，權力下放的重要內容就是要調整中央與地方的關系，加強地方的自主權，調動地方的積極性#65377;而“調動積極性是最大的民主”;“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主#65377;我們講社會主義民主，這就是一個重要內容”[7](pp.242，252)#65377;要使人民有更多的民主權利，就要給基層#65380;企業(yè)#65380;鄉(xiāng)村中的農民和其他居民以更多的自主權，真正實現人民當家作主，參與和管理基層及地方的事務#65377;同時，鄧小平對中央高度集權體制的批評又是與傳統(tǒng)的計劃體制即效率和活力低下聯系在一起的#65377;這是因為，在計劃經濟體制下，從生產到分配，統(tǒng)統(tǒng)由中央作計劃#65380;定指標，然后逐級下達到最基層;最基層的需要則通過層層渠道上達，由國家進行調配#65377;各個地區(qū)的政治#65380;經濟#65380;文化及各種服務設施的管理都是單一的行政性管理，整個社會就是一個行政化了的社會#65377;這是與現代化經濟管理和社會主義市場經濟發(fā)展的要求不相適應的#65377;在市場經濟條件下，市場的需求是千變萬化的，地方政府在管理地方事務時既要遵從市場經濟的規(guī)律，又要發(fā)揮宏觀調控的功能#65377;這就要求各級地方政府都必須有相對明確的自主權限，而不能延續(xù)過去那種由中央和上級政府統(tǒng)得過多#65380;管得過死的局面#65377;因此，簡政放權是發(fā)展社會主義市場經濟的需要，是按照經濟規(guī)律管理經濟從而提高經濟效率的需要，也是搞活地方經濟進而促進全國經濟發(fā)展的需要#65377;正因為如此，鄧小平反復強調:“我們要精兵簡政，真正下放權力，擴大社會主義民主，把人民群眾和基層組織的積極性調動起來”;“這些年來搞改革的一條經驗，就是首先調動農民的積極性，把生產經營的自主權力下放給農民#65377;農村改革是權力下放，城市經濟體制改革也要權力下放，下放給企業(yè)，下放給基層，同時廣泛調動工人和知識分子的積極性，讓他們參與管理，實現管理民主化#65377;各方面都要解決這個問題”[7](pp.160，180)#65377;

(二)加強和維護中央權威與集中，防止地方分散主義和盲目性

鄧小平在強調下放權力，擴大地方自主權，以擴大民主#65380;提高效率的同時，十分重視加強和維護中央權威問題#65377;他認為，向地方下放權力是有度的，是把中央“不該管#65380;管不好#65380;管不了的事”交給地方自已管理，從而使中央機構精簡#65380;功能集中#65380;權威加強#65380;管理高效，而決不是要損害甚至否定中央權威#65377;早在改革開放前夕，他就提醒全黨“違反中央政策根本原則的‘土政策’要反對”[1](p.142)#65377;即使在他專門論述黨和國家領導制度改革#65380;批評中央高度集權的弊端時，仍然強調:“我不是說不要強調黨的集中統(tǒng)一，不是說任何情況下強調集中統(tǒng)一都不對，也不是說不要反對分散主義#65380;鬧獨立性，問題都在于‘過分’#65377;”[1](p.329)后來，他又特別強調:“我的中心意思是，中央要有權威#65377;”按照鄧小平的論述，加強和維護中央權威，首先，保證“中央定了措施，各地各部門就要堅決執(zhí)行，不但要迅速，而且要很有力”[7](p.277)#65377;中央決定了的東西，黨的組織決定了的東西，在沒有改變以前，必須服從，任何人都不允許以任何借口來抵制中央的領導#65377;“只有全黨嚴格服從中央，黨才能夠領導全體黨員和全國人民為實現現代化的偉大任務而戰(zhàn)斗#65377;任何人如果嚴重破壞這一條，各級黨組織和各級紀律檢查委員會就必須對他嚴格執(zhí)行紀律處分，因為這是黨的最高利益所在，也是全國人民的最高利益所在#65377;”[1](pp.271272)其次，加強和維護中央權威，關鍵是加強和維護中央領導集體的權威#65377;中國問題的關鍵在于共產黨要有一個好的政治局，特別是好的政治局常委會#65377;只要這個環(huán)節(jié)不發(fā)生問題，中國就穩(wěn)如泰山#65377;同時，根據黨的歷史經驗，“任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的”[7](p.310)#65377;因此，必須加強和維護中央領導集體及其核心的權威#65377;再次，加強和維護中央權威，主要是保證中央在重大問題上說話必須算數，而不是要重新回到把大小事情都統(tǒng)統(tǒng)拿到中央來辦的老路上去#65377;“現在中央說話，中央行使權力，是在大的問題上，在方向問題上#65377;”[7](p.278)復次，加強和維護中央權威，就是要不折不扣地貫徹執(zhí)行黨紀國法和黨的路線方針政策#65377;黨有黨紀，國有國法#65377;“共產黨員一定要嚴格遵守黨的紀律#65377;無論是不是黨員，都要遵守國家的法律，對于共產黨員來說，黨的紀律里就包括這一條#65377;遵守紀律的最高標準，是真正維護和堅決執(zhí)行黨的政策，國家的政策#65377;”[7](p.112)因此，決不允許搞“上有政策下有對策”，不允許搞違背中央政策的“土政策”，不允許搞“各自為政各行其是”#65377;

鄧小平不僅深刻論述了“中央要有權威”的內涵，而且系統(tǒng)論述了加強和維護中央權威的必要性和緊迫性#65377;

第一，“中央要有權威”，才能保證改革開放和社會主義現代化建設有領導有秩序地順利進行#65377;我國地域遼闊，人口眾多，并且我們所進行的改革開放和社會主義現代化建設事業(yè)是一項極其艱巨復雜#65380;充滿風險的偉大事業(yè)，必須在中央的集中統(tǒng)一下，有領導有秩序地進行，才能取得成功#65377;相反，如果中央沒有權威，各路諸侯太多，議而不決，決而不行，“上有政策下有對策”，“各自為政各行其是”，必將導致社會政治局面混亂，改革開放和社會主義現代化建設必將無法進行#65377;因此，鄧小平反復強調，中央的權威必須加強#65377;“我們要定一個方針，就是要在中央統(tǒng)一領導下深化改革#65377;”“中央的話不聽，國務院的話不聽，這不行#65377;特別是有困難的時候，沒有中央#65380;國務院這個權威，不可能解決問題#65377;有了這個權威，困難時也能做大事#65377;不能否定權威，該集中的要集中，否則至少要耽誤時間#65377;對于不聽中央#65380;國務院的話的，處理要堅決，可以先打招呼，不行就調人換頭頭#65377;”[7](pp.278，319)

第二，“中央要有權威”，才能加強宏觀調控，確保社會主義市場經濟健康發(fā)展#65377;社會主義市場經濟，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用#65377;國家宏觀調控和市場機制的作用，都是社會主義市場經濟體制的本質要求，二者相輔相成#65380;相互促進#65380;缺一不可#65377;市場是配置資源和提供激勵的有效方式，它通過競爭和價格杠桿把稀缺物資配置到能創(chuàng)造最好效益的環(huán)節(jié)中去，并給企業(yè)帶來壓力和動力，因而能夠極大地促進經濟發(fā)展#65377;但市場又存在自發(fā)性#65380;盲目性#65380;滯后性的弱點和不足，必須依靠國家對市場活動的宏觀指導和調控來加以彌補和克服，這已為現代市場經濟的發(fā)展所證明#65377;我國是發(fā)展中大國，又處在經濟體制轉軌#65380;產業(yè)結構升級和經濟快速發(fā)展的時期，加強和改善宏觀調控尤為重要#65377;只有通過有效的宏觀調控，才能保持經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進重大經濟結構優(yōu)化，實現經濟穩(wěn)定增長#65377;這就要求中央必須要有足夠的權威，必須要有必要的集中統(tǒng)一#65377;早在1979年，鄧不平就針對在權力下放包括企業(yè)下放給地方政府過程中，忽視必要的集中#65380;“中央掌握的企業(yè)收入很有限”，以致中央的調控能力受到制約的現象嚴肅指出:“中央如果不掌握一定數額的資金，好多應該辦的地方無力辦的大事情，就辦不了，一些關鍵性的只能由中央投資的項目會受到影響#65377;……這個問題值得研究#65377;現在一提就是中央集中過多下放太少，沒有考慮該集中的必須集中的問題#65377;中央必須保證某些集中#65377;”[1](pp.200201)20世紀80年代末，由于持續(xù)的放權讓利改革，中央政府財力日趨減小，宏觀調控能力日益減弱，加上某些地方因其雄厚的財力支撐而愈加干擾中央的宏觀調控，嚴重擾亂了正常的經濟#65380;政治秩序，打亂了中央的宏觀調控和改革步驟#65377;針對這種狀況，鄧小平不僅強調“宏觀管理要體現在中央說話能夠算數#65377;這幾年我們走的路子是對的，現在是總結經驗的時候#65377;如果不放，經濟發(fā)展能搞出今天這樣一個規(guī)模來嗎?我們講中央權威，宏觀控制，深化綜合改革，都是在這樣的新的條件下提出來的#65377;過去我們是窮管，現在不同了，是走向小康社會的宏觀管理”[7](p.278)，而且明確要求各地方必須迅速而有力地執(zhí)行中央的政策措施，否則必須嚴肅處理#65377;

第三，“中央要有權威”，才能更好地協(xié)調各地區(qū)間的發(fā)展，最終達到共同富裕#65377;社會主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕，這是體現社會主義本質的一個東西#65377;但共同富裕不等于同步富裕#65380;同等富裕#65377;由于自然稟賦和社會歷史的原因，我國各地區(qū)間特別是東部沿海地區(qū)與西部內陸地區(qū)之間經濟發(fā)展速度和發(fā)展水平差距很大，并且這種差距不可能在短期內消除，只能通過發(fā)展來逐步縮小#65377;據此，鄧小平明確提出了通過“部分先富”而帶動全國共同發(fā)展#65380;共同富裕的“兩個大局”戰(zhàn)略構想#65377;其中，“部分先富”是手段，共同富裕是目的，即“一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展慢點，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動后發(fā)展的地區(qū)，最終達到共同富裕”#65377;相反，如果富的愈來愈富，窮的愈來愈窮，就會產生兩極分化#65377;“如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾#65380;區(qū)域間矛盾#65380;階級矛盾都會發(fā)展，相應地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子#65377;”[7](pp.373374，364)顯然，如果不能通過發(fā)展實現共同富裕，不僅不符合社會主義的本質要求，而且還會造成社會政治局面混亂#65377;而要避免這種情況的出現，就必須加強中央權威#65377;只有加強中央權威，才能使地方顧全大局，才能協(xié)調地區(qū)間的發(fā)展，促進全國的共同發(fā)展#65377;正如鄧小平所深刻指出:“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內地更好地發(fā)展，這是一個事關大局的問題#65377;內地要顧全這個大局#65377;反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發(fā)展，這也是個大局#65377;那時沿海也要服從這個大局#65377;這一切，如果沒有中央的權威，就辦不到#65377;各顧各，相互打架，相互拆臺，統(tǒng)一不起來#65377;誰能統(tǒng)一?中央!中央就是黨中央#65380;國務院#65377;”[7](pp.277278)

三#65380;正確認識和處理中央與地方關系的基本原則和方法:兼顧中央與地方，以中央為主導;中央與地方間的權力結構調整必須與其他改革措施特別是黨政分開配套進行

由于中央高度集權的政治體制及其相關體制沿襲已久，加上在市場經濟條件下，利益主體日益多元化，因而中央與地方間的權力結構調整是一件十分艱巨復雜的事情#65377;為了切實推進體制改革，正確處理中央與地方關系，鄧小平不僅提出了“兼顧中央與地方，以中央做主導”的基本原則，而且強調中央與地方間的權力結構調整必須與其他改革措施特別是黨政分開配套進行#65377;

(一)兼顧中央與地方，以中央作主導

鄧小平認為，在認識和處理中央與地方關系的問題上，必須堅持兩點論與重點論相統(tǒng)一的觀點，以使地方利益服從全國利益，局部利益服從全局利益#65377;1954年，他在談到中央與地方的關系時指出:“我們的一切工作都會涉及全局與局部的關系#65380;中央與地方的關系#65380;集中統(tǒng)一與因地制宜的關系#65377;大道理與小道理必須弄清楚#65377;全體和局部缺一不可，全體是由局部組成的，如果只有全體，沒有局部，則全體也就不成其為全體了#65377;另一方面，全體和局部#65380;中央和地方#65380;集中統(tǒng)一和因地制宜，以什么為主導呢?如果把局部#65380;地方#65380;因地制宜作主導，那就要犯原則錯誤#65377;一定要以中央#65380;全體#65380;集中統(tǒng)一作主導#65377;因此，在中央工作的同志要經常照顧局部和地方，要因地制宜，注意到地方工作有什么困難#65377;……在地方來講，則應照顧全體#65380;中央和集中統(tǒng)一，以中央為主體#65377;”[6](pp.198199)之所以在中央與地方的關系上必須以中央為主導，是因為地方是在中央領導下的地方，局部是在全體中的局部，因地制宜是在集中統(tǒng)一下的因地制宜，如果兩者之間發(fā)生矛盾，地方應服從中央，局部應服從全體，因地制宜應服從集中統(tǒng)一#65377;不如此，就會發(fā)生地方主義#65380;本位主義和山頭主義，就會由于中央沒有足夠的權力而造成宏觀管理的困難和統(tǒng)籌資源的匱乏，最終也不利于地方的持續(xù)發(fā)展#65377;在黨的八大上，鄧小平針對當時存在的“不適當的過分的中央集權”現象，提出要適當劃分中央與地方的權力，“凡屬全國性質的問題和需要在全國范圍內作統(tǒng)一決定的問題，應當由中央組織處理，以利于黨的集中統(tǒng)一;凡屬地方性質的問題和需要由地方決定的問題，應當由地方組織處理，以利于因地制宜”[6](p.228)#65377;20世紀60年代初，為了克服我們黨和國家面臨的嚴重困難，針對當時分散主義比較嚴重和發(fā)揚民主不夠兩種現象并存的狀況，鄧小平明確強調:“我們強調加強集中統(tǒng)一和反對分散主義，更應堅持民主集中制的原則#65377;不應該誤解，以為強調集中統(tǒng)一，就可以拋棄民主集中制的那個民主#65377;為了加強集中統(tǒng)一，反對分散主義，就更要堅持民主集中制的民主這一方面#65377;有了這一方面，集中就有了基礎，就可以真正集中統(tǒng)一起來#65377;”[6](pp.305306)這些論述，既從馬克思主義兩點論與重點論相統(tǒng)一的高度對中央與地方的關系問題作了深刻分析，又從實踐上對在中央與地方工作的同志在實際工作中如何正確處理中央與地方關系提出了明確的要求，更告訴我們要以辯證的發(fā)展的觀點，根據不同時期的傾向性和主要矛盾，正確認識和處理中央與地方關系問題#65377;

進入新時期以后，鄧小平仍然堅持必須以民主集中制的原則處理中央與地方的關系#65377;他既把落腳點放在擴大民主和下放權力上，又強調中央要有權威與集中#65377;這是因為，一方面，民主是基礎，只有擴大民主和下放權力，才能激發(fā)活力，調動積極性，加快發(fā)展;另一方面，集中是民主的保障，而且中央在放權讓利改革過程中，出現了一系列的矛盾與問題，特別是不少地方曲解與濫用自主權，從本位主義出發(fā)，損害了國家的整體利益，這就需要中央權威進行調整和解決#65377;1979年10月，鄧小平在談到經濟工作時針對我國的體制問題深刻指出:“究竟我們現在是集中多了，還是分散多了?我看，集中也不夠，分散也不夠#65377;中央現在手上直接掌握的收入只有那么一點，這算集中?”因此，必須搞清“什么東西該更加集中，什么東西必須下放”[1](pp.199200)#65377;1980年底，他在講到調整問題時進一步強調:“在調整中實行高度的集中統(tǒng)一，是完全必要的#65377;但是，已經從各方面證明行之有效的改革措施要繼續(xù)實行，不能走回頭路#65377;仍然要繼續(xù)把經濟搞活，發(fā)揮地方#65380;企業(yè)#65380;職工的積極性#65377;當然要防止盲目性，特別要防止只顧本位利益#65380;個人利益而損害國家利益#65380;人民利益的破壞性的自發(fā)傾向#65377;在這方面，要規(guī)定比較詳細的法令，以防止對自主權的曲解和濫用#65377;”[1](p.362)在這里，鄧小平既強調權力必須繼續(xù)下放，因為它被證明有利于發(fā)展民主#65380;調動積極性和增強經濟活力，又強調必須加強中央的集中統(tǒng)一，因為地方民主權利的擴大應以不損害國家整體利益為原則#65377;這就明確告訴我們，在認識和處理中央與地方關系時，不能單單反對中央集權，而是必須堅持民主集中制，合理劃分中央與地方的職責權限，該集中的必須集中，該下放的必須下放#65377;

(二)中央與地方間的權力結構調整必須與其他改革措施特別是黨政分開配套進行

鄧小平深刻指出:“過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府#65380;經濟組織#65380;群眾團體等等之間劃分職權范圍的問題#65377;”[1](p.329)黨政不分#65380;以黨代政，與權力過分集中緊密相聯#65377;如果說權力過分集中是傳統(tǒng)政治體制的“總病根”的話，那么，黨政不分#65380;以黨代政則是這個“總病根”的核心，是形成多重權力過分集中的基礎或癥結所在#65377;因此，解決黨政不分#65380;以黨代政問題，是鄧小平的一貫思想#65377;早在抗日戰(zhàn)爭時期，鄧小平在《黨與抗日民主政權》一文中就針對“黨權高于一切”#65380;“以黨治國”的現象，強調“黨對政權要實現指導的責任，使黨的主張能夠經過政權去實行，黨對政權要實現監(jiān)督的責任，使政權真正合乎抗日的民主的統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則#65377;黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切#65377;這是與‘以黨治國’完全相反的政策”[6](p.12)，從而實際上就提出了黨政分開的思想#65377;1956年，他在黨的八大上進一步指出，我們黨在國家工作中居于領導地位，“這當然不是說，黨可以直接去指揮國家機關的工作，或者是把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作所應有的界限”[6](p.236)#65377;特別是進入新時期以來，他在深刻總結歷史經驗的基礎上，明確提出并系統(tǒng)闡明了“黨政分開”的科學概念，強調黨政分開是政治體制改革的關鍵#65377;他反復指出，黨委的領導，主要是政治上的領導，保證正確的政治方向，保證黨的路線#65380;方針#65380;政策的貫徹，調動各個方面的積極性#65377;“黨管政府怎么管法，也需要總結經驗#65377;黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個問題#65377;”[7](pp.163164)“要通過改革，處理好法治和人治的關系，處理好黨和政府的關系#65377;黨的領導是不能動搖的，但黨要善于領導，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程#65377;”[7](p.177)按照鄧小平的論述，所謂“黨政分開”是指理順黨政關系，實行黨政職能分開，各司其職，各負其責#65377;即黨除了管黨，搞好自身建設外，對國家包括權力機關#65380;行政機關#65380;司法機關以及軍事機關等實行政治領導，而不具體干涉和包辦政權機關的事務#65377;“今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論#65380;決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示#65380;作決定#65377;”[1](p.339)

第一，理順黨同國家權力機關之間的關系#65377;黨對國家政權的領導首先是對國家權力機關的領導#65377;這種領導主要是政治上的領導，也就是路線#65380;方針#65380;政策的領導，以及向國家政權機關推薦重要領導干部等#65377;黨對國家權力機關實施政治領導的基本原則是:黨對國家建設和社會發(fā)展戰(zhàn)略等重大問題提出決策，由國家權力機關通過立法的形式加以確認;黨委向各級人民代表大會提出各級國家機關領導人選的建議，由人民代表大會討論#65380;決定，并保證各級人民代表大會充分#65380;有效地行使任免權;各級權力機關中的黨員人民代表，無論黨內職務高低，都必須模范地執(zhí)行黨的路線#65380;方針#65380;政策，都必須以普通人民代表的身份活動，同黨外人士合作共事，不能有任何特權;要適應新形勢新任務的要求，適當增加民主黨派和非黨人士在各級人民代表大會中的比重，以調動各方面的積極性#65377;

第二，理順黨同國家行政機關之間的關系#65377;各級行政機關是同級國家權力機關的執(zhí)行機關，直接擔負著管理國家和社會的職能#65377;只有保證各級國家行政機關充分有效地行使自己應有的職能，才能有力地推動改革開放和社會主義現代化建設事業(yè)的順利發(fā)展#65377;鄧小平反復強調，必須處理好黨和政府的關系#65377;“不搞政治體制改革，經濟體制改革難于貫徹#65377;黨政要分開，這涉及政治體制改革#65377;黨委如何領導?應該只管大事，不能管小事#65377;黨委不要設經濟管理部門，那些部門的工作應該由政府去管#65377;”[7](p.177)按照黨政分開的要求，黨中央應就內政#65380;外交#65380;經濟#65380;國防等各個方面的重大問題提出決策，推薦人員出任最高國家政權機關領導職務，對各方面工作實行政治領導#65377;地方各級黨委的主要職責則是:貫徹執(zhí)行中央和上級黨組織的指示;保證國務院和上級政府指示在本地區(qū)的實施;對地方性的重大問題提出決策;向地方政權機關推薦重要干部;協(xié)調本地區(qū)政府部門同其他組織的關系與活動;抓好黨內的思想教育工作和群眾思想政治工作，通過發(fā)揮政府部門中的黨組織的作用和在政府中工作的黨員的先鋒模范作用，團結和帶動政府其他工作人員，為實現黨的主張而奮斗#65377;

第三，理順黨同司法機關之間的關系#65377;以法治國，建設社會主義法治國家，必須加強黨對司法工作的領導#65377;但這并不意味著黨委可以直接包辦公檢法日常工作，干預案件的審理，甚至強迫司法機關隨意改變依法作出的裁決，而是要在黨的領導下，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”#65377;要實現這樣的目標，只有實行黨政分開才有可能#65377;鄧小平深刻指出:“屬于法律范圍的問題，應該由國家和政府管#65377;黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念#65377;這是一個黨和政府的關系問題，是一個政治體制的問題#65377;”[7](p.163)因此，黨對司法工作的領導，首先，領導人民制定憲法和法律，做到有法可依#65377;鑒于我國“法制很不完備，也很不受重視”，以至“以權代法”#65380;“權大于法”的現象時有發(fā)生的狀況，鄧小平強調必須集中力量制定各種必要的法律，為全社會包括執(zhí)政黨在內提供基本的法律規(guī)范，保證黨和國家各項工作都依法進行#65377;其次，保障執(zhí)法必嚴#65380;違法必究#65377;法律一旦制定，就要嚴格實施#65377;并且，公民在法律和制度面前人人平等#65377;“人人有依法規(guī)定的平等權利和義務，誰也不能占便宜，誰也不能犯法#65377;不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法辦理，任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外#65377;”[1](p.332)再次，支持#65380;幫助司法部門建立一支法紀嚴明#65380;公正無私#65380;執(zhí)法如山#65380;業(yè)務素質較高的司法隊伍，使司法部門切實能夠依法獨立辦案#65377;

鄧小平關于黨政分開的論述始終是圍繞黨如何領導#65380;如何善于領導即如何執(zhí)政而進行的，根本目的是要在分清黨組織和國家政權機關的不同性質的基礎上，正確理順黨和國家政權機關的關系，把黨的領導職能與國家政權機關管理國家的職能分開，并使之規(guī)范化和制度化，從而既充分發(fā)揮黨的領導作用，又充分發(fā)揮國家政權組織的職能，而決不是把黨的領導同國家政權分開#65380;把黨的各級組織的領導作用分掉，即共產黨要不要執(zhí)政的問題#65377;正如鄧小平所說:“我們堅持黨的領導，問題是黨善于不善于領導#65377;黨要善于領導，不能干預太多，應該從中央開始#65377;這樣提不會削弱黨的領導#65377;干預太多，搞不好倒會削弱黨的領導，恐怕是這樣一個道理#65377;”[7](p.164)解決黨政不分#65380;以黨代政的問題，是為了使黨委擺脫日常事務，集中力量做好思想政治工作和組織監(jiān)督工作#65377;這不是削弱黨的領導，而是更好地改善黨的領導，加強黨的領導，加強黨的自身建設，充分發(fā)揮黨的領導核心作用，充分調動各方面的積極性#65380;主動性和創(chuàng)造性#65377;特別是，“中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線#65380;方針#65380;政策#65377;這樣做，有利于加強和改善中央的統(tǒng)一領導，有利于建立各級政府自上而下的強有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權范圍的工作”[1](p.321)，而“政府工作當然是在黨的政治領導下進行的，政府工作加強了，黨的領導也加強了”[1](pp.339340)#65377;

參考文獻:

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