“南北欽防”要實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，還須對(duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行一次體制創(chuàng)新

“如果說，從海南、廣東雷州半島、廣西南部、越南河內(nèi)以東北的這一片北部灣，是從香港到胡志明市之間東南亞海灣上最具增長(zhǎng)潛力的次級(jí)經(jīng)濟(jì)中心，仿佛一輪金項(xiàng)鏈的話，那么，廣西南部從紅水河南岸到北部灣的陽光地帶，就是這個(gè)金項(xiàng)鏈的中央掛墜處。”

對(duì)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的特殊性，有人曾作如此比喻。

當(dāng)北部灣成為開發(fā)熱點(diǎn)之時(shí)，也是南寧、北海、欽州、防城港幾大主體城市(簡(jiǎn)稱“南北欽防”)大放異彩之時(shí)。不過，冷靜的思考者更強(qiáng)調(diào)，廣西至今尚未形成真正的城市群和城市連綿帶。

就此意義而言，如何基于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的現(xiàn)有框架，打造出一個(gè)真正強(qiáng)大而又彼此協(xié)同發(fā)展的北部灣城市群，已成為廣西相當(dāng)具有迫切性的“家庭作業(yè)”。

“圓桌”而無“龍頭”

8月上旬，泛北部灣區(qū)域的政要們十分忙碌。

先是2009泛北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)合作論壇(下簡(jiǎn)“泛北合作論壇”)于該月6日一7日在南寧召開；當(dāng)月10日，2009泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作市長(zhǎng)論壇(以下簡(jiǎn)稱“泛北市長(zhǎng)論壇”)又在北海召開。在如此密集的時(shí)間，召開兩個(gè)共同冠以“泛北部灣”頭銜的論壇，且分散于不同城市，頗值得琢磨一番。

據(jù)悉，“泛北合作論壇”以共建中國(guó)一東盟新增長(zhǎng)極為宗旨，共同推進(jìn)泛jE部灣經(jīng)濟(jì)合作，構(gòu)建中國(guó)一東盟“一軸兩翼”區(qū)域合作新格局，至今已舉辦四屆(注：首屆名稱為“2006環(huán)北部灣經(jīng)濟(jì)合作論壇”)；“泛北市長(zhǎng)論壇”則由北海市發(fā)起并承辦，至今已舉辦兩屆。

四屆“泛北合作論壇”的舉辦地多為南寧，其中，北海在2008年擔(dān)任了舉辦城市。從中透露出的信息很明顯，泛北部灣內(nèi)的各個(gè)成員城市，將來都可能成為舉辦城市。

與之相異的是，“泛北市長(zhǎng)論壇”將其永久舉辦地定在了北海。不過，與此同時(shí)，“泛北市長(zhǎng)論壇”又實(shí)行了城市輪值制度。所謂“輪值”是指，盡管北海一勞永逸地取得了論壇舉辦權(quán)，但泛北部灣內(nèi)成員城市卻將輪流成為“主辦方”。比如，2009年的輪值城市為欽州：而下一屆，則將由廣西崇左市輪值。

盡管論壇各育側(cè)重，但觀察人士還是看出一些端倪：“這些類似論壇幾乎選在同一時(shí)間召開，隱隱透出一絲成員們相互競(jìng)爭(zhēng)、博取眼球的意味?！?/p>

的確，有心者將會(huì)發(fā)現(xiàn)，那些冠以“北部灣”、冠以“中國(guó)一東盟”頭銜的各種會(huì)議和論壇，舉辦地點(diǎn)常常分散于廣西各個(gè)不同的城市，比如南寧、北海、欽州、崇左等等。這種“見者有份”的現(xiàn)象勾勒出：在對(duì)接區(qū)域機(jī)遇上，整個(gè)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)概念中，內(nèi)部成員城市都具有很強(qiáng)的主動(dòng)性。

另一方面，在北部灣和泛北部灣概念中，南寧、北海、欽州、防城港四個(gè)城市一直擔(dān)任了泛北合作進(jìn)程的推動(dòng)主角，這些城市互不為統(tǒng)領(lǐng)，均具有相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)。而面對(duì)泛北部灣、中國(guó)一東盟大商圈的眾多參與者，在其他相鄰省份(如廣東、海南)及周邊的東南亞諸國(guó)面前，廣西的“東道主”姿態(tài)也鮮明顯現(xiàn)。

實(shí)際上，這并非是市長(zhǎng)們“利益均沽”的平等思想導(dǎo)致了眾多“主角式”城市的相繼登臺(tái)，而是北部灣內(nèi)部核心城市的力量格局所致。

盡管已將玉林、崇左視為重要成員城市，但在廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，人們通常將南寧、北海、欽州和防城港視為北部灣的四大主體城市，謂之“南北欽防”。

由于四城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較為均衡，作為首府的南寧難以承擔(dān)“領(lǐng)頭雁”角色，使得整個(gè)北部灣城市群呈現(xiàn)出爭(zhēng)先恐后的發(fā)展勢(shì)頭，多中心格局自是難免。

剛剛啟航的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，其內(nèi)部城市間競(jìng)爭(zhēng)與合作的大棋局，“定數(shù)”未定。“南北欽防”之間，并沒有所謂的“龍頭”，北部灣的格局更像“圓桌”。前述兩個(gè)論壇只是其中一個(gè)縮影，冰山之一角。

也正是由于這種“圓桌”特征，為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展注入了特殊元素，在有利于城市群的齊頭并進(jìn)的同時(shí)，也將對(duì)城市間協(xié)同與合作提出新的挑戰(zhàn)。

主動(dòng)權(quán)的較量

置身于北部灣開放開發(fā)的大浪潮中，南寧經(jīng)濟(jì)的熱度就像它眼下的天氣。

在北部灣機(jī)遇下，南寧正主動(dòng)召集著八方來客。在南寧市內(nèi)的很多酒店內(nèi)，你隨手就可以從贈(zèng)閱欄里取下一本《中國(guó)一東盟博覽》的雜志，而在酒店的電梯間，你也能時(shí)不時(shí)碰見來自四川、湖南、山東甚至東南亞各地商人的面孔。

無論是在北部灣，還是在泛北部灣、中國(guó)一東盟的大商圈中，南寧都希望扮演舉足輕重的角色。

南寧市政府一直致力于將南寧推向整個(gè)東南亞的大商圈，成為面向中國(guó)與東盟合作的區(qū)域性國(guó)際城市、綜合交通樞紐和信息交流中心。這不僅僅是南寧的目標(biāo)，也是北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，中央政府對(duì)南寧的期望和訴求。

因此，南寧舉辦相關(guān)論壇，召集各方賢才的頻度也顯得最為活躍。就在8月的兩個(gè)重量級(jí)經(jīng)濟(jì)論壇——2D09泛北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)合作論壇、2009泛北部灣市長(zhǎng)論壇分別舉辦之后，10月在此召開的第六屆中國(guó)一東盟博覽會(huì)、中國(guó)一東盟商務(wù)與投資峰會(huì)，又將接踵而至。

從南寧往南，北海、欽州、防城港三個(gè)城市組成的“品”宇陣型，構(gòu)成了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)沿海部分的主體。北海、欽州、防城港三市，都有著直接成為東南亞大商圈橋頭堡的可能。

作為當(dāng)年被國(guó)務(wù)院確定為對(duì)外開放的14個(gè)沿海城市之一，北海曾經(jīng)輝煌，也曾因房地產(chǎn)泡沫在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)一蹶不振。隨著春風(fēng)又至，在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的城市“較量”中，北海表現(xiàn)一向主動(dòng)，比如，它將“泛北市長(zhǎng)論壇”的舉辦地資格，牢牢抓在了自己手里。而事實(shí)上，在幾大主體城市中，北海綜合實(shí)力也較強(qiáng)。

欽州市在廣西沿海是處于中間地帶，位于“品”字形沿海格局的最上端，堪稱大西南經(jīng)濟(jì)圈中航海物流的“橋頭堡”，其海港優(yōu)勢(shì)較北海港和防城港更加明顯。因此，欽州市提出要逐步成為面向中國(guó)一東盟合作、面向國(guó)際開放開發(fā)的區(qū)域性國(guó)際航運(yùn)中心、物流中心。在這里，欽州港被視為一根撬動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的杠桿。

防城港的經(jīng)濟(jì)規(guī)模總量在“南北欽防”四市中看起來是最小的，但并不妨礙這個(gè)“小弟”發(fā)展的雄心。這個(gè)同樣靠海的城市，也希望在海港物流方面大做文章，比如牢牢抓住“中國(guó)西部第一港”的頭銜，并不斷向外界宣傳。

而位于“南北欽防”四市東西兩端的玉林和崇左兩市，近年也是不斷加快融入北部灣的速度。如何將這些城市的發(fā)展納入統(tǒng)一規(guī)劃，減少彼此相互間的競(jìng)爭(zhēng)、放大合作，同時(shí)又體現(xiàn)出共同受益的格局呢?

依據(jù)空間布局和岸線分區(qū)，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)最終劃定了五個(gè)功能組團(tuán)。它們分別是：南寧組團(tuán)、欽(州)防(城港)組團(tuán)、北海組團(tuán)、鐵山港(龍?zhí)?組團(tuán)和東興(憑祥)組團(tuán)。

這五個(gè)功能組團(tuán)，試圖從單一的行政區(qū)劃上“跳”出來，并且從各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)有基礎(chǔ)和自然資源等角度，還原其本來面目。

南寧組團(tuán)主要包括南寧市區(qū)及周邊重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，發(fā)揮首府中心城市作用，重點(diǎn)發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、加工制造業(yè)、商貿(mào)業(yè)和金融、會(huì)展、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，建設(shè)保稅物流中心，成為面向中國(guó)與東盟合作的區(qū)域性國(guó)際城市、綜合交通樞紐和信息交流中心。

北海組團(tuán)主要包括北海市區(qū)、合浦縣城區(qū)及周邊重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，發(fā)揮亞熱帶濱海旅游資源優(yōu)勢(shì)，開發(fā)濱海旅游和跨國(guó)旅游業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展電子信息、生物制藥、海洋開發(fā)等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和出口加工業(yè)，拓展出口加工區(qū)保稅物流功能，保護(hù)良好生態(tài)環(huán)境，成為人居環(huán)境優(yōu)美舒適的海濱城市。

欽防組團(tuán)相對(duì)較為特殊一些。它以欽州和防城港兩個(gè)城市為核心，主要包括欽州、防城港市區(qū)和臨海工業(yè)區(qū)及沿海相關(guān)地區(qū)，旨在發(fā)揮深水大港優(yōu)勢(shì)，建設(shè)保稅港區(qū)，發(fā)展臨海重化工業(yè)和港口物流，成為利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的加工制造基地和物流基地。

以上三個(gè)組團(tuán)看似將“南北欽防”全部囊括，其實(shí)不然，因?yàn)榇讼聝蓚€(gè)組團(tuán)則完全從“南北欽防”傳統(tǒng)的市區(qū)行政區(qū)劃中找到另外的“發(fā)展組合”。

鐵山港(龍?zhí)?組團(tuán)是將北海市鐵山港區(qū)、玉林市龍?zhí)舵?zhèn)進(jìn)行“抱團(tuán)”，希望充分發(fā)揮深水岸線和緊靠廣東的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)建設(shè)鐵山港大能力泊位和深水航道，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展臨港型產(chǎn)業(yè)，建設(shè)海峽兩岸(玉林)農(nóng)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)。

而東興(憑祥)組團(tuán)則主要包括防城港東興市、崇左憑祥市城區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)臺(tái)作區(qū)及周邊重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，發(fā)揮通向東盟陸海大通道的門戶作用，發(fā)展邊境出口加工、商貿(mào)物流和邊境旅游，拓展憑祥經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作區(qū)功能，建立憑祥邊境綜合保稅區(qū)。

如果說，從行政區(qū)劃角度打破其體制限制是國(guó)家和廣西全區(qū)從戰(zhàn)略高度作出的宏觀指導(dǎo)，那么，觀諸“南北欽防”和“玉、崇”六個(gè)主要城市(即“4+2”)近年的產(chǎn)業(yè)布局，則可以得到更為直觀的考量。

項(xiàng)目均衡與重化隱憂

過去，中國(guó)的南方地區(qū)一直不是重化工業(yè)布局的重點(diǎn)區(qū)域，但近年來隨著重化工業(yè)向沿海轉(zhuǎn)移的步伐逐步加快，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和搶占市場(chǎng)先機(jī)的內(nèi)在動(dòng)力驅(qū)使下，一大批鋼鐵、石化等重化工項(xiàng)目相繼落戶北部灣沿海的廣東、廣西、海南等地，北部灣正被打造成為中國(guó)重化工業(yè)的新基地。

在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》里，石化、林漿紙等重化工業(yè)是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一。2008年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了由武鋼和柳鋼合力推進(jìn)的廣西防城港鋼鐵基地項(xiàng)目。相關(guān)資料顯示，這個(gè)“西部大開發(fā)最大鋼鐵項(xiàng)目”三期項(xiàng)目完成后，累計(jì)投資將達(dá)到2049億元。

在欽州港，中石油打造的千萬噸煉油項(xiàng)目上馬已久。此外，還有1000萬畝速生林支撐的芬蘭斯道拉恩索、印尼金光集團(tuán)兩大林漿紙一體化項(xiàng)目等“一千萬”項(xiàng)目和“一千億”項(xiàng)目正展開。

在以旅游城市聞名的北海，也可以嗅到大工業(yè)的味道。北海市規(guī)劃集中發(fā)展重化工業(yè)的鐵山港，已經(jīng)簽約的有火電廠、中石化1000萬噸煉油和林漿紙項(xiàng)目。

兩年前，一位廣西當(dāng)?shù)毓賳T在接受媒體采訪時(shí)感嘆說，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力差，現(xiàn)代大工業(yè)少，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)薄弱，要想快速達(dá)到目標(biāo)，捷徑就是大力發(fā)展重化工業(yè)。

而大型重化工項(xiàng)目紛紛落戶北部灣，揉進(jìn)了地方政府迫切的現(xiàn)實(shí)考慮。

重化工業(yè)的發(fā)展需要大量的原材料，但目前原料來源已從東北、華北等資源產(chǎn)地轉(zhuǎn)為依賴全球市場(chǎng)配置，從運(yùn)輸成本來看，北部灣要低于內(nèi)陸地區(qū)。而北部灣輻射的太西南以及珠三角市場(chǎng)也是吸引企業(yè)的另一重要因素。

此外，發(fā)展重化工業(yè)同樣也是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切需要。對(duì)廣西北部灣而言，發(fā)展重化工業(yè)不僅能帶來誘人的產(chǎn)值和財(cái)政收入，更重要的是能夠帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而加快推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程、縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

也是這個(gè)“速度”和“捷徑”，令不少北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)注者擔(dān)心項(xiàng)目的同質(zhì)化趨勢(shì)，也令一些注重北部灣環(huán)保狀態(tài)的人士心存隱憂，因?yàn)檫@些企業(yè)和項(xiàng)目基本都是重化工業(yè)及高耗能、高污染的制造業(yè)。

質(zhì)疑之聲首先來自對(duì)大項(xiàng)目齊上馬的重化工業(yè)擔(dān)憂。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，工業(yè)化和城市化帶來的污染相對(duì)較輕，北部灣近岸大部分海域保持了一類水質(zhì)，是中國(guó)目前惟一的“潔海”。有人擔(dān)心北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展會(huì)成為“一個(gè)重化工業(yè)北部灣的興起和一個(gè)環(huán)境北部灣的迷失”，短暫輝煌之后，廣西沿?；蛟S會(huì)成為“沿海老工業(yè)基地”。

與此同時(shí)，針對(duì)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)問題，有評(píng)論說，在如此相鄰的兩個(gè)城市上馬兩大林漿工廠，首先兩地的材料供應(yīng)就值得擔(dān)心，而如果不采取實(shí)際措施加以協(xié)調(diào)管理，難免不掉入城市同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的怪圈。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾在廣西已初露端倪。那么，青山綠水的北部灣城市群，該如何走上新型工業(yè)化的差異化競(jìng)爭(zhēng)道路7基于種種現(xiàn)狀，廣西壯族自治區(qū)政府和地方政府也注意到了這些擔(dān)心，并且在應(yīng)對(duì)這些質(zhì)疑之聲的同時(shí)，采取了相關(guān)的措施。

以林漿工廠為例。林漿紙一體化是廣西壯族自治區(qū)政府確立的發(fā)展戰(zhàn)略，是北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)不可能放棄的重大項(xiàng)目。于是，該項(xiàng)目最終通過定向培育森林資源，為制漿造紙?zhí)峁┲髟?，嘗試將營(yíng)林、制漿、造紙三個(gè)有內(nèi)在聯(lián)系的獨(dú)立產(chǎn)業(yè)有機(jī)整合，使低附加值林業(yè)與高端紙產(chǎn)品加工形成整體，通過規(guī)?；a(chǎn)形成循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。

“林漿紙一體化項(xiàng)目的原料林建設(shè)，既提高了商品用材林單位產(chǎn)量和區(qū)域森林覆蓋率，又增加了區(qū)域內(nèi)的木材供給量，而且商品用材人工林的發(fā)展，還間接實(shí)現(xiàn)了對(duì)天然林的保護(hù)，兼顧了森林生態(tài)效益。實(shí)現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)和諧雙贏?！毕嚓P(guān)官員如此解釋。

盡管地方政府面對(duì)這些項(xiàng)目質(zhì)疑時(shí)的應(yīng)對(duì)姿態(tài)是積極的，但要長(zhǎng)期保持北部灣各城市差異化競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)發(fā)展，還需要更深入的變革，而這又對(duì)體制創(chuàng)新提出了要求。

體制創(chuàng)新在路上

作為國(guó)家先行先試的經(jīng)濟(jì)區(qū)。加快廣西北部灣開放開發(fā)，體制改革與創(chuàng)新是關(guān)鍵。要想“南北欽防”實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，還需要從更高層面對(duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行體制層面的創(chuàng)新。

“現(xiàn)在南北欽防這四個(gè)城市，實(shí)際上還不能把它稱作一個(gè)完整意義上的城市群。只是一群城市，還不能形成城市群。城市之間真正的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系并不是很密切。每一個(gè)城市有自己的發(fā)展規(guī)劃，有自己發(fā)展的想法，它并沒有把城市之間作為一個(gè)整體。南北欽防這四個(gè)城市城市群的形成，還要進(jìn)行探討?！贬槍?duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部四大主體城市的合作現(xiàn)狀，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市管理研究所所長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院西部開發(fā)辦公室咨詢專家陳秀山教授如此評(píng)價(jià)。

盡管政策指向?qū)⒈辈繛掣鲀?nèi)部城市之間的融合看作一件大事，但是究竟怎樣融合、怎樣分工與合作，至今仍舊是懸而未決的事情。更直白地說，就是行政權(quán)力與管理體制方面的問題。

廣西于2006年3月成立了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì)，簡(jiǎn)稱“灣辦”。它屬于自治區(qū)黨委、政府的派出機(jī)構(gòu)，由自治區(qū)一位副主席擔(dān)任管委會(huì)主任。負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織開發(fā)建設(shè)、統(tǒng)一管理。

但困惑在于，盡管在規(guī)劃中北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)四個(gè)主要城市各自定位不同，但在實(shí)際運(yùn)作中并未完全按定位實(shí)現(xiàn)各地的錯(cuò)位發(fā)展，相關(guān)產(chǎn)業(yè)在很大程度上依然重疊交叉。地區(qū)分割和行政藩籬所導(dǎo)致的問題也沒得到完善解決，比如：各市的北部灣管理辦公室都設(shè)置在發(fā)改委，辦公室主任由副市長(zhǎng)兼任，這樣對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌管理又回到了市級(jí)政府層面，“灣辦”難以進(jìn)行良好的調(diào)控。

對(duì)此，一位廣西本地的官員曾表示，“調(diào)控能力主要指行政調(diào)控能力，沒有處罰杈，沒有資金杈，沒有項(xiàng)目權(quán)，沒有決策權(quán)，這幾個(gè)權(quán)力都沒有，怎么會(huì)有協(xié)調(diào)能力呢?”

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副秘書長(zhǎng)袁緒程則認(rèn)為，行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃不統(tǒng)一是全國(guó)普遍存在的問題，最好的改革方式是自下而上、循序漸進(jìn)的方式，先形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體后，再突破行政體制。

在他看來，從戰(zhàn)略重點(diǎn)上，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)可以分“三步走”：第一階段，前5年，加快發(fā)展為主，為今后發(fā)展和轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；第二階段，10年，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為主。待經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平之后加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，類似于當(dāng)前天津?yàn)I海新區(qū)的階段；第三階段，后10年，社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型齊頭并進(jìn)。在前1 5年發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，加快社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)<廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃>所確定的遠(yuǎn)景。

這是眾多關(guān)注“灣辦”體制創(chuàng)新的一個(gè)縮影。從廣西壯族自治區(qū)到北部灣各成員市，以及“灣辦”自身，對(duì)新型行政管理體制的創(chuàng)新命題，也正處于迫切的探尋之中。

五種模式利與弊

2009年5月，一篇名為《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)體制改革與創(chuàng)新研究》的報(bào)告，引起了媒體的關(guān)注。該報(bào)告實(shí)際上是由自治區(qū)政府委托中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)起草編制的《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)體制改革與創(chuàng)新研究》課題報(bào)告，一致通過專家組評(píng)審論證，并初步確定了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)今后體制改革與創(chuàng)新的總體戰(zhàn)略思路：

“圍繞北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能定位，以‘開放帶動(dòng)改革，以改革促進(jìn)開放開發(fā)’，先行先試一系列重大改革措施，優(yōu)化北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)投資環(huán)境，深化行政管理體制、財(cái)稅金融體制、開放合作體制、土地管理體制和其他各項(xiàng)改革。”與此同時(shí)，該報(bào)告提出了五種可供選擇的模式。

第一種模式，大膽提出“構(gòu)建完整的行政實(shí)體機(jī)構(gòu)”，即將北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橐患?jí)行政區(qū)，建立統(tǒng)一、完整的行政架構(gòu)，完全納入國(guó)家現(xiàn)有行政體制。將管委會(huì)及其辦公室轉(zhuǎn)變?yōu)橐患?jí)地方政府，自主行使一級(jí)政府必要的職能，介于北部灣各成員市及自治區(qū)之間。

建立單一行政區(qū)能夠理順各行政主體之間的關(guān)系。能最大限度地減少無序競(jìng)爭(zhēng)相互掣肘的現(xiàn)象，形成開放開發(fā)的整體合力，掌握與國(guó)內(nèi)外交流合作的主動(dòng)權(quán)，遠(yuǎn)期收益非?？捎^。然而，弊端卻在于難以施行，該模式人員、機(jī)構(gòu)和職能的調(diào)整幅度比較大，遇到的摩擦和阻力會(huì)比較多。同時(shí)還需要中央的鼎力支持，決策成本和修改法律法規(guī)的成本極大。

第二種模式，將其定位為“專門從事開放開發(fā)的實(shí)體機(jī)構(gòu)”，將管委會(huì)及其辦公室打造成經(jīng)濟(jì)開放開發(fā)主體，使其有足夠的職權(quán)從事開放開發(fā)。把北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)開放開發(fā)事務(wù)，從各級(jí)政府或其職能部門全部剝離，交由管委會(huì)及其辦公室統(tǒng)一行使。管委會(huì)及其辦公室負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃職能，增加重大投資項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等執(zhí)行功能，領(lǐng)導(dǎo)港務(wù)集團(tuán)、開發(fā)投資公司等，直接從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)。

這種模式機(jī)構(gòu)調(diào)整力度小，但職權(quán)重新劃分的阻力較大。同時(shí)，把投資和建設(shè)職能從各級(jí)政府或部門手中剝離出來，會(huì)產(chǎn)生三個(gè)問題：一是體制變革需通過中央和廣西兩級(jí)立法授權(quán)或頒布相關(guān)政策，立法或政策成本較高；二是誰來監(jiān)督管委會(huì)及辦公室；三是實(shí)踐中如何協(xié)調(diào)管委會(huì)及辦公室與各成員市之間的關(guān)系。

第三種模式，將其定位為“功能齊全的專門派出機(jī)構(gòu)”，不改變各成員市的職權(quán)，將自治區(qū)直屬機(jī)構(gòu)涉及北部灣開放開發(fā)的相關(guān)權(quán)力全部集中到管菱會(huì)及其辦公室手中。將有關(guān)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的審批權(quán)、投資權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、管理權(quán)等所有職能都集中到一起，讓管委會(huì)及其辦公室變成職權(quán)完備、功能齊全的強(qiáng)大派出機(jī)構(gòu)。

如此一來，盡管可減少來自成員市的阻力，但會(huì)有來自自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)的壓力。這個(gè)強(qiáng)大的派出機(jī)構(gòu)權(quán)利來源于自治區(qū)政府，今后能以經(jīng)濟(jì)方面的職能為主軸，逐步擴(kuò)張其管轄領(lǐng)域，為最終成為一級(jí)政府打下牢固的基礎(chǔ)。沿著這條道路走下去，可順理成章走向新疆烏昌模式。

第四種模式，仿造“獨(dú)聯(lián)體”或共同體模式。借用前蘇聯(lián)加盟共和國(guó)組成的“獨(dú)聯(lián)體”概念，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)各市不改變現(xiàn)有行政權(quán)限和歸屬，各市按照類似于“獨(dú)聯(lián)體”或共同體模式聯(lián)合起來，共同進(jìn)行區(qū)內(nèi)的開放和開發(fā)協(xié)作，推進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化。

該模式機(jī)構(gòu)調(diào)整力度小，但協(xié)商成本偏高。相比模式一、模式二的行政推動(dòng)力較弱，簡(jiǎn)單易行?！肮餐w”操作起來比較容易，但溝通、磨合、協(xié)商時(shí)間過長(zhǎng)，決策慢、貽誤時(shí)機(jī)。可為中期模式選擇。

第五種模式，則定位于“戰(zhàn)略性和創(chuàng)新型公共服務(wù)機(jī)構(gòu)”。即，將管委會(huì)及其辦公室建設(shè)成為專門從事高端規(guī)劃和管理的戰(zhàn)略性平臺(tái)，突出戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性和服務(wù)性。通過充分發(fā)揮規(guī)劃?rùn)?quán)和宏觀管理權(quán)，弱化建設(shè)權(quán)，使之成為真正意義的具有前瞻性的、引領(lǐng)發(fā)展潮流的高端機(jī)構(gòu)。

實(shí)際上，把管委會(huì)及其辦公室打造成為戰(zhàn)略平臺(tái)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，不會(huì)打亂現(xiàn)有行政架構(gòu)，改革阻力最小，而且形成嶄新的管理模式，不僅能得到實(shí)際的好處，還可明確形成經(jīng)濟(jì)區(qū)的“名片”，具有巨大的宣傳效應(yīng)。但同時(shí)這對(duì)制度環(huán)境和人才素質(zhì)要求較高，需要準(zhǔn)確把握市場(chǎng)動(dòng)向、社會(huì)情況和民情民意，需要?jiǎng)?chuàng)新性思維。

客觀評(píng)價(jià)，這份報(bào)告從行政管理體制、土地體制、財(cái)稅政策、金融體制、開放合作體制等五方面，對(duì)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)體制改革與創(chuàng)新的具體實(shí)現(xiàn)路徑作了充分探索與分析。然而，其最終如何獲得政府相關(guān)部門的認(rèn)知，以“南北欽防”為主體的廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)如何“抱成一團(tuán)”，尚需時(shí)間檢驗(yàn)。

1117.59億元

2009年上半年北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)GDP達(dá)1117.59億元?！澳媳睔J防”GDP總量排位如下：南寧市671.03億元，在全區(qū)14個(gè)市排第1位；飲州市173.67億元，排第7位；北海市166.15億元，排第9位；防城港市106，74億元，排第14位?！澳媳睔J防”GDP增速排位如下：經(jīng)濟(jì)區(qū)防城港、北海、欽州三市GDP增速在全區(qū)名列前茅，防城港市增長(zhǎng)24.8％，排第1位；北海市增長(zhǎng)18.1％，排第2位；欽州市增長(zhǎng)17.0％，排第3位；南寧市增長(zhǎng)14.5％。排第6位。

來自廣西壯族自治區(qū)商務(wù)廳的消息：2004年到2009年6月，東盟十國(guó)在廣西設(shè)立的外商投資企業(yè)累計(jì)114家，食同外資金額8.9億美元，實(shí)際利用外資金額3.9億美元。這期間，東盟+國(guó)是廣西利用外資的主要來源地之一，其合同外資金額和實(shí)際利用外資金額分別占廣西總額的11.4％和11.5％，其中新加坡以3g個(gè)投資項(xiàng)目位居項(xiàng)目總數(shù)第一，印尼以2億當(dāng)美元位列實(shí)際利用資金額數(shù)量第一。從行業(yè)著，東盟在廣西投資的領(lǐng)域主要是制造業(yè)、農(nóng)林漁牧業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)，所占比例分別為67％、13％和10％。