【摘要】 文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金是我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀要求，但政府監(jiān)管、懲罰機(jī)制的缺失，導(dǎo)致了尋租現(xiàn)象的發(fā)生。本文通過構(gòu)建尋租行為的博弈模型，分析尋租行為的成因和過程，得出了尋租行為不可避免、制度建設(shè)尤為重要的結(jié)論。在此基礎(chǔ)上提出了相關(guān)對策:建立監(jiān)督約束機(jī)制;建立租金的消散機(jī)制;加強(qiáng)思想道德教育和專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。

【關(guān)鍵詞】 文化產(chǎn)業(yè);專項(xiàng)基金;尋租;博弈

一、引言

2003年9月4日，《文化部關(guān)于支持和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》提出:“爭取一定數(shù)量的政府投資，作為文化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，對重點(diǎn)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的開發(fā)與運(yùn)營，特別是內(nèi)容產(chǎn)業(yè)文化產(chǎn)品的生產(chǎn)給予資金補(bǔ)助和信貸貼息等支持” 。2008年4月16日，文化部落實(shí)全國文化體制改革工作會(huì)議明確要求“完善促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策”，要“設(shè)立國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，采取貸款貼息、資助、獎(jiǎng)勵(lì)、設(shè)立投資風(fēng)險(xiǎn)基金等方式，扶持重大文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和優(yōu)秀文化產(chǎn)品生產(chǎn)”。 文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金(以下簡稱專項(xiàng)基金)指的是由財(cái)政撥款，由有關(guān)宣傳文化部門負(fù)責(zé)管理，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，專門用于扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金。對于我國文化產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展來說，專項(xiàng)基金是非常關(guān)鍵的、不可或缺的。文化產(chǎn)業(yè)鏈的形成也亟需其支持，尤其是在當(dāng)前金融危機(jī)的特殊時(shí)期。設(shè)立專項(xiàng)基金，是我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀要求，是充分發(fā)揮政府職能的客觀需要，也是學(xué)習(xí)和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的必然選擇。實(shí)踐表明，設(shè)立專項(xiàng)基金對于推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級，對于轉(zhuǎn)變政府職能和規(guī)范政府文化投資行為，對于充分發(fā)揮政府在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中引導(dǎo)、扶持、推動(dòng)、調(diào)控和服務(wù)作用起到了舉足輕重的作用。自2003年云南省政府最先設(shè)立每年1 500萬元的專項(xiàng)資金后，到了“十一五”規(guī)劃開局之年——2006年，國家和地方政府紛紛設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)基金。據(jù)來自文化部的數(shù)據(jù)顯示，2006年年底，全國已經(jīng)有13個(gè)省區(qū)市設(shè)立了專項(xiàng)資金，如:深圳6 000萬元，珠海1 000萬元，南京1 500萬元，河南

2 000萬元，山東5 000萬元，江蘇1億元，北京5億元……至今，全國大部分省及部分省會(huì)城市已經(jīng)設(shè)立了專項(xiàng)資金，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的二三級城市乃至一些縣級市也設(shè)立了專項(xiàng)基金。這些基金通過一次性補(bǔ)助、貸款貼息、陪同投入、配套投入、獎(jiǎng)勵(lì)等多種形式，通過具體的項(xiàng)目帶動(dòng)，對演藝業(yè)、娛樂業(yè)(主要是電子娛樂業(yè))、文化會(huì)展業(yè)、網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)等新興文化產(chǎn)業(yè)以及獨(dú)具地方特色的文化產(chǎn)業(yè)，還有包括原創(chuàng)研發(fā)環(huán)節(jié)、原創(chuàng)作品的產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)、品牌塑造和推廣環(huán)節(jié)、產(chǎn)品推廣和營銷環(huán)節(jié)以及國際營銷環(huán)節(jié)等進(jìn)行了重點(diǎn)資助，有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以長三角地區(qū)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海、江蘇、浙江三省(市)2007年文化產(chǎn)業(yè)分別實(shí)現(xiàn)增加值683.25億元、587.35億元、 595.93億元，按不變價(jià)格計(jì)算分別比上年增加14.2%、30.68%、18.8%，均高出該地區(qū)的GDP增長速度:13.3%、14.8%和14.5%。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為北京的支柱產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市在2006年即實(shí)現(xiàn)增加值812億元，已占GDP的10.3%，之后每年將以15%的速度增長;2006年，廣東省實(shí)現(xiàn)增加值達(dá)1 680億元，占GDP總量6.5%，占比僅次于北京。

然而，專項(xiàng)資金普遍存在著部門管理和運(yùn)行不規(guī)范、監(jiān)管缺失和投資效益低下、退出機(jī)制不健全等問題。政府在專項(xiàng)資金的使用和管理方面還不夠成熟。很多時(shí)候政府的做法是直接給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，以至于提到專項(xiàng)資金，很多人認(rèn)為就是“國家給錢，企業(yè)得好處”。 由于績效評估體系還沒構(gòu)建完善及監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)重缺失等原因，專項(xiàng)基金在使用分配過程中出現(xiàn)了一些腐敗問題。

二、尋租的內(nèi)涵

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“租”或稱“經(jīng)濟(jì)租”，其原意是指在一種生產(chǎn)要素所獲得的報(bào)酬中超過社會(huì)平均水平的那部分剩余。尋租一直是研究經(jīng)濟(jì)管制和政府失靈的一個(gè)不可忽視的問題。“尋租”概念是由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯格于1974年在其《尋租集團(tuán)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》一文中首次提出來的?？唆敻裾J(rèn)為，尋租是利用資源通過政治特權(quán)構(gòu)成對他人的損害大于租金獲得者收益的行為，它包含兩層含義:一是尋租活動(dòng)的最終結(jié)果是社會(huì)效率的損失而不是社會(huì)資源的增進(jìn);二是尋租活動(dòng)與管制、特權(quán)、壟斷有關(guān)。布坎南認(rèn)為，尋租產(chǎn)生的條件是存在限制市場進(jìn)入或市場競爭的制度或政策，而這往往與政府干預(yù)的特權(quán)有關(guān)。在這種情況下，人們不再是通過增加生產(chǎn)、降低成本來尋求利潤，而是把資源投入到以下活動(dòng):一是利用現(xiàn)有政策的空隙通過游說或賄賂等手段(事后尋租)直接獲得租金;二是通過改變制度環(huán)境(事前尋租)來獲取租金。現(xiàn)在一般把尋租定義為在體制作用下，因權(quán)力和組織設(shè)置干預(yù)而獲得的額外收益。更進(jìn)一步講，租金被用來表示政府干預(yù)或行政管制市場造成了不平等競爭環(huán)境而形成的壟斷利潤或價(jià)差。通過分析可以看出，在社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)租金是普遍存在的，因?yàn)橹灰畬κ袌鲞M(jìn)行干預(yù)或者實(shí)施壟斷行為，影響資源配置，都會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)租金。有經(jīng)濟(jì)租金存在，就會(huì)有尋租行為發(fā)生。尋租活動(dòng)盛行，使人們傾向于在非生產(chǎn)性過程中尋求利潤，使經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)全方位的扭曲， 造成了對社會(huì)財(cái)富的很大浪費(fèi)。此外，尋租造成了不公平競爭，打亂了市場規(guī)則， 破壞了機(jī)會(huì)均等法則，有權(quán)就有機(jī)會(huì)得益，這不利于減少流通環(huán)節(jié)，節(jié)約資金，降低交易成本。尋租活動(dòng)的最大危害是造就了靠尋租而生的“利益集團(tuán)”。

專項(xiàng)基金不是一般意義上的產(chǎn)業(yè)投資基金，它來自財(cái)政的預(yù)算安排，具有性質(zhì)上的公共性和數(shù)量上的有限性的特點(diǎn)，也就是說，它不是簡單的用于“輸血”的資金，而是用于“造血”的資金。這種造血機(jī)制是通過其廣告效應(yīng)、杠桿效應(yīng)、基礎(chǔ)效應(yīng)、導(dǎo)向效應(yīng)體現(xiàn)出來的(賈旭東，2007)。專項(xiàng)基金的管理和分配屬于典型的政府代理型社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)行為，由于其稀缺性和政府管理的壟斷性，造成專項(xiàng)基金運(yùn)作過程中存在巨大的租金，因而使得尋租行為在所難免。在專項(xiàng)基金運(yùn)作中，尋租是指政府官員(或能左右項(xiàng)目評審結(jié)果的首席評審專家)利用手中的權(quán)力轉(zhuǎn)移社會(huì)財(cái)富分配，為團(tuán)體或個(gè)人爭得利益的行為。

三、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金尋租行為的博弈模型分析

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金尋租行為的博弈過程如圖1所示，其中括號(hào)左側(cè)表示政府官員收益，而右側(cè)表示文化企業(yè)的收益。博弈過程分為兩個(gè)階段，第一階段是政府官員選擇階段。在進(jìn)行專項(xiàng)基金項(xiàng)目申請、評審等過程中，政府官員事先決策是否發(fā)生尋租行為，即是否設(shè)租。如果政府官員不設(shè)租，除固定薪酬外，得不到任何額外的收益，因而可設(shè)此時(shí)收益為0;第二階段由文化企業(yè)選擇是否發(fā)生尋租行為。假定在有政府監(jiān)管的情況下，政府官員和文化企業(yè)的設(shè)租和尋租行為若敗露，均受到相應(yīng)的懲罰。

對各方的支付(pay off)作如下假設(shè):R為政府官員設(shè)租時(shí)的收益。當(dāng)文化企業(yè)不尋租時(shí)其不能獲得額外收益，假設(shè)此時(shí)的收益為0;假設(shè)項(xiàng)目評審如文化企業(yè)能獲得通過，政府給予的資助款項(xiàng)為M，而文化企業(yè)向政府官員行賄的金額為R，則文化企業(yè)尋租成功時(shí)實(shí)際能獲得的收益為M-R，R即為文化企業(yè)向政府官員行賄的金額，亦即政府官員設(shè)租時(shí)的收益，顯然這里R

四、對策與建議

目前，專項(xiàng)基金的使用過程中重分配、輕管理的現(xiàn)象十分普遍。從專項(xiàng)基金使用過程中設(shè)租、尋租行為的產(chǎn)生原因和過程分析來看，治理其中“設(shè)租”與“尋租”行為的路徑選擇應(yīng)為:一方面，根據(jù)設(shè)租者“經(jīng)濟(jì)人”的特性，建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制，使設(shè)租的成本和風(fēng)險(xiǎn)加大，導(dǎo)致設(shè)租行為得不償失，即增大相關(guān)的懲罰力度和監(jiān)管力度;另一方面，建立租金的消散機(jī)制，使尋租者的尋租預(yù)期下降。

(一)建立設(shè)租者(政府官員)的監(jiān)督約束機(jī)制

通過制度化的形式出臺(tái)完善的文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金管理辦法，建立完善的監(jiān)督約束機(jī)制，增加尋租和設(shè)租成本，可以成立專門的監(jiān)督或紀(jì)律檢查委員會(huì)，對專項(xiàng)資金在使用中的資助對象、資助方式及支出結(jié)構(gòu)的確定、資助條件及標(biāo)準(zhǔn)、資助申報(bào)和審批流程、資金的使用和項(xiàng)目管理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督檢查。此外，要實(shí)施有效的懲罰機(jī)制，加大政府官員的設(shè)租風(fēng)險(xiǎn)，使其設(shè)租成本加大，進(jìn)而得不償失而放棄主動(dòng)設(shè)租。對受賄者依法從嚴(yán)懲處，使設(shè)租者的風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，從而不敢輕易入局。對設(shè)租者的懲罰應(yīng)該同時(shí)進(jìn)行黨紀(jì)懲罰、行政懲罰、經(jīng)濟(jì)懲罰乃至刑事懲罰，不可分別進(jìn)行或相互替代。

(二)建立租金的消散機(jī)制

專項(xiàng)資金的管理和使用堅(jiān)持“公開、公平、公正”的原則，實(shí)行“企業(yè)申報(bào)、專家評審、社會(huì)公示、政府決策、績效評價(jià)”的管理模式。成立專門的專項(xiàng)基金管理委員會(huì)、項(xiàng)目評審專家委員會(huì)、項(xiàng)目審計(jì)評估委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)可由不同的政府官員、專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)以及企業(yè)家代表組成。其中，項(xiàng)目評審委員會(huì)和項(xiàng)目審計(jì)評估委員會(huì)可以建立專家?guī)?，對每次或每個(gè)項(xiàng)目的評選和審計(jì)評估均隨機(jī)抽調(diào)專家組成，按相對獨(dú)立、封閉操作的原則開展工作，而且事前嚴(yán)格對文化企業(yè)保密。對項(xiàng)目的審計(jì)評估要建立科學(xué)、完善的指標(biāo)體系并提交審計(jì)評估報(bào)告。 這樣就會(huì)減少設(shè)租者的設(shè)租機(jī)會(huì)，加大尋租者的尋租成本，從而減少和消除專項(xiàng)基金使用中的租金。

(三)加強(qiáng)政府官員和文化企業(yè)家的思想道德教育和專業(yè)

知識(shí)培訓(xùn)

加強(qiáng)政府官員的職業(yè)道德教育，提高其道德操守和道德品質(zhì)，使其嚴(yán)格執(zhí)行政府相關(guān)法律、法規(guī)以及各種規(guī)章制度，認(rèn)真履行職責(zé)，消除其主動(dòng)設(shè)租的意識(shí)。此外，要積極開展各種知識(shí)培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平，減少無意設(shè)租和被動(dòng)設(shè)租的機(jī)會(huì)。同樣，對文化企業(yè)家而言，通過對其進(jìn)行思想道德教育和專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的法律意識(shí)，促使其自覺、誠信守法經(jīng)營，提高資助項(xiàng)目的管理水平，打消主動(dòng)尋租的念頭?！?/p>

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