摘要：中國財政預(yù)算的起源，學(xué)術(shù)界有不同的認識，但嚴格意義上的財政預(yù)算則始自晚清。就目前史料所見，黃遵憲是最早介紹日本和西方預(yù)算之人，也是最早呼吁變法行預(yù)算之人。甲午戰(zhàn)爭前后已經(jīng)形成實行預(yù)算的輿論氛圍，經(jīng)過一段時間的醞釀，最終促成財政預(yù)算的實施。

關(guān)鍵詞：晚清；財政預(yù)算；清理財政

中圖分類號：K252文獻標(biāo)識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２００9）01－００78－13

一、引言

在清末實施預(yù)算之前，中國歷史上有沒有預(yù)算制度，學(xué)術(shù)界存在分歧。

孫翊剛《中國財政問題源流考》專設(shè)“中國國家預(yù)算的早期形態(tài)及其發(fā)展演變”一編，對中國歷史上的預(yù)算制度進行了探討。孫翊剛認為，到春秋戰(zhàn)國時期，“中國的預(yù)算制度（“上計”）已粗有制度了”。到唐代開元、天寶年間，唐王朝的預(yù)算制度，已呈完備狀態(tài)①。

陳明光《唐代財政史新編》更是用“國家預(yù)算”的概念謀篇布局。該書分為上、中、下三編，除中編敘述“安史之亂與唐朝財政體系的變動”外，上編為“唐代前期國家預(yù)算的法制形態(tài)”，下編為“唐代后期國家預(yù)算的特定形態(tài)”，研究唐代國家預(yù)算的主旨十分明確。其在引言中稱：“雖然在我國古籍中未見‘預(yù)算’一詞，但是，對國家財政收支的計劃性這一‘預(yù)算’的基本內(nèi)涵，我國古人早有清醒的認識并付諸實踐。例如，《禮記·王制》載，‘冢宰制國用，必于歲之杪，五谷皆入，然后制國用，用地小大，視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出’。這是對量入為出的預(yù)算原則初次總結(jié)。又如，司馬遷《史記·平準書》中稱述漢高祖劉邦‘量吏祿，度官用，以賦于民’，則顯露了后來由唐人楊炎明確加以概括的‘量出制入’的預(yù)算原則的端倪?！拼膰翌A(yù)算就其基本內(nèi)涵而言，是一種源遠流長的客觀存在”。同樣認為，預(yù)算起自先秦，源遠流長。宣統(tǒng)二年編制的所謂“預(yù)算”形式，在中國古代早已有之，而到唐代，已形成完備的預(yù)算制度：“在現(xiàn)在財政學(xué)中，國家預(yù)算指的是經(jīng)過法定程序而編制、審查與批準的國家財政年度收支預(yù)計。顯然，經(jīng)過法定程序以及計劃的周密性程度，是辨識國家預(yù)算形態(tài)完備與否的兩點必具特征。根據(jù)這一定義?？疾焓穼崳覀兺瑯影l(fā)現(xiàn)唐朝確實建立過相對完備的國家預(yù)算，堪稱中國財政史上國家預(yù)算形態(tài)演變上一個里程碑”②。

李錦繡在《唐代財政史稿》前言中說：“陳明光已經(jīng)指出，唐代建立了相對完備的國家預(yù)算，我同意這一根本觀點。吐魯番出土的‘唐儀鳳三年度支奏抄’文書是一件支度國用計劃（預(yù)算）殘卷。預(yù)算是國家財政的核心，因而我在財務(wù)行政一章中，首論唐前期預(yù)算，對預(yù)算收支兩方面基礎(chǔ)、預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行、內(nèi)容特色及其與量入為出財政原則的關(guān)系等論述較多。因為只有明確了唐前期的預(yù)算，才可理解唐前期的整個財政，才可明確唐前后期或中古史前后期財政的本質(zhì)不同。前期的預(yù)算是建立在國家的財政法（律、令、格、式及制敕）基礎(chǔ)之上的，前期的財政與財政法聯(lián)系相當(dāng)緊密”③。

另外，葛承雍認為，在唐代，戶部的概算，度支的預(yù)算和比部的決算，三者已經(jīng)形成一套嚴密的制度④。蔡次薛認為，唐初開始設(shè)立預(yù)算制度，每年一度編造計帳（預(yù)算），層層上報，最后由戶部總其成。同時，又建立了監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的審計制度⑤。刑鐵認為，以唐中葉為界，古代中國的財政預(yù)算呈現(xiàn)出兩個明顯的階段性發(fā)展過程，唐中葉以前，是“量入為出”階段，唐中葉以后，是“量出制入”（按：原文用“量出為入”一詞）與“量入為出”兩種原則并行，并且以“量出制入”原則為主。《宋史·食貨志》開始設(shè)置“會計”一目，既含國家的財政預(yù)算，也含決算內(nèi)容。此前《周禮》中的“司會”一職，即是掌管和核查中央及地方的財政收支，已含預(yù)算和決算的內(nèi)容；唐代稱此職為“國計”，實際就是會計。但重視會計的作用并使此職的設(shè)立成為定制，則是在宋代。明代人邱浚在《大學(xué)衍義補》卷20《總論理財之道》中云：“每歲戶部先移文內(nèi)外各司及邊方所在，預(yù)先會計嗣歲一年用度之?dāng)?shù)：某處合用錢若干，某事合費錢若干，用度之外又當(dāng)存積預(yù)備若干，其糧谷見在倉庫者若干，該運未運到者若干。造為帳籍，一一開報……”。這是一套完整詳盡的國家預(yù)算編造過程。在此之前，歷代的財政預(yù)算并不完善，有時甚至沒有統(tǒng)一的預(yù)算，邱浚的這一方案，雖然不一定完全實行過，但從預(yù)算方法本身來看，應(yīng)當(dāng)說是中國封建社會國家財政預(yù)算思想和預(yù)算方法的集大成者。而邱?！洞髮W(xué)衍義補》卷23《經(jīng)制之義》設(shè)計了進行財政決算的詳細程序，也可以說是我國古代國家財政決算思想和方法的集大成者⑥。

孫翊剛、陳明光、李錦繡、葛承雍、刑鐵等人都是研究財政史的知名學(xué)者，他們的觀點當(dāng)然值得注意。但是，這些學(xué)者基本不治清代史和近代史，與清史、近代史學(xué)者以及財政學(xué)學(xué)者的觀點有差異。在眾多的財政學(xué)教材中，基本上都認為嚴格意義上的預(yù)算是近代的事⑦。事實上，早在20世紀30年代，尹文敬《財政學(xué)》在“預(yù)決算論”一編中，述及中國的預(yù)算起源時即云：“中國編制預(yù)算，起于滿清末年。光緒之季，政府以籌備憲政之名，注意清理財政，定清理財政章程三十五條，在京設(shè)財政清理處，各省設(shè)清理財政局，由部派財政監(jiān)理官。令各省財政清理局將收支存儲糧銀各數(shù)，編造冊籍并盈虧計算表送部。此種辦法，已具會計出納之形式，而為預(yù)算之先聲”⑧。

筆者認為，清末的預(yù)算，從立憲的醞釀、實施，到財政機構(gòu)的重新設(shè)置，從財政事項的調(diào)查，到財政預(yù)算的編制，大都前所未有，是接受西方預(yù)算思想和預(yù)算制度的產(chǎn)物，具有明顯的近現(xiàn)代色彩，與中國古代所謂的“預(yù)算”畢竟不同。所以，筆者一般將清末預(yù)算之前的所謂“預(yù)算”稱之為“奏銷”⑨。事實上，清末呼吁施行預(yù)算的人士大都是飽學(xué)之士或接受新學(xué)之人，他們既對《周禮》所記以及歷代的財政制度熟悉，又對“泰西之法”有所了解，并沒有混淆古法與新制的區(qū)別，如監(jiān)察御史趙秉麟就上奏稱：“《周禮·冢宰》以九式節(jié)財，歲終制用，立司會為計官長，司書貳之，……皆有會計。……近泰西各國歲出歲入，年終布告國人，每歲國用，婦孺咸曉?？继┪髁邪睿試讼讨獓谜?，在有預(yù)算以為會計之初，有決算以為會計之終。其承諾之任，監(jiān)財之權(quán)，悉議會擔(dān)之?！蠲髦I，預(yù)備立憲，設(shè)資政院以司預(yù)算，設(shè)審計院以掌檢查，遠符周禮，旁采列邦，用意至善”⑩。

筆者已經(jīng)指出：“盡管傳統(tǒng)的奏銷制度在清代前期已經(jīng)較為完備，但畢竟與具有現(xiàn)代色彩的預(yù)決算制度有別。因此，清末一些有識之士提出‘仿泰西之法’實行預(yù)算。在形勢的推動下，光緒二十九年，中央設(shè)立財政處，光緒三十二年九月，戶部改為度支部，并進行了財政機構(gòu)改革，目的皆在于清理財政、統(tǒng)一事權(quán)。光緒三十二年七月，清廷宣布了預(yù)備立憲事宜，‘清理財政’也是預(yù)備立憲的主要內(nèi)容之一。實際上已經(jīng)具備了實行預(yù)決算的氛圍。光緒三十四年八月，憲政編查館、資政院始提出清理財政的具體計劃和預(yù)決算進程。同年十二月，憲政編查館又奏定戶部草擬的《清理財政章程》，該章程共有8章35條，內(nèi)容涉及中央與各省清理財政的諸項事宜。宣統(tǒng)元年，度支部又奏定了《清理財政處章程》和《各省清理財政局章程》，對清理財政處和清理財政局的設(shè)員分職、職務(wù)權(quán)限以及獎勵與懲罰等都作了具體的規(guī)定。 清末的清理財政以及預(yù)決算進程基本上正是循著上述規(guī)章而展開。盡管清末的預(yù)算十分艱難，也存在著這樣那樣的問題，但是，預(yù)算的完成已標(biāo)示出傳統(tǒng)奏銷制度的終結(jié)和傳統(tǒng)財政體制向現(xiàn)代財政體制的轉(zhuǎn)折”{11}。這只是言其大概，本文將系統(tǒng)闡述晚清財政預(yù)算的醞釀與實施過程。

二、財政預(yù)算的醞釀

在清末的預(yù)算開始之前，已經(jīng)有預(yù)算的醞釀。曾任駐日本公使館參贊和駐美國舊金山領(lǐng)使館總領(lǐng)事的黃遵憲在其1887年定稿的《日本國志》{12}中曾經(jīng)介紹過日本與西方的預(yù)算制度，并提出變法以行預(yù)算的主張：

凡會計起于預(yù)算，由是而出納，而決算。預(yù)算之法，各官廳先就科目揭載額數(shù)，制預(yù)算表，申牒大藏省，大藏省檢核后，送交會計院檢查，于內(nèi)閣決定。各廳欲于預(yù)算外臨時增費，則申其事由于大藏省，轉(zhuǎn)呈太政官，經(jīng)太政官允許，則并告檢察院。每歲四月十五日開檢查會議，議畢送之太政官。經(jīng)審查決定后，每歲七月將預(yù)算表報告于眾。

余考泰西理財之法，預(yù)計一歲之入，某物課稅若干，某事課稅若干，一一普告于眾，名曰預(yù)算。及其支用已畢，又計一歲之出，某項費若干，某款費若干，亦一一普告于眾，名曰決算。其征斂有制，其出納有程，其支

銷各有實數(shù)，于預(yù)計之?dāng)?shù)無所增，于實用之?dāng)?shù)不能濫，取之于民，布之于民，既公且明，上下孚信。自歐羅巴逮于米利堅，國無大小，所以制國用之法，莫不如此。

君民相親，上下和樂，成周之所以極盛也。日本近仿泰西治國之法，每歲出入，書之于表，普示于民，善猶有古之遺法也?！衅絼t國帑未匱，勢不極，法不變故也。以今日值多事之秋，履至艱之會，則不變其何待！{13}

據(jù)現(xiàn)有史料所知，黃遵憲是最早介紹日本和西方預(yù)算之人，也是最早呼吁“值多事之秋，履至艱之會，則不變其何待”，要求變法行預(yù)算之人。據(jù)說，黃著殺青，曾向李鴻章、張之洞各送一部，并呈送總理各國事務(wù)衙門一部，但并未引起當(dāng)?shù)勒咛嗟淖⒁?，直到甲午?zhàn)爭戰(zhàn)敗以后，此書的價值才引起重視{14}。

鄭觀應(yīng)在1894年前后所撰《度支》一文對西方的預(yù)算制度更有詳細的敘說：

度支者，國家預(yù)籌出入之?dāng)?shù)也。泰西各國每歲出入度支，皆有定額，不能逾限。如明歲出款若干，進款若干，兩抵之外尚欠若干，戶部即于今歲預(yù)為之備。若有軍務(wù)急需，則辟院集議另籌。所有進出各款，歲終刊列清帳，布告天下，以示大眾?！┲袊袩o度支清帳頒示國中。聞本年五月戶部奏稱，常年進項七千余萬，一歲所入不足一歲所出。今籌辦海防，購船置炮，須款甚巨，非借洋款不足以應(yīng)急需。當(dāng)仿泰西國例，議定一國歲用度支之?dāng)?shù)。先舉其大綱，次列其條目，疇為必需，疇為可省，疇為無益，疇為缺乏，濫者節(jié)之，乏者增之，必需者補之，無益者削之，合京省內(nèi)外而通計之，則常經(jīng)之出數(shù)可得也。次則核查行省二十一部，每歲田賦所入者幾何，地丁所入者幾何，洋關(guān)稅所入者幾何，常關(guān)稅所入者幾何，厘捐所入者幾何，鹽政所入者幾何，沙田捐、房屋捐、海防捐、籌防臺炮捐所入者幾何，油捐、茶捐、

絲稅及一切行帖、典帖、契尾雜款所入者又幾何。每省分立一清冊，核定入款，詳列其條目，刊布天下，使官紳百姓家喻而戶曉，

了然于國家之所取于民者固有一定之?dāng)?shù)。……凡一出一入，編立清冊，綜核比較為賦財出入表。出有逾，則節(jié)之，不可任其漸虧也；入有余，則儲之，不可供其虛耗也。此合國內(nèi)各省為通盤理財之法也。更令各官歲呈簡

明清冊一本，實記一關(guān)之出入盈虛，關(guān)冊匯齊，乃會合而詳核之。要知中國之財流出外洋者若干，外洋之財入我中國者若干，兩兩核較，而其出入之大數(shù)可得知之也。出入惟均，則姑任之；出浮于入者，則必詳究其所以失之故，當(dāng)興何項商務(wù)以補救之；入加于出者，亦必詳究其所以得之故，當(dāng)若何懸賞以鼓勵之。此合中外各國為通盤理財之法也。觀泰西各國之籌國用，蓋無論土地大小，人民之眾寡，未有不如此者。{15}

文中所謂“當(dāng)仿泰西國例，議定一國歲用度支之?dāng)?shù)”，是對實行預(yù)算的直接呼吁，但未見清廷的響應(yīng)。是時，已經(jīng)形成了一種仿行西法的氛圍，如李希圣《光緒會計錄·例言》所云：“今日言理財者，莫不仿行西法”。{16}

甲午戰(zhàn)爭之前有關(guān)預(yù)算的介紹和實行預(yù)算的呼吁，雖然未見清廷的響應(yīng)，但甲午戰(zhàn)爭以后引起清廷的注意當(dāng)是無疑的。就目前所見到的史料，在光緒二十四年（1898年）的上諭中，首次有了回應(yīng)。上諭稱：

翰林院奏，代遞庶吉士丁維魯《請編歲入歲出表頒行天下》一折。戶部職掌度支，近年經(jīng)費浩繁，左支右絀，現(xiàn)在力行新政，尤須寬籌經(jīng)費，以備支用。朕維古者冢宰制國用，量入為出，以審歲計之盈虛。近來泰西各國，皆有豫籌用度之法，著戶部將每年出款、入款，分門別類，列為一表，按月刊報，俾天下咸曉。然于國家出入之大計，以期節(jié)用豐財，蔚成康阜，朕實有厚望焉。{17}

所謂“近來泰西各國，皆有豫籌用度之法”，已經(jīng)表明清廷對西方預(yù)算的注意，所謂“著戶部將每年出款、入款，分門別類，列為一表，按月刊報，俾天下咸曉”，可以看出對西方的預(yù)算依然懵懂，也就很難指望在當(dāng)時真正實行預(yù)算。

此后，有關(guān)對西方預(yù)算的考察、介紹以及實行預(yù)算的呼吁，不斷見于奏章、報刊。

光緒二十五年（1899年），盛宣懷上奏要求預(yù)定一年會計，將來年實在進出各款預(yù)先籌議，開繕清單，刊行各省，實行預(yù)算。戶部議覆稱：“近時泰西各國每年由該國度支大臣預(yù)將來歲用款開示議政院，以為賦稅準則。說者謂其量入為出，頗得周官王制遺意，而實則泰西之法量出以為入，與中國古先圣王之所謂量入為出者相似仍屬相反，中西政體不能強同，頗如是也”。羅玉東在他的名作《光緒朝補救財政之方策》中引述過這段檔案材料，并且認為：“此事若注意行之，本可為改革清廷財政之先聲，無如其時財政當(dāng)局既無遠見，又不喜多事，以至清代第一次預(yù)算案，遂流為畸形產(chǎn)兒”。{18}

光緒二十七年（1901年），張謇作《變法評議》，認為戶部應(yīng)辦之十二件事情中，有一件是“行預(yù)計”，略云：

日本維新之初，國之貧蓋甚矣。大隈重信始仿西法，作會計預(yù)算表，人猶未信，及決算表出，款明數(shù)核，其為用乃大白?！褚藢⒚磕赀€款用款，析一戶部總出入之?dāng)?shù)，由戶部按各省向來解部外銷多寡，析一各省出入之?dāng)?shù)，復(fù)由各省布政使按各府州縣解司及本地支辦多寡，析一各府州縣出入之?dāng)?shù)。各府州縣自析應(yīng)解布政使者為一類，本地方已辦養(yǎng)教諸事為一類，應(yīng)興學(xué)堂、警察、測量、水利、興業(yè)、備荒諸事為一類。凡歲出若干，又析賦稅為一類，雜入為一類；凡歲如若干，出入相抵，不足若干，應(yīng)增入若干。事前預(yù)算，揭告于眾，事后決算，揭告于眾。增入之法，議會籌之，要使聚之官，散之民，與天下共見共聞而已。{19}

張謇所說日本的預(yù)算基本上是黃遵憲的翻版，但他所說的地方預(yù)算卻有新意。

光緒三十年（1904年）十一月二十三日，《時報》發(fā)表該報記者所撰《論今日宜整頓財政》云：

今日京外各官之所汲汲皇皇者，莫不曰財政、武備、教育、實業(yè)，而四者中，尤以財政為最要。善理財政，則三者皆可具舉；不善理財政，則任舉其一，亦不能實行。……夫財政之最要者，莫如預(yù)算。西哲有言，一家之預(yù)算，量入以為出，一國之預(yù)算，量出以為入，此治財政者之恒言也。國家愈文明，則其歲出歲入之費愈多，則其預(yù)算之法亦愈精密。預(yù)算有歲出歲入，今日吾國之所宜講求者，莫如先算歲出。歲出有單預(yù)算，有復(fù)預(yù)算，吾國之所宜講求者，莫如單預(yù)算。所謂單預(yù)算者，合經(jīng)常與臨時而一之。而所謂

復(fù)預(yù)算者，則分經(jīng)常與臨時而二之者也?！嶂^今后戶部宜制一單預(yù)算表式，不立經(jīng)常、臨時之名，……雖然，此特理想之預(yù)算焉矣。若實行之，則恐不能。何以故？以行政機關(guān)紊亂故。夫財政學(xué)與行政學(xué)本相鉤連，因預(yù)算財政不能不委之行政官吏，欲整頓財政，先宜改良行政機關(guān)?！袢罩袊姓C關(guān)，宜分中央政府與地方政府。其中央政府之制，宜仿日本，內(nèi)閣以外，分置各省。其地方政府之制，宜盡裁司道府，使州縣直接

督撫，督撫直接內(nèi)閣。惟督撫之下，宜多設(shè)局所，一如中央政府之制。{20}此論頗有見地，對西方預(yù)算的了解也較深入，并且注意到了實行預(yù)算與改革官制的關(guān)系。

光緒三十二年（1906年）九月二十日，《南方報》刊載《論中國于實行立憲之前宜速行預(yù)算法》一文，稱：

政府今日舉行新政，而無待于籌款也則已，如有待于籌款，則非先行預(yù)算之法不可?；I款而無待取之于民者也則已，而欲取之于民，則非速行預(yù)算不可。所謂預(yù)算者，國家預(yù)定收入、支出之大計劃也。蓋國用之收入，收入之于民也。收入自民，故不能不求民之允諾，不能不示以信用。預(yù)算者，示民以信用之契據(jù)也。國用之支出，亦以為民也，支出為民，故不得不邀民之許可，欲民許可，不得不受其監(jiān)督。預(yù)算者，授民以監(jiān)督之憑證也。

并根據(jù)日本的預(yù)算，作了四個方面的說明和介紹，即：“預(yù)算案之編成”、“預(yù)算之定義”、“預(yù)算之效力”、“預(yù)算之不成立”。進而認為：

預(yù)算之要點，全在經(jīng)常預(yù)算與臨時預(yù)算之分，而特別會計，所以備要事特定之用，追加預(yù)算，所以備意外無定之供。又有預(yù)備費，以為之補助。則組織之機關(guān)于是乎備。而預(yù)算案編成之權(quán)限，其要點在發(fā)案權(quán)與定議權(quán)之分。發(fā)案權(quán)屬于政府，定議權(quán)屬于議會。政府對于預(yù)算費，常有要求增加歲入之意，議會對于預(yù)算費，常有要求核減歲出之心。因之，政府、議會時起爭論。然若文化大進，民格日高，則此風(fēng)亦不能漸熄也?！覈?dāng)此財政困乏之時，又值與民更始、需用浩繁之際，而欲彼此相示以誠，無稍猜忌，在上者取之有方，在下者，供之有道，則非速行此預(yù)算法不可。然預(yù)算之法，須經(jīng)憲法規(guī)定，議會協(xié)贊。今我國憲政未行，議會未立，果將依何法以行預(yù)算乎？不知預(yù)算之發(fā)案權(quán)既操自政府，則凡所有收入、支出各款，經(jīng)常、特別各項，必須報告全國，自

不致有出納極濫之弊。即使編成之預(yù)算案，我國民有不能承認者，議會雖未成立，而既有議定權(quán)之性質(zhì)，則監(jiān)督財政為應(yīng)盡之義務(wù)。我國民自可公舉代表，向政府要求增損，初不必俟憲法頒布，而始行預(yù)算之法也。況預(yù)算案開始編纂，必多缺憾，日本亦屢經(jīng)改良，方臻完備。故中國行預(yù)算法，必俟數(shù)年以后始克就緒。屆時議會亦必成立，應(yīng)付可以適宜。而其基礎(chǔ)，則必定于數(shù)年以前，故記者以為今日仿行預(yù)算法，不可須臾稍緩者也?！粍t，今日欲速行預(yù)算，必先以調(diào)查財政為第一要義。調(diào)查之法，政府宜于各省設(shè)立財政調(diào)查局，各地方紳士宜設(shè)立公產(chǎn)調(diào)查局，將各地方所有正供及一切納官雜費與夫興學(xué)、練兵、警察，凡舉辦各要政支用款項，無不詳細調(diào)查，以為他日議決預(yù)算之預(yù)備。然預(yù)算之范圍甚廣，關(guān)系極多，非調(diào)查財政之一端所能盡。即就支出一方面言之，則一切政務(wù)上費用，必先明晰各項政務(wù)之性質(zhì)辦法，而后始能斷其應(yīng)支若干。故吾人于調(diào)查財政一事，應(yīng)注意者尚多。{21}

此論以記者的名義發(fā)表，但就文中所論，非一般人士所能寫，必經(jīng)過相當(dāng)?shù)目疾旌脱芯浚戎赋鰧嵭蓄A(yù)算的必要性，又指出實行預(yù)算與憲法、政府、議會的關(guān)系，更指出欲行預(yù)算，必先以調(diào)查財政為第一要義。款款切中要津。

光緒三十二年（1906年）十二月，度支部議復(fù)御史趙秉麟奏制定預(yù)算決算表事宜，略稱：

福建道監(jiān)察御史趙秉麟奏《制定預(yù)算、決算表，整理財政而端治本》一折，光緒三十二年十一月十八日奉旨：度支部議奏，欽此?！鄡?nèi)稱：……近泰西各國歲出歲入，年終布告國人，每歲國用，婦孺咸曉?？继┪髁邪睿試讼讨獓谜?，在有預(yù)算以為會計之初，有決算以為會計之終。其承諾之任，監(jiān)財之權(quán)，悉議會擔(dān)之。故英國每年出入預(yù)算案，由國會決。大憲章第十二條，國內(nèi)收補助費，必由國君議決。后世守之，愈益發(fā)達。法國自千六百十四年以后，財政紊亂。千七百八十九年開議會，始定租稅承諾權(quán)，千八百六十二年改良會計法?！鞲鲊攧?wù)、行政，必須國民以兩種監(jiān)察：一、期前監(jiān)察，承諾次年度之預(yù)算是也。

一、期后監(jiān)（察），審查經(jīng)過年度之決算是也。故國民知租稅為己用，皆樂盡義務(wù)；官吏知國用有糾察，皆不敢侵蝕。所謂君臣共治也。近奉明諭，預(yù)備立憲，設(shè)資政院以司預(yù)算，設(shè)審計院以掌檢查，遠符周禮，旁采列邦，用意至善。然中國財政散漫，非鉤考整齊，恐司計大臣亦難周知其成數(shù)，是資政、審計兩院終無完全確立之一日?！堉I令度支部選精通計學(xué)者制定中國預(yù)算決算表，分遣司員，往各省調(diào)查各項租稅及一切行政經(jīng)費，上自皇室，下至地方，鉤稽綜核，巨細無遺，定自何年何月起，作為會計年度開始期。預(yù)算、決算既定，提綱挈領(lǐng)，一目了然。然后將皇室費、中央行政費、地方行政費通盤籌算，界限分明。{22}

御史趙秉麟原奏涉及到英、法、日等國的預(yù)算，也較為詳備，且奉旨“度支部議奏”。又奉明諭：“預(yù)備立憲，設(shè)資政院以司預(yù)算，設(shè)審計院以掌檢查”，已經(jīng)有了實行預(yù)算的決心。這標(biāo)示者清末實行預(yù)算的肇始。但當(dāng)時如何實行預(yù)算，度支部當(dāng)政者似乎依然模糊，即使在上揭度支部的議復(fù)中，也一方面認為，“周禮頒材之式，以某賦待某用，此即近日某事用款，又某款項下支給之意”，所謂的預(yù)算決算，又與戶部、度支部歷年所辦奏銷有暗合之處。暗指（或暗諷）預(yù)算決算我中國古已有之，并無新鮮之處；另一方面，所謂的“籌草創(chuàng)之法”，“收整齊畫一之規(guī)”，依舊指向三個方面：一是各省銷案宜及時清理，二是各省外銷之款宜核實奏明，三是在京各衙門收支款項應(yīng)知照度支部。雖云籌議預(yù)算，實則舊調(diào)重談。至于趙秉麟要求派員赴各省調(diào)查，度支部亦認為“各省款目繁多，急切調(diào)查，恐多遺漏。俟各省稍事清理，通盤籌定，倘有應(yīng)行調(diào)查之件，再當(dāng)隨時派往”，也表現(xiàn)出不急之心和推諉之意。對于這種模糊和意見不一，也反映在當(dāng)時的時論中。光緒三十三年（1907年）三月九日，《時報》發(fā)表《論國民當(dāng)知預(yù)算之理由及其根據(jù)》一文，有所指陳：

雖然政府欲編制預(yù)算案，其方針果何在乎？其以為新制定一種法律乎？夫關(guān)乎預(yù)算性質(zhì)之學(xué)說，東西學(xué)者議論紛歧，有以預(yù)算為純?nèi)灰环N法律者，蓋謂其經(jīng)議會之協(xié)贊，經(jīng)君主之裁可，乃公布施行。純?nèi)环缮现问揭?。有倡為財政委任說者，謂政府之支出義務(wù)，人民之納稅義務(wù)，本可依法律以執(zhí)行之，而必編制預(yù)算者，乃議會付與政府以執(zhí)行收入支出之權(quán)能者也。有倡為行政責(zé)任免除說者，謂預(yù)算不成立，則政府于支出當(dāng)負責(zé)任，議會所以參與此行政規(guī)條者，不外預(yù)免除政府行政上責(zé)任之旨趣也。三者說明，預(yù)算之性質(zhì)、主張各有不同。然則，今日政府所主張，將為法律說乎？則現(xiàn)在國會未開，并無協(xié)贊之事，故無所謂法律也。抑主張委任說乎？以預(yù)算之事，以國民所委任，此在民權(quán)發(fā)達之國，視此種理想，固如日月經(jīng)天、江河行地，而不以為奇，若自現(xiàn)政府視之，恐將掩耳駭汗而卻走，非其所樂聞也。抑主張責(zé)任說乎？則今日政府無所謂責(zé)任，亦不知所謂責(zé)任與不責(zé)任，先自處于無責(zé)任之地，又何所用其免除也。{23}

從上文可以體會到，當(dāng)時預(yù)算的醞釀，依舊莫衷一是。但到光緒三十三年（1907年）下半年，情況有所變化，九月，憲政編查館上奏《辦事章程十三條》，主旨是在各省設(shè)立調(diào)查局，專職各省民情、風(fēng)俗、商事、民政、財政、行政規(guī)章等一切調(diào)查事件，奉上諭：“憲政編查館奏請飭各省設(shè)立調(diào)查局，各部院設(shè)立統(tǒng)計處各折片，各省民情風(fēng)俗，一切沿革習(xí)尚參差不齊，現(xiàn)在該館開辦編制、統(tǒng)計二局，非有京外通力合作辦法，無以推行盡利，著外省設(shè)立調(diào)查局一所，著各省督撫遴選妥員，按照此奏定章程，切實經(jīng)理，凡將調(diào)查各件，咨報該館”。{24}諭令各省設(shè)立調(diào)查局，對促進預(yù)算的進行有不可忽視的作用。

三、財政預(yù)算的實施

光緒三十四年（1908年），實行預(yù)算進入實質(zhì)階段。該年，度支部、憲政編查館奏定《清理財政章程》，該章程共有8章35條，其章目如下：第一章、總綱；第二章、清理財政之職任；第三章、劃分新、舊案之界線；第四章、調(diào)查財政之方法；第五章、預(yù)備全國預(yù)算之事；第六章、預(yù)備全國決算之事；第七章、酌定外官公費；第八章、附則。在筆者看來，與預(yù)算有重要關(guān)系者為如下數(shù)條：

第一條，清理財政，以截清舊案，編訂新章，調(diào)查出入確數(shù)，為全國預(yù)算、決算之準備。

第二條，臣部設(shè)立清理財政處，各省設(shè)立清理財政局，專辦清理財政事宜。

第三條，臣部清理財政處由臣部派司員分科辦理，其職任如下：一、開列各省出入各項條款，發(fā)交各省清理財政處分別調(diào)查；一、綜合京外光緒三十四年分出入款項詳細報告冊并宣統(tǒng)元年以后各季報告冊；一、摘錄各項說明書，分門別類編成總冊；一、會同各司稽核京外各處預(yù)算報告冊、決算報告冊；匯錄京外各處預(yù)算報告冊、決算報告冊，編成總冊；一、核定各項清理財政章程。

第八條，各省入款如田賦、漕糧、鹽課、茶課、關(guān)稅、雜稅、厘捐、受協(xié)等項，出款如廉俸、軍餉、制造、工程、教育、巡警、京餉各款、洋款、雜支等項，統(tǒng)由臣部撮舉綱要，開列條款，交各省清理財政局，將光緒三十四年分各項收支、存儲銀糧確數(shù)，按款調(diào)查，編造詳細報告冊，并盈虧比較表，限至宣統(tǒng)元年底呈由督撫陸續(xù)咨送到部。

第十條，清理財政局應(yīng)將該省財政利如何興，弊如何除，何項向為正款，何項向為雜款，何項向系報部，何項向未報部，將來劃分稅項時，何項應(yīng)屬國家稅，何項應(yīng)屬地方稅，分別性質(zhì)，酌擬辦法，編訂詳細說明書，送部候核。前項說明書，限至宣統(tǒng)二年六月底陸續(xù)咨送到部。

第十一條，自宣統(tǒng)元年起，各省文武大小衙門局所應(yīng)將出入各款按月編訂報告冊，送清理財政局，由局匯編全省報告總冊，按季呈由督撫咨部。上季報告冊限于下季到部。其清理財政局未成立以前出入各款，一律造冊補報。

第十四條，各省文武大小衙門局所自宣統(tǒng)二年起，預(yù)算次年出入款項，編造清冊，于二月內(nèi)送清理財政局，由局匯編全省預(yù)算報告冊，呈由督撫于五月內(nèi)咨送到部。各省預(yù)算報告冊內(nèi)，應(yīng)將出款何項應(yīng)屬國家行政經(jīng)費，何項應(yīng)屬地方行政經(jīng)費，劃分為二，候部核定。前項之國家行政經(jīng)費系指廉俸、軍餉、解京各款，以及洋款、協(xié)餉等項，地方行政經(jīng)費系指教育、警察、實業(yè)等項。

第二十一條，京外各署出入各款，自宣統(tǒng)三年正月初一日起，一律遵照預(yù)算冊辦理，凡屬出款項下，不得于定額外開支，別項經(jīng)費亦不得彼此挪用。

第二十二條，遇有臨時特別重要支款，未經(jīng)列入預(yù)算冊，或已列預(yù)算冊，而收不足數(shù)，不敷所出者，由該省督撫會商臣部，隨時奏明，酌量籌撥。{25}

同年，憲政編查館奏定預(yù)算、決算辦法，認為：“開設(shè)議院以前，應(yīng)行籌備各事，頭緒至為紛繁，辦理宜有次第”，“以清理財政，編查戶籍為最要”。分為9年進行籌備，如第一年（光緒三十四年，1908年）籌備的主要事項為：籌備咨議局，頒布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程，頒布調(diào)查戶口章程，頒布清理財政章程等；第二年（1909年）籌備的主要事項為：舉行咨議局選舉，調(diào)查各省人口總數(shù)，調(diào)查各省歲出入總數(shù)等等；第三年（1910年）籌備的主要事項為：召集資政院議員舉行開院，匯報各省人口總數(shù)，編訂戶籍法，核查各省歲出入總數(shù)，厘定地方稅章程，試辦各省預(yù)算決算；第四年（1911年）籌備的主要事項為：調(diào)查各省人口總數(shù)，編訂會計法，匯查全國歲出入確數(shù)，頒布地方稅章程，厘定國家稅章程等等；第五年（1912年）籌備的主要事項為：匯報各省人口總數(shù)，頒布戶籍法，頒布國家稅章程等等；第六年（1913年）籌備的主要事項為：實行戶籍法，試辦全國預(yù)算等等；第七年（1914年）籌備的主要事項為：試辦全國決算，頒布會計法等等；第八年（1915年）籌備的主要事項為：確定皇室經(jīng)費，設(shè)立審計院，實行會計法等等；第九年（1916年）籌備的主要事項為：宣布憲法，確定預(yù)算決算等等。{26}

度支部、憲政編查館奏定的《清理財政章程》，雖然有很多條目，但關(guān)鍵在于各省設(shè)立清理財政局，對各省的財政事項進行清理，編造報告冊，編定詳細說明書（財政說明書），為預(yù)算的編制作準備。

憲政編查館奏定的預(yù)算、決算辦法，則具體安排了預(yù)算的進程，即所謂的“九年籌備”。在分年籌備外，又每年分兩屆進行落實。如度支部所奏：“光緒三十四年八月初一日內(nèi)閣奉上諭：……著即責(zé)成內(nèi)外臣工遵照單開各節(jié)，依限舉辦，每屆六個月，將籌辦成績臚列奏聞，并咨報憲政編查館查核?！率蝗眨瑧椪幉轲^、資政院會奏《設(shè)立考核?？普鲁獭穬?nèi)開：九年籌備事宜，應(yīng)自光緒三十四年八月起，至十二月底止，為第一屆，以后每年六月底及十二月底各為一屆，限每年二月內(nèi)及八月內(nèi)各具奏報一次?！榈诙昊I備事宜，系臣部會同督撫調(diào)查各省歲出入總數(shù)，自各省正副監(jiān)理官陸續(xù)到差，即飭將光緒三十四年現(xiàn)行案依限報告，臣等復(fù)于上年（宣統(tǒng)元年）十月間通電各省，將光緒三十四年出入總數(shù)提前電咨，以便匯總具奏。嗣經(jīng)各省將是年出入總數(shù)于十一月底先后電咨到部，業(yè)于上年十二月將各省出入總數(shù)，分列清單，先行匯奏一次。此臣部籌辦第二年第二屆事宜情形也。至第三年籌備事宜，……尤以試辦預(yù)算為先著，誠以預(yù)算冊報不早編訂歲出入總數(shù)，既難詳晰，復(fù)查地方稅章程，亦且無從核定，是以臣等于本年正月即酌訂預(yù)算表冊式，奏請飭下京外各衙門依限趕辦”。{27}宣統(tǒng)元年（1909年），又分別奏定了《清理財政處辦事章程》、《各省清理財政局辦事章程》，對中央和地方清理財政辦事機構(gòu)的設(shè)置和行政功能進行了規(guī)定。

《清理財政處辦事章程》分為4章13條。包括總則、設(shè)員分職、職務(wù)及權(quán)限、附則四章。并將清理財政處分為十二科：總務(wù)科、京畿科、遼沈科、江贛科、青豫科、湘鄂科、閩浙科、粵桂科、秦晉科、甘新科、梁益科、收掌科，以利于分科辦事。{28}

《各省清理財政局辦事章程》分為7章27條。包括總則、設(shè)員分職、職務(wù)、權(quán)限、獎敘及懲罰、經(jīng)費、附則七章。并規(guī)定各省清理財政局設(shè)總辦一員，會辦無定員，設(shè)正監(jiān)理官一員，副監(jiān)理官一員，分為編輯科、審核科、庶務(wù)科三科，各設(shè)科長一員，科員無定員。編輯科掌編訂各項收支章程及各項說明書并各項簿式票式冊式，審核科掌稽核各衙門局所所送各項出入款項清冊及各項報告冊，并匯編全省按年按季報告總冊，庶務(wù)科掌該局一切出入款項及公牘案卷各事宜。{29}

同時，上諭認為：“清理財政，為預(yù)備立憲第一要政，各省監(jiān)理官又為清理財政第一關(guān)鍵”，派正副監(jiān)理財政官員分赴各省，以加強各省清理財政的稽查與督催。所派各省的正副監(jiān)理財政官員如表一所示。{30}在正監(jiān)理中，劉世珩、程利川、管項頤、方碩輔、王清穆被賞三品銜，其余被賞四品銜。品銜的提高，也正表明清廷對其職任的重視。

正副監(jiān)理財政官員的分派以及《清理財政章程》、《清理財政處辦事章程》、《各省清理財政局辦事章程》的頒布，各級清理財政機構(gòu)相繼成立，{31} 使清理財政在制度上有了保證。

清理財政是預(yù)算的重要一環(huán)，“以為預(yù)算、決算之預(yù)備”。{32} 首先，裁撤咸豐以來陸續(xù)設(shè)立的厘金、軍需、善后、支應(yīng)各局所，設(shè)立清理財政局，統(tǒng)一財權(quán)。各省的具體情況不盡相同，如福建：福建原有善后局、稅厘局、濟用局，將三局裁并，改為清理財政局。賑捐局、交代局等則直接裁撤，另外，又在藩司署內(nèi)改設(shè)度支公所，分總務(wù)、田賦、糧儲、厘捐、官廉、軍需、制用七科，“每科專設(shè)科長一員，量事之繁簡酌派一二等科員各數(shù)名分任其事，并設(shè)總科長一員，以為全局機關(guān)稽查出入總數(shù)，仍以藩司總其成”。{33}又如四川：四川原有經(jīng)征總局、籌餉報銷局、厘金總局、津捐局、展辦賑捐局等，將“以上各局一律裁撤，改設(shè)財政公所，分總務(wù)、糧賦、稅務(wù)、厘捐、典用、協(xié)解六科。每科量事之繁簡，酌委科長、科員分任其事，而以藩司總其成。業(yè)于四月初一日成立”。{34} 其次，具體規(guī)定了清理財政局具體的調(diào)查條款和各省歲出、歲入細數(shù)款目，以便于各省《財政說明書》的統(tǒng)一編制。其調(diào)查條款規(guī)定：

一、各省清理財政局應(yīng)調(diào)查光緒三十四

年分藩、運、道、局等各庫收支存儲銀糧數(shù)目，并全省出入款項總散各數(shù)目及府廳州縣庫收支存儲銀糧數(shù)目，各官銀錢號資本、營業(yè)情形，造具詳細報告冊送部。

一、清理財政局編造詳細報告冊應(yīng)調(diào)取各該庫各項帳簿，詳細核對，不得稍有舛漏。其解支各款，并須調(diào)驗批回領(lǐng)紙，以期核實。

一、冊內(nèi)各庫收支存儲數(shù)目并全省出入款項總散各數(shù)目，務(wù)須彼此鉤核，針孔相符。

一、冊內(nèi)收支各款，均應(yīng)詳考沿革，聲敘原委。其各項名目，詞意稍晦者，并須酌加詮釋，以資考核。

一、各省外銷向不報部之款，均需詳細調(diào)查，列入冊內(nèi)，分別性質(zhì)，以類相從，仍于各項下注明此款向歸外銷，以清眉目。

一、各省清理財政局應(yīng)將藩、運、道、局各庫收支存儲數(shù)目及全省出入款項總散各數(shù)目，上緊調(diào)查，先行造冊報部。其各府廳州縣等庫收支數(shù)目，調(diào)查稍需時日，準其稍后續(xù)行造報。{35}

《調(diào)查全省歲出入細數(shù)款目》則規(guī)定的相當(dāng)具體細致，“歲入”項下分為部款、協(xié)款、本省收款三大類項。其中，本省收款又細分為：（1）田賦。包括地丁之正賦、耗羨、雜賦、租課之地租、旗租、官租、學(xué)租、牧租、蘆課、漁課、雜租、雜課、土司租賦。（2）漕糧。包括漕糧、漕折、漕項、屯衛(wèi)糧租。（3）鹽課稅厘。包括場課、灶課、鹽課、鹽厘、加價、稅捐、帑利、羨余、雜捐。（4）茶課稅厘。各省或有或無，各就該省情形詳細開列，包括茶課、茶稅、茶厘、截羨、雜項。（5）土藥稅。包括正稅、公費、行店各捐、牌照各捐、雜項。（6）關(guān)稅。包括常關(guān)稅鈔之正稅、另征火耗、另征土藥稅、沿料、雜項、罰款、海關(guān)稅鈔之洋貨進口正稅、土貨進口正稅、洋貨子口稅、土貨出內(nèi)地子口稅、土貨出關(guān)入內(nèi)地子口稅、洋藥進口正稅、洋藥厘金、船鈔、增收洋藥、土藥正半稅、罰款、雜項。（7）雜稅。各省名目不一，各就該省情形詳細開列，包括契稅、煙酒稅、牲畜稅、礦稅、斗秤稅、落地稅、出產(chǎn)稅、銷場稅、其他各項雜稅。（8）厘金。包括百貨厘金或統(tǒng)捐、米谷厘金、絲茶厘金、煙酒厘金、皮毛厘金、牲畜厘金、竹木厘金、瓷貨厘金、藥材厘金、其他各項厘金。（9）雜捐。各省名目不一，各就該省情形詳細開列，包括房鋪捐、煙酒捐、屠捐、豬捐、肉捐、其他各項雜捐。（10）捐輸。包括常捐、賑捐、代收部捐。（11）官業(yè)。包括制造官廠收入、官銀錢號余利收入、官電局收入、官礦局收入、造紙局印刷局收入、其他各項雜收。（12）雜款。包括減成、減平、截留提解各款、報效、捐款、罰款、裁節(jié)各款、生息、各項變價、其他各項雜收。“以上各條均系略舉大概，其或有款目增減、名詞異同之處，應(yīng)由清理財政局酌量辦理”。

歲出項下分為解款、協(xié)款、本省支款三大類項。其中，解款細分為：（1）京餉；（2）練兵經(jīng)費；（3）解度支部各款；（4）解各部專款；（5）解各部院飯銀；（6）解內(nèi)務(wù)府經(jīng)費；（7）例貢；（8）采辦；（9）織造經(jīng)費；（10）解還賠款；（11）解還洋款；（12）解上海浚浦經(jīng)費。本省支款細分為：（1）行政總費。包括督撫衙門經(jīng)費、各巡道衙門經(jīng)費、各府廳州縣經(jīng)費。（2）交涉費。包括交涉使衙門或洋務(wù)局經(jīng)費、接待贈答各費、教案賠款恤款、派員出洋游歷考察等費、其他各項雜支。（3）民政費。包括民政衙門經(jīng)費、巡警道衙門或巡警總局經(jīng)費、各府廳州縣巡警經(jīng)費、賑恤各款、補助善舉各款、其他各項雜支。（4）財政費。包括藩司或度支使衙門經(jīng)費、糧道衙門經(jīng)費、鹽政衙門經(jīng)費、各關(guān)經(jīng)費、厘捐局經(jīng)費、善后或籌款財政等局經(jīng)費、各州縣衙門征收錢糧經(jīng)費、其他各項雜支。（5）典禮費。包括祭禮費、學(xué)宮費、時憲費、修繕費、旌賞費、慶賀費、其他各項雜支。（6）教育費。包括提學(xué)使衙門經(jīng)費、學(xué)務(wù)公所經(jīng)費、省城各官立學(xué)堂經(jīng)費、各府廳州縣官立學(xué)堂經(jīng)費、補助私立各學(xué)堂款項、圖書館經(jīng)費、勤學(xué)所經(jīng)費、遣派出洋游學(xué)等款、其他各項雜支。（7）司法費。包括臬司或提法使衙門經(jīng)費、各級審判廳經(jīng)費、發(fā)審局經(jīng)費、臬司或提法使監(jiān)獄費用、其他各項雜支。（8）軍政費。包括旗營餉項、綠營餉項、新軍餉項、陸軍水師武備各學(xué)堂經(jīng)費、制造軍火軍械局廠經(jīng)費、購辦軍裝軍械費用、轉(zhuǎn)運糧餉費用、臨時操防費用、軍塘驛站經(jīng)費、兵差經(jīng)費、牧廠經(jīng)費、其他各項雜支。（9）實業(yè)費。包括勸業(yè)道衙門或農(nóng)工商務(wù)局經(jīng)費、農(nóng)事試驗場經(jīng)費、商品陳列所經(jīng)費、工藝局或各項官辦制造廠經(jīng)費、礦物局或各處官立礦廠經(jīng)費、墾務(wù)局經(jīng)費、其他各項雜支。（10）交通費。包括官辦鐵路經(jīng)費、電報官局經(jīng)費、文報局經(jīng)費。（11）工程費。包括河工經(jīng)費、海塘經(jīng)費、各處修繕道路橋梁渡船經(jīng)費、其他各項雜支。“以上各條均系略舉大概，其或有款目增減、名詞異同之處，應(yīng)由清理財政局酌量辦理”。{36}

也正是在這些細致規(guī)定的要求和基礎(chǔ)上，各省清理財政局開始了各省歲出、歲入的大調(diào)查和《財政說明書》的編纂。如《湖南財政款目說明書#8226;例言》稱：“是編遵照部章，將全省財政款目分門別類，逐款詳細說明，其款目次第查照調(diào)查條款，參照預(yù)算總冊式，分類編訂”。{37} 《廣東財政說明書#8226;凡例》稱：“書中所編類目，系依部頒調(diào)查條款及預(yù)算冊式，參核酌定。入款編分：田賦、鹽課稅厘、關(guān)稅、正雜各稅、土藥稅、厘金、正雜各捐、捐輸、官業(yè)收入、雜收入，為十類。出款編分：解款、協(xié)款、行政總費、交涉費、民政費、財政費、典禮費、教育費、司法費、軍政費、實業(yè)費、交通費、工程費、官業(yè)支出，為十四類”。{38} 各省的財政說明書于宣統(tǒng)元年起陸續(xù)編纂，按照《清理財政章程》第十條的規(guī)定，應(yīng)該于宣統(tǒng)二年六月編定并咨送到部，有些省份依限完成，如浙江清理財政局于宣統(tǒng)元年三月開始編纂，于宣統(tǒng)二年六月中完成。{39}有些省份則拖延至年底或次年。

各省清理財政局除了編撰《財政說明書》外，還有按季造送報告冊、按年造送報告冊、按年造送預(yù)算報告冊、按年造送決算報告冊的任務(wù)，上揭《清理財政章程》雖有條款涉及，但不具體。宣統(tǒng)元年（1909年），度支部對此曾經(jīng)作過具體的規(guī)定。該規(guī)定相當(dāng)重要，已經(jīng)刊布的檔案，未見收錄，也未見有學(xué)者引用。茲不憚其繁，引述如下：

上年十二月間，度支部《遵旨妥議清理財政辦法折》內(nèi)稱：各省造送預(yù)算、決算報告各冊，與報銷舊案不同，至逾限處分如何加重之處，會同吏部斟酌擬定，另行具奏等因，奏明在案?，F(xiàn)在各省設(shè)局籌辦，漸次就緒，自應(yīng)明定冊報逾限處分，以專責(zé)成而免貽誤。查清理財政，以調(diào)查出入款目為始基，以確定預(yù)算決算為綱要，所有各項冊報及一切限期，于奏定清理財政章程內(nèi)均以分晰聲明，業(yè)經(jīng)通行各省，自宜遵照辦理。凡各省應(yīng)行造送光緒三十四年份收支款目報告冊，統(tǒng)限于宣統(tǒng)元年十二月底到部，其每年按季造送之報告冊，春季限于六月底到部，夏季限于九月底到部，秋季限于十二月底到部，冬季限于次年三月底到部。除本年春季報告冊業(yè)經(jīng)奏明展限三個月，此后各省應(yīng)一律依限造送，不得稍有遲誤。以上按年、按季兩項報告冊，皆調(diào)查款目之事也。

至預(yù)算報告冊，系自宣統(tǒng)二年起，每年均限于五月底到部。決算報告冊系自宣統(tǒng)四年起，每年均限于六月底到部。

所有各項報告冊以月底為限者，其逾限日期應(yīng)自次月初一日起算，惟云南、貴州、廣西、四川、甘肅、新疆六省及烏里雅蘇臺、科布多、阿爾泰、伊犁、塔爾巴哈臺、西寧、西藏、庫倫各處將軍、大臣預(yù)算、決算兩項報告冊，準展限半個月，預(yù)算冊逾限之期自各該年六月十六日起算，決算冊逾限之期自各該年七月十六日起算。

至逾限處分，吏部查處分則例，各省春季撥冊，定限二月二十日以前造送到部；秋季撥冊，定限八月二十日以前造送到部。如有遲延，不及一月及一月以上者，將造冊之鹽道、糧道、藩司、運司罰俸六個月，督撫罰俸三個月；二月以上，司道罰俸九個月，督撫罰俸六個月；三月以上，司道罰俸一年，督撫罰俸九個月；四五月以上，司道降一級留任，督撫罰俸一年；半年以上，司道降一級調(diào)用，督撫降一級留任。俱公罪。如造冊之員依限造送，系由督撫遲延者，造送之員免議，將該督撫照造送人員遲延之例議處等語。查各省清理財政局造送按年、按季出入款項冊逾限處分，系屬季報，與春撥冊、秋撥冊按季造冊報部者相同，其總辦、會辦、督撫等官自應(yīng)比照分別定議，毋庸再定專章。其各省清理財政局及各省文武大小衙門局所，每年造送預(yù)算、決算報告冊逾限處分，據(jù)稱關(guān)系尤鉅，應(yīng)即加重定議。如有遲延不及一月及一月以上者，將專管造冊之總辦、會辦罰俸九個月，督撫為督催之官，罰俸六個月；二月以上，專管官罰俸一年，督撫罰俸九個月；三月以上，專管官降一級留任，督撫罰俸一年；四五月以上，專管官降一級調(diào)用，督撫降一級留任；半年以上，專管官降三級調(diào)用，督撫降一級調(diào)用。俱公罪。

其文武大小衙門局所造冊，送該省清理財政局。預(yù)算冊應(yīng)遵章限于各該年二月內(nèi)到局，決算冊應(yīng)遵章限于各該年三月內(nèi)到局。若每季報告冊，應(yīng)按月送局。光緒三十四年報告冊應(yīng)先期送局，即由各清理財政局酌核道里之遠近及款目之多寡，明定限期，通飭各衙門局所遵照。如有任意違限及抗延欺飾等弊，應(yīng)由各省督撫分別參撤懲處。至各省正副監(jiān)理官均有稽查督催之責(zé)。臣部奏定章程內(nèi)開，若監(jiān)理官督催不力，輕則撤換，重則參奏。及造報不實，扶同弊混，查實嚴參。

朱批：依議，欽此。{40}度支部該奏，明確了季報冊、年報告冊以及按年造送預(yù)算報告冊、按年造送決算報告冊的時限及違誤處分，對各省清理財政局及相關(guān)人員是一種規(guī)范，其意義不可小視。

另外，各省清理財政局在核查歲出歲入、造送報告冊、編撰財政說明書的同時，還對財政的混亂進行過整理，提出改進措施。對此，已有學(xué)者論及，可以參考。{41}但各省與度支部的主張并不相同，特別是涉及到各省歲入歲出的安排，如有減款，往往遭到度支部的議駁。如宣統(tǒng)二年（1910年），江西巡撫馮汝骙奏稱，江西省歲入歲出比較，統(tǒng)計每年不敷銀二百七十余萬兩，要求減少協(xié)餉。{42}度支部即稱：“江西所言，自系因財政艱窘，力籌自顧起見，惟各省財政同處困難，協(xié)撥各款由皆奉行已久，倘以該省預(yù)算不敷之故，驟準減免，則各省紛紛踵效，應(yīng)協(xié)者必爭，請減緩受協(xié)者必呼吁頻來，無補盈虧，徒增紊亂”。{43}

如上所言，“清理財政，以調(diào)查出入款目為始基，以確定預(yù)算決算為綱要”，各省的清理財政與《財政說明書》的編纂，以及季報冊、年報告冊的造送，為實行預(yù)算打下了良好的基礎(chǔ)。這也就是度支部所說的：“各省歲出、歲入總數(shù)，正款、雜款名目繁多，必須各省逐一調(diào)查，將各項報告冊依限造送，臣部乃能匯總稽核”。{44}按照上揭憲政編查館奏定的預(yù)算、決算辦法，分為九年進行籌辦，其中第六年（1913年）試辦全國預(yù)算，第九年（1916年）宣布憲法，確定預(yù)算、決算。由于各省清理財政與《財政說明書》的編纂完成以及憲政的提前，宣統(tǒng)二年（1910年）十一月奉上諭：“現(xiàn)在開設(shè)議院既已提前，所有籌備清單各項事宜，自應(yīng)將原定年限，分別縮短”。于是憲政編查館重新修正諸年籌備事宜：宣統(tǒng)三年，頒布會計法，厘定國家稅、地方稅各項章程，厘定皇室經(jīng)費，頒布審計院法，頒布戶籍法，匯報各省戶口總數(shù)。宣統(tǒng)四年，頒布憲法，頒布議院法，確定預(yù)算決算，設(shè)立審計院。{45}

根據(jù)上諭和憲政編查館重新修正的諸年籌備事宜，預(yù)算提前進行，宣統(tǒng)三年（1911年）正月，度支部奏定了《試辦全國預(yù)算簡明章程》、《試辦特別預(yù)算暫行章程》、《宣統(tǒng)三年預(yù)算案實行簡章》等預(yù)算實施條款?！对囖k全國預(yù)算簡明章程》共有28條，《試辦特別預(yù)算暫行章程》共有9條，這兩個章程，《清末籌備立憲檔案史料》已經(jīng)收錄，可以參看。{46} 《宣統(tǒng)三年預(yù)算案實行簡章》共有14條，如下所示：

第一條，京外各衙門自宣統(tǒng)三年正月起，凡歲入歲出款項，一律遵照預(yù)算案辦理。

第二條，在會計法、國庫章程未實施以前，所有預(yù)算案一切收支，遵照本章程辦理。

第三條，在京各衙門應(yīng)將收支款項按季編印報告冊送度支部。

第四條，各省文武大小各衙門應(yīng)將收支款項，按月編訂報告冊，送清理財政局按季造簡明報告冊送度支部。前項報告冊以款為斷。

第五條，各省征收歲入，各衙門按照預(yù)算案收入定額，總以有盈無絀為度。如有特別原因以致收不足額時，應(yīng)由各省設(shè)法籌抵，仍將短收理由及籌抵方法，報明度支部查核。

第六條，各省文武大小各衙門應(yīng)各將預(yù)算定額，編制支付預(yù)算冊，送發(fā)款衙門備查。如各衙門支領(lǐng)之款已滿定額時，發(fā)款衙門即行停支。

第七條，各省除按照支付預(yù)算冊按月計額支付外，其有應(yīng)按季按年或分批躉批支付者，得查照向章辦理。各省支款向由某庫某項動用者，應(yīng)仍其舊。

第八條，各省遇有特別重要事件，須追加預(yù)算者，應(yīng)欽遵諭旨，由各該省籌有的款，方準酌議追加。并將增籌歲入追加歲出各款，分別開單奏明辦理，一面另訂專冊，咨送度支部查核。

第九條，凡追加歲出款項，如有不盡不實情形，各該衙門應(yīng)負責(zé)任。

第十條，各省文武大小各衙門至宣統(tǒng)二年底止，所有上年余存金，應(yīng)提出另存，編訂專冊，報明度支部查核。

第十一條，各省按照預(yù)算案歲入歲出相抵有盈余者，應(yīng)提出另存，報明度支部查核。

第十二條，凡預(yù)算案歲出款項有因事體變更應(yīng)行裁減者，及隨后查明確系多估，應(yīng)行節(jié)省者，即將裁節(jié)各款分別提出另存，報明度支部查核。

第十三條，凡預(yù)算追加歲出之款，得先盡上年余存及本年盈余裁節(jié)項下動用，仍先咨商度支部核準。

第十四條，凡預(yù)算案內(nèi)各類定額，不得彼此挪用，但本類內(nèi)款項以下不在此限。{47}

以上三個章程，宣布和規(guī)定了從宣統(tǒng)三年起試辦全國預(yù)算，并分為幾個步驟進行：第一，在京各衙門，將收支款項按季編印報告冊直接送度支部；在外各省文武大小各衙門將收支款項，按月編訂報告冊，送清理財政局，按季造簡明報告冊送度支部；各省編國家歲入預(yù)算報告冊、地方歲入預(yù)算報告冊及比較表送度支部；各省文武大小各衙門編國家歲入預(yù)算報告分冊、地方歲入預(yù)算報告分冊及比較表送清理財政局，并由清理財政局匯總。第二，度支部在收到各衙門、各省的各種表冊后，核定編制全國歲入總預(yù)算案；由主管衙門如外務(wù)部、民政部、度支部、學(xué)部、陸軍部、海軍部、法部、農(nóng)工部、郵傳部、理藩部，分編歲出預(yù)算報告冊。第三，度支部在收齊外務(wù)部、民政部等主管衙門的預(yù)算報告冊，以及編制全國歲入歲出總預(yù)算案后，交內(nèi)閣會議政務(wù)處核議后，送資政院議決；地方歲入歲出預(yù)算案，經(jīng)度支部認許后，由各省咨議局議決。第四，遇有特別重要事件，須追加預(yù)算者，為追加預(yù)算案，分別開單奏明辦理，另訂專冊，咨送度支部查核。

各省的預(yù)算與全國預(yù)算的試辦，基本上是按照上述章程辦理。如現(xiàn)存政務(wù)處檔案《核定四川省宣統(tǒng)三年歲入預(yù)算表》稱：“查四川省送部預(yù)算報告冊及專案補報漏列各款，歲入共庫平銀二千三百六十九萬六千一百六十五兩三錢，度支部復(fù)核，經(jīng)常門雜收入類減銀二千二百五十二兩一分八厘，臨時門雜收入類減銀一百萬七千二百七十六兩，共減銀一百萬九千五百二十八兩一分八厘。此外度支部擬增各款，經(jīng)資政院審查核定，應(yīng)增者，計經(jīng)常門田賦類增銀一萬三千二百九十五兩，鹽茶課稅增銀八萬兩，官業(yè)收入類增銀十二萬兩，共增銀二十一萬三千二百九十五兩。統(tǒng)計經(jīng)常、臨時歲入共庫平銀二千二百八十九萬九千九百三十二兩二錢八分二厘，內(nèi)撥受協(xié)各款五十七萬六千七百十兩，實在本省歲入銀二千二百三十二萬三千二百二十二兩二錢八分二厘”。{48}其他各省的預(yù)算表基本上是統(tǒng)一模式，先載歲入總數(shù)及核減、核增的說明，后列具體的款項和數(shù)額。也正是在各省上報和度支部等衙門審核的基礎(chǔ)上，編制出了全國的預(yù)算案。

注釋：

① 孫翊剛：《中國財政問題源流考》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第285-311頁。

② 陳明光：《唐代財政史新編》，中國財政經(jīng)濟出版社1991年版，第4-5頁。另外，可參見陳明光《中國歷史上何時建立“國家預(yù)算”》，《廈門大學(xué)學(xué)報》1995年第1期。

③ 李錦繡：《唐代財政史稿》上卷，北京大學(xué)出版社1995年版，第7-8頁。

④ 葛承雍：《唐代國庫制度》，三秦出版社1990年版，第16頁。

⑤ 蔡次薛：《隋唐五代財政史》，中國財政經(jīng)濟出版社1990年版，第187-188頁。

⑥ 刑鐵：《我國古代專制集權(quán)體制下的財政預(yù)算和決算》，《中國經(jīng)濟史研究》1996年第4期。

⑦ 參見崔滿紅、李志輝主編《財政學(xué)》，中國金融出版社2004年版，第313-315頁；赫書辰、曲順蘭主編《財政學(xué)》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2007年版，第306頁。

⑧ 尹文敬：《財政學(xué)》，商務(wù)印書館1935年版，第542頁。

⑨ 參見陳鋒《清代前期奏銷制度與政策演變》，《歷史研究》2000年第2期。

⑩ 《光緒政要》卷32，光緒三十二年十二月，《度支部議復(fù)御史趙秉麟奏制定預(yù)算決算表事宜》。

{11} 陳鋒：《清代財政的近代轉(zhuǎn)型》，《光明日報》2000年10月13日。

{12} 按：據(jù)《日本國志》的點校者吳振清稱，該書在黃遵憲任滿離日時的1882年已經(jīng)草成，因為黃遵憲在與日本人的贈別詩中曾云：“草完明治維新史，吟到中華以外天”，1887年夏該書定稿。參見吳振清等點校《日本國志》，天津人民出版社2005年版，第4頁。

{13} 黃遵憲：《日本國志》卷17《食貨志#8226;國計》。

{14} 吳振清等點?！度毡緡尽?，天津人民出版社2005年版，第6頁。

{15} 鄭觀應(yīng)：《盛世危言#8226;度支》，中州古籍出版社1998年版，第285-286頁。

{16} 李希圣：《光緒會計錄#8226;例言》，光緒二十一年刊本。

{17} 《清德宗實錄》卷426，光緒二十四年八月壬午。

{18} 羅玉東：《光緒朝補救財政之方策》，《中國近代經(jīng)濟史研究集刊》1934年第2卷第2期。

{19} 張謇：《變法評議》，《張季子九錄》卷2《政治類》。

{20} 《論今日宜整頓財政》，《東方雜志》1905年第2卷第1期。

{21} 《論中國于實行立憲之前宜速行預(yù)算法》，《東方雜志》1906年第3卷第13期。

{22} 《光緒政要》卷32，光緒三十二年十二月，《度支部議復(fù)御史趙秉麟奏制定預(yù)算決算表事宜》。趙秉麟原奏，見故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》下冊，中華書局1979年版，第1016-1018頁。但將該奏折的上奏時間標(biāo)明光緒三十三年十一月十八日，“光緒三十三年”當(dāng)是光緒三十二年之刊誤。

{23} 《論國民當(dāng)知預(yù)算之理由及其根據(jù)》，《東方雜志》1907年第4卷第6期。

{24} 《光緒政要》卷33，光緒三十三年九月，《憲政編查館奏請飭各省設(shè)立調(diào)查局》。

{25} 《大清光緒新法令》第2冊，第1類《憲政》，商務(wù)印書館1910年版。參見《度支部清理財政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{26} 《憲政編查館咨咨議局預(yù)算決算辦法》，《度支部清理財政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{27} 檔案，宣統(tǒng)二年二月二十四日度支部奏《為陳明辦過第二年第二屆及現(xiàn)辦第三年應(yīng)行籌備事宜事》。

{28} 《度支部奏本部清理財政處辦事章程折》，《度支部清理財政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{29} 《度支部奏各省清理財政局辦事章程折》，《度支部清理財政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{30} 《度支部奏派各省正副監(jiān)理財政官員折》，《度支部清理財政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{31} 按：度支部清理財政處在頒布《清理財政章程》后隨即成立，各省清理財政局則在宣統(tǒng)元年后陸續(xù)成立。度支部奏稱：“為頒布《清理財政章程》，臣等業(yè)于上年十二月奏明在案?，F(xiàn)在臣部清理財政處已經(jīng)遵旨設(shè)立，并通咨各省，將應(yīng)設(shè)清理財政局趕緊開辦，其各省正監(jiān)理官亦經(jīng)開單請簡，并奏派副監(jiān)理官。俟各局設(shè)局開辦，即可從事清理”。檔案，宣統(tǒng)元年閏二月二十八日度支部奏《為陳明辦過第一年籌備事宜并現(xiàn)在籌備情形事》。

{32} 《度支部奏各省財政宜統(tǒng)歸藩司管理以資綜核折》，《度支部清理財政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{33} 檔案，宣統(tǒng)二年六月二十五日松壽奏《為閩省遵旨統(tǒng)一財權(quán)事》。

{34} 檔案，宣統(tǒng)二年四月十五日趙爾巽奏《為遵旨統(tǒng)一財政，籌辦大概情形事》。按：趙學(xué)軍《清末的清理財政》，列有“清理財政中各省設(shè)立的統(tǒng)一財政機構(gòu)表”，可以參看。但該表不全，未列四川。參見王曉秋、尚小明主編《戊戌維新與清末新政》，北京大學(xué)出版社1998年版，第305頁。

{35} 《度支部通行各省遵照奏章按款調(diào)查編造詳細報告冊及比較表文》附調(diào)查條款，《度支部清理財政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{36} 《調(diào)查全省歲出入細數(shù)款目》，《度支部清理財政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{37} 《湖南財政款目說明書#8226;例言》，湖南清理財政局1911年刻本。

{38} 《廣東財政說明書#8226;凡例》，廣東清理財政局1911年刻本。

{39} 檔案，宣統(tǒng)二年六月二十八日增韞奏《為浙江省遵章編訂財政說明書，依限咨送事》。

{40} 檔案，宣統(tǒng)元年八月二十八日度支部奏《為清理各省財政，酌擬冊報處分事》。

{41} 趙學(xué)軍：《清末的清理財政》，參見王曉秋、尚小明主編《戊戌維新與清末新政》，北京大學(xué)出版社1998年版，第293-297頁。

{42} 檔案，宣統(tǒng)二年八月二十七日馮汝骙奏《為贛省預(yù)算，出入不敷事》。

{43} 檔案，宣統(tǒng)二年九月二十八日度支部奏《為遵旨議奏事》。

{44} 檔案，宣統(tǒng)元年八月二十六日度支部奏《為陳明辦過第二年第一屆籌備事宜并現(xiàn)在辦理情形事》。

{45} 故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局1979年版，第88-92頁。

{46} 故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》下冊，中華書局1979年版，第1044-1050頁。

{47} 《度支部奏維持預(yù)算實行辦法折稿》，1911年集成圖書公司鉛印本。

{48} 檔案，《核定四川省宣統(tǒng)三年歲入預(yù)算表》。原檔缺呈報時間及呈報人。

作者簡介：陳鋒，男，1955年生，山東萊蕪人，歷史學(xué)博士，武漢大學(xué)中國傳統(tǒng)文化研究中心教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430072。

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