摘要：1980年鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》報(bào)告指出，改革并完善黨和國(guó)家各方面的制度是一項(xiàng)艱巨的長(zhǎng)期的任務(wù)，改革并完善黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度是實(shí)現(xiàn)這個(gè)任務(wù)的關(guān)鍵。在改革開(kāi)放30年后的今天，我們?nèi)杂斜匾販剡@一報(bào)告，以更好地推進(jìn)政治體制改革。

關(guān)鍵詞：鄧小平；政治體制；領(lǐng)導(dǎo)制度；改革

中圖分類號(hào)：D62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：１００３－８５４Ｘ（２００9）01－００64－０2

改革開(kāi)放30年以來(lái)，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)方面取得了天翻地覆、舊貌換新顏的偉大變化；在政治方面也取得了很大的進(jìn)步，但比起經(jīng)濟(jì)改革的成就來(lái)說(shuō)，就滯后多了。是鄧小平只設(shè)計(jì)了改革經(jīng)濟(jì)體制的藍(lán)圖，沒(méi)有設(shè)計(jì)改革政治體制的藍(lán)圖嗎？不是，大家都會(huì)記得在改革開(kāi)放的大好形勢(shì)下，1980年鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》報(bào)告，報(bào)告獲得政治局討論通過(guò)，成為改革政治體制的藍(lán)圖。隨后，黨的十三大吹響了改革政治體制的號(hào)角。但不久改革就因“六四事件”而停頓下來(lái)了。是不是鄧小平設(shè)計(jì)的改革政治體制的藍(lán)圖錯(cuò)了呢？從改革開(kāi)放30年的實(shí)踐情況來(lái)看，改革政治體制的成效不大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，其根本原因，就在于中斷了鄧小平倡導(dǎo)的政治體制改革。因此，在紀(jì)念改革開(kāi)放30周年的時(shí)候，我們有必要重溫鄧小平的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，以更好地推進(jìn)政治體制改革。

鄧小平說(shuō)：“改革并完善黨和國(guó)家各方面的制度，是一項(xiàng)艱巨的長(zhǎng)期的任務(wù)，改革并完善黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度，是實(shí)現(xiàn)這個(gè)任務(wù)的關(guān)鍵?！雹僖?yàn)楦母锊⑼晟泣h和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度，對(duì)于改革和完善黨和國(guó)家各方面的制度，起著決定性作用。近30年改革政治體制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，盡管在政府機(jī)構(gòu)改革和法制建設(shè)等方面，花了很大力氣，也取得了很多成就，但仍不令人滿意，其原因就在這里。

為什么要改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度呢？

第一，政治體制要與經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，是馬克思主義的一條基本原則。

我國(guó)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度，是在新民主主義革命時(shí)期從蘇聯(lián)搬過(guò)來(lái)，在革命根據(jù)地隨著革命戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利而發(fā)展起來(lái)的。這種領(lǐng)導(dǎo)制度，在新民主主義革命時(shí)期，適應(yīng)高度統(tǒng)一集中的需要，對(duì)于組織和發(fā)動(dòng)人民群眾，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的人力、物力和財(cái)力，團(tuán)結(jié)社會(huì)各種力量，保證革命戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，起過(guò)巨大的歷史作用。在新中國(guó)成立以后，在革命戰(zhàn)爭(zhēng)中發(fā)展起來(lái)的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度，自然就成為黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度了。為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在建國(guó)后這一領(lǐng)導(dǎo)制度也隨之更加健全和完善起來(lái)了。現(xiàn)在，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代，顯然，過(guò)去適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度，就不再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求了。

第二，從黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度本身來(lái)看，它不是高效、快捷、精煉、簡(jiǎn)便的行政運(yùn)作制度，弊端很多。

所謂黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度，就是一種以黨為一元化領(lǐng)導(dǎo)的黨政雙軌運(yùn)行制度：在黨方面，從黨中央到黨的基層委員會(huì)和不設(shè)基層委員會(huì)的總支部委員會(huì)或支部委員會(huì)，都有一套包括組織機(jī)構(gòu)、人員編制和工作任務(wù)在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)體系；在行政方面，從國(guó)務(wù)院到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，也有一套包括組織機(jī)構(gòu)、人員編制和工作任務(wù)在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)體系。這種領(lǐng)導(dǎo)制度，基本上有兩種形式：一是黨組領(lǐng)導(dǎo)制。按照十七大黨章規(guī)定：“在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”這就是說(shuō)，設(shè)有黨組的單位的工作，由黨組領(lǐng)導(dǎo)。該單位的基層黨委，只起監(jiān)督保證作用。二是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。凡不設(shè)黨組的單位，由該單位的基層委員會(huì)和不設(shè)基層委員會(huì)的總支部委員會(huì)或支部委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)本單位的工作，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

這種以黨為一元化領(lǐng)導(dǎo)的黨政雙軌運(yùn)行制的主要特點(diǎn)有三：

（1）黨領(lǐng)導(dǎo)一切。不僅政治領(lǐng)域的事務(wù)要由黨領(lǐng)導(dǎo)，其他一切領(lǐng)域的事務(wù)，也要由黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。用毛澤東的話來(lái)說(shuō)就是：“東、西、南、北、中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，正如鄧小平所說(shuō)：“不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”②

（2）領(lǐng)導(dǎo)方式是黨政雙軌運(yùn)行制。同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)同級(jí)政府，各單位的黨組或黨委領(lǐng)導(dǎo)本單位的行政。因此，每一重大事件的決策、實(shí)施和反饋，一般來(lái)說(shuō)，都需要經(jīng)過(guò)由黨到政，或由政到黨的程序。因此，要興辦一事，由黨到政，或由政到黨，關(guān)卡很多，手續(xù)繁瑣，自然效率就很低了。同時(shí)，黨政機(jī)構(gòu)重疊，中間層次機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)很多，官員龐雜眾多，人浮于事的現(xiàn)象很普遍。因?yàn)檫B結(jié)黨政運(yùn)行的紐帶，就是各種中間層次機(jī)構(gòu)和各種臨時(shí)機(jī)構(gòu)。中間層次機(jī)構(gòu)都具有黨政兩重性：一方面，是黨委的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；另一方面，又是政府的辦事機(jī)關(guān)。它們通常都是一個(gè)機(jī)構(gòu)，一套人馬，卻掛著黨政兩塊牌子。例如黨委的農(nóng)委，在政府就叫農(nóng)辦。又如某地發(fā)生特大旱災(zāi)，需要加強(qiáng)黨對(duì)抗旱救災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)，就需派一名黨委負(fù)責(zé)人掛帥，抽調(diào)政府部門有關(guān)人員，組成一個(gè)抗旱救災(zāi)臨時(shí)機(jī)構(gòu)。這樣，政府機(jī)構(gòu)總在膨脹。因此，在歷次機(jī)構(gòu)改革中，都提出要砍掉中間層次機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)，但改革的實(shí)踐卻表明：越砍越多，形成精減——膨脹——再精減——再膨脹的惡性循環(huán)。其根本原因就在于這些中間層次機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)，是連結(jié)黨政雙軌運(yùn)行的紐帶，如果把它們砍掉，施政運(yùn)行，特別是要加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)就困難了。近30年來(lái)的政治體制改革，都在努力尋求建立一個(gè)功能齊全、分工明確、精干高效、具有自我調(diào)節(jié)功能的政府體系，但結(jié)果總不能令人滿意，原因也在這里。

（3）黨政不分。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和國(guó)家的行政權(quán)以及企事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，界限不十分清楚明確，因而常常結(jié)合行使。因此，黨不僅掌握著國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時(shí)也行使著國(guó)家的行政權(quán)，甚至企事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。因?yàn)椋徽撌钦块T，還是企事業(yè)單位，都有兩個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)人：一個(gè)是黨委書記或黨組書記，一個(gè)是行政首長(zhǎng)。他們對(duì)本地區(qū)或本單位的一切工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，并由書記掛帥。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，一些黨委，特別是基層黨委，熱衷于直接管理人、財(cái)、物，產(chǎn)、供、銷，反而對(duì)黨要管黨缺乏應(yīng)有的積極性了。這樣，就不可避免地產(chǎn)生了脫離群眾、官僚主義、壓制民主以及形形色色的不正之風(fēng)和貪污腐敗等現(xiàn)象。

第三，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度是產(chǎn)生“文革”災(zāi)難的制度原因，不改革這一制度就不能根本鏟除重演類似“文革”悲劇的可能性。

前面已指出，我國(guó)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度是從蘇聯(lián)搬過(guò)來(lái)的。蘇聯(lián)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度，是十月革命勝利后在國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期產(chǎn)生、發(fā)展起來(lái)的。國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束以后，斯大林把它健全和完善起來(lái)，作為黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度，即所謂“斯大林政治模式”。它窒息了蘇聯(lián)社會(huì)主義民主的發(fā)展，造成了蘇聯(lián)解體的悲劇，并給第二次世界大戰(zhàn)后建立的東歐社會(huì)主義國(guó)家?guī)?lái)了災(zāi)難性后果。凡是效法“斯大林政治模式”的社會(huì)主義國(guó)家，都不可避免地會(huì)重蹈斯大林覆轍，重演斯大林悲劇。所以，鄧小平說(shuō)：“斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制，毛澤東同志就說(shuō)過(guò)，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國(guó)家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但是由于沒(méi)有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問(wèn)題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個(gè)教訓(xùn)是極其深刻的。不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”③

因此，鄧小平說(shuō)：“現(xiàn)在提出改革并完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的任務(wù)，以適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，時(shí)機(jī)和條件都已成熟?！雹苤挥懈母稂h和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度，才能“從制度上保證黨和國(guó)家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個(gè)社會(huì)生活的民主化，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展”⑤。這就是我們今天重溫鄧小平《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的啟示和意義。

注釋：

①②③④⑤《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第342、329、333、342-343、336頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：陳嘉陵，男，1925年生，四川武勝人，湖北省社會(huì)科學(xué)院研究員，湖北武漢，430077。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）