實施九年義務(wù)教育是我國的一項基本教育制度。1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二條明確規(guī)定“國家實行九年制義務(wù)教育”，隨后1991年頒布的《中華人民共和國未成年人保護法》、1995年頒布的《中華人民共和國教育法》、2006年新修訂的《義務(wù)教育法》、2007年新修訂的《未成年人保護法》等法律都對此進行了強調(diào)。各省、區(qū)、市也通過《<義務(wù)教育法>實施細則》和地方性教育法規(guī)、政策等為義務(wù)教育的落實提供了配套的法律規(guī)定。國家對民族地區(qū)的義務(wù)教育尤為重視，尊重民族自治地方發(fā)展民族教育的自主權(quán)?！吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》以及《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等法律法規(guī)對少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的經(jīng)費保障和必要的教育教學(xué)制度保障等都進行了相應(yīng)的規(guī)定。

國家有關(guān)部門的統(tǒng)計表明，2007年我國普及九年義務(wù)教育地區(qū)人口覆蓋率已達99%，比2002年提高了8個百分點。其中西部地區(qū)普及九年義務(wù)教育地區(qū)人口覆蓋率由2003年的77%提高到98%，提高了21個百分點。[1]我們在云南省西雙版納傣族自治州、思茅市瀾滄縣和寧夏回族自治區(qū)固原市原州區(qū)調(diào)研的結(jié)果也顯示，基本都達到了普及九年義務(wù)教育（簡稱“普九”）任務(wù)的要求。

據(jù)云南省教育廳公布的數(shù)字，截至2005年，云南省有112個縣實現(xiàn)“普九”，“普九”人口覆蓋率達到86%，比2000年提高14.4個百分點。本課題組所調(diào)研的西雙版納傣族自治州，2006年全州小學(xué)適齡兒童入學(xué)率為93.81%，輟學(xué)率為0.82%；初中階段毛入學(xué)率為101.52%，輟學(xué)率為2.48%；“普九”人口覆蓋率達到97%，基本實現(xiàn)了“普九”的目標?，F(xiàn)在西雙版納基礎(chǔ)教育的重點是鞏固“普九”成果、提高“普九”水平。在云南的第二個調(diào)研點思茅市瀾滄拉祜族自治縣是一個多民族聚居的國家級邊疆貧困縣，總?cè)丝?7.2萬人。瀾滄縣在2000年實現(xiàn)了“普六”的目標，至2005年底有勐朗、文東、惠民、發(fā)展河、富東、雪林、東回7個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實現(xiàn)了基本“普九”，“普九”人口覆蓋率達36.4%，小學(xué)入學(xué)率為98.9%；初中凈入學(xué)率42.9%，毛入學(xué)率59.4%。對瀾滄縣來說，“普九”除了要鞏固已有成果，還需要加強初中階段的入學(xué)率和鞏固率。

據(jù)寧夏回族自治區(qū)教育廳介紹，自治區(qū)2006年底以縣為單位基本實現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育的目標。全區(qū)適齡兒童少年入學(xué)率達到了99.27%，小學(xué)生畢業(yè)升學(xué)率達到了99.61%，初中階段毛入學(xué)率達到96.84%，初中畢業(yè)生升學(xué)率達到了80.45%，均在西部省區(qū)位居第三。本課題組所調(diào)研的固原市原州區(qū)，2006—2007年度全區(qū)有小學(xué)適齡人口50099人，適齡兒童入學(xué)率99.8%，其中女童為99.7%，回族為99.5%，回族女童為99.4%；初中適齡人口29041人，適齡兒童入學(xué)率98.2%，其中女童為97.7%，回族為95.9%，回族女童95.2%；17周歲人口完成率為87.3%；殘疾兒童入學(xué)率71.6%。[2]“普九”的難點——農(nóng)村義務(wù)教育階段的輟學(xué)現(xiàn)象基本上得到了有效控制，輟學(xué)率控制在了國家標準范圍之內(nèi)，其中小學(xué)輟學(xué)率控制在1.1%，初中輟學(xué)率為2.4%。

一、“普九”中的輟學(xué)問題及原因分析

無論是西南的云南西雙版納州和瀾滄縣，還是西北的寧夏固原市，“普九”都是政府、教育行政部門、學(xué)校和教師工作的“重中之重”，也是評價這些主體工作績效的重要標準。應(yīng)該說，這些年來，“普九”工作取得了很大的成就，但是問題仍然不少，在調(diào)研中很多行政人員、老師和學(xué)生反映，“普九”的數(shù)字不完全可靠，教育質(zhì)量不高，為“普九”欠債很多等，這些問題也多是全國“普九”過程中出現(xiàn)的普遍問題。其中最主要的是輟學(xué)問題，特別是初中輟學(xué)，已經(jīng)成為“普九”的瓶頸。在調(diào)研地區(qū)，小學(xué)六年義務(wù)教育基本普及，入學(xué)率、鞏固率都非常高。但初中卻出現(xiàn)入學(xué)率低、輟學(xué)率高的現(xiàn)象，特別是在國家級貧困地區(qū)。究其原因，主要有經(jīng)濟原因、學(xué)生厭學(xué)、學(xué)生及其家長受教育意識淡薄、辦學(xué)制度和當(dāng)?shù)孛褡屣L(fēng)俗等。

1.經(jīng)濟原因：因貧輟學(xué)和因富輟學(xué)

對于西部少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村而言，輟學(xué)的主要原因是經(jīng)濟貧困，特別是在“兩免一補”(免書本費、免雜費、補助寄宿生生活費)政策實施之前。隨著“兩免一補”（寧夏部分區(qū)域?qū)嵤┑氖恰叭庖谎a”，即在“兩免一補”基礎(chǔ)上再免費提供一套教輔材料）政策在農(nóng)村地區(qū)的全面推進，情況有了較大的改觀。除政府資助外，社會機構(gòu)和個人的捐資助學(xué)也使一部分貧困家庭的孩子重回學(xué)校，如瀾滄縣某民族小學(xué)就有“楊秀鶴班”和福特基金會資助的“女童班”，中央電視臺“星光大道”欄目、金利來集團等也分別對瀾滄縣的中小學(xué)予以資助。但是有些資助只是針對小學(xué)生，接受資助的學(xué)生到了初中就面臨輟學(xué)的困境了。如民族小學(xué)的“女童班”就面臨著這樣的問題，學(xué)校校長表示：“現(xiàn)在正努力為這些孩子爭取資助。如果失去資助，這些學(xué)生中將至少有一半上不了初中。”

與此同時，此次調(diào)研還發(fā)現(xiàn)了輟學(xué)的另一個現(xiàn)象——“因富輟學(xué)”，尤其在云南的西雙版納地區(qū)表現(xiàn)明顯。西雙版納地區(qū)的傣族老百姓家里一般都有橡膠園，經(jīng)濟條件較好，通常不至于供不起孩子上學(xué)。但是，最近這些年經(jīng)濟的發(fā)展使老百姓嘗到了甜頭，出現(xiàn)了“讀書不如在家里管理橡膠園；一個寨子里孩子上學(xué)的家庭比孩子在家里干活的家庭要窮”的現(xiàn)象，因此有些學(xué)生“因為家里膠樹太多，割不完，所以就不上學(xué)了”。另外，在高等教育實行雙向選擇就業(yè)政策的今天，在老百姓看來“不包分配，讀大專、大學(xué)出來也找不到好工作”，如一位老師認為：“現(xiàn)在的大學(xué)生也找不到工作，大學(xué)的門檻低了，獨木橋變成了立交橋，大學(xué)不再是跳出農(nóng)門的途徑了。社會風(fēng)氣也不好，找工作主要是走后門，農(nóng)村的孩子想要出人頭地并不容易。這樣，他們就覺得讀再多書也沒用?！?/p>

2.學(xué)生厭學(xué)情緒

除了經(jīng)濟因素外，學(xué)生厭學(xué)情緒也是他們放棄學(xué)業(yè)的主要原因，特別是初中學(xué)生。兩個調(diào)研組都發(fā)現(xiàn)，初中學(xué)生升入高一級學(xué)校的機會少、學(xué)校課程內(nèi)容無法學(xué)以致用等，都是造成輟學(xué)的重要原因。

寧夏調(diào)研組在訪談中發(fā)現(xiàn)，固原市初中畢業(yè)生升上普通高中的比例為30%～36%之間，考入大學(xué)的比例就更少了。在云南調(diào)研點，也發(fā)現(xiàn)了類似的情況：能考上高中的少，考上大學(xué)的更少了，而上了大學(xué)就業(yè)也比較困難——這一種能夠預(yù)期的黯淡結(jié)果讓很多初中的學(xué)生失去了希望和努力的方向。

另外，課程無法學(xué)以致用，學(xué)校教育質(zhì)量不高也是導(dǎo)致初中生輟學(xué)的重要原因。在云南，傣族有句俗語說，（初中畢業(yè)生）“干活不如老子，持家不如嫂子”。課程內(nèi)容與農(nóng)村的生活脫節(jié)的問題嚴重。當(dāng)?shù)貙W(xué)校也曾努力過，試著在初中第三年開設(shè)如摩托修理等相應(yīng)的職業(yè)技術(shù)課程，但因此導(dǎo)致國家規(guī)定的義務(wù)教育內(nèi)容無法完成，因而試驗了兩年后放棄。

厭學(xué)情緒還來自外界的誘惑。學(xué)生進入初中后有了自己的興趣和社交圈子，比如騎摩托、上網(wǎng)吧、打游戲等對他們來說十分具有吸引力，對課外事物的興趣使得他們不愿意回到學(xué)校接受教育。初中學(xué)生正處于青春期，容易產(chǎn)生叛逆心理，學(xué)校的嚴格、單調(diào)與校外世界的精彩相比，他們更愿意選擇離開學(xué)校。

3.家長與學(xué)生的受教育意識淡薄

家長的教育觀念影響著學(xué)生的受教育年限的長短。有老師反映：“我們這兒的小孩特別厭學(xué)，主要是家長本身就沒有文化，引導(dǎo)得不夠。我們這兒有些寨子甚至連一個初中生都沒有。”在讀書無用論的影響下，貧困地區(qū)一些家長甚至學(xué)生更看重眼前的現(xiàn)實經(jīng)濟利益，希望在家務(wù)農(nóng)或者外出打工以增加家庭的經(jīng)濟收入，因此輟學(xué)現(xiàn)象仍然存在。

訪談中很多老師反映：“初中小孩都可以幫助家里做一些事情了。家長覺得讀書是必須有回報的，比如說一份好工作，但目前他們看不到任何實質(zhì)的好處，學(xué)完了也沒什么大用，所以就干脆不讀了?！庇械睦蠋煼从?，動員學(xué)生上學(xué)時做家長的工作很難，“有些家長說想孩子，說‘老師’我們和孩子相依為命，你讓他上學(xué)去，見不到他，我們一家活活拆散。我想他，他也想我們，你給他講道理他根本聽不進去”。這些話語都是家長對教育的態(tài)度與認識的真實反映，從而也說明了家長教育觀念亟須更新和提高。

就學(xué)生本身而言，受教育意識也不強，去學(xué)校接受義務(wù)教育有時候成為實現(xiàn)某種目的的權(quán)宜之計，從而造成了較高的輟學(xué)率。在經(jīng)濟貧困的云南省瀾滄縣山區(qū)，一位校長講到：“學(xué)校給學(xué)生發(fā)生活費、生活用品，都有資助，學(xué)生來學(xué)校就有吃的，吃飽了就跑回家了?；丶疫^了幾天在家吃得不好就又跑回學(xué)校，如此反復(fù)。青黃不接家里沒糧食的時候就都跑到學(xué)校來了！”這種現(xiàn)象說明教育重要性并沒有得到當(dāng)?shù)貙W(xué)生的普遍重視，而且這也必然導(dǎo)致輟學(xué)現(xiàn)象出現(xiàn)反復(fù)，不利于“普九”任務(wù)的順利完成。

4.集中辦學(xué)和寄宿制辦學(xué)制度的影響

初中學(xué)校的集中辦學(xué)和寄宿制也是導(dǎo)致一部分學(xué)生流失的原因。例如，在云南的西雙版納和瀾滄縣，小學(xué)低年級通常每個村寨都有，比較偏遠的寨子設(shè)有一師一校的“教學(xué)點”，學(xué)生可以在離家比較近的地方上學(xué)；到了小學(xué)高年級，由于師資、經(jīng)費等原因，就相對集中，幾個村寨設(shè)有一所“完小”；到了初中，每個鎮(zhèn)只有一所“中心中學(xué)”，所有初中生都要到鎮(zhèn)上去上學(xué)，實行寄宿制。這就加大了學(xué)生家庭的經(jīng)濟成本，再加上父母對孩子不放心、學(xué)生對家長的依賴等心理因素，很多學(xué)生在初中沒讀幾天就放棄了。

5.少數(shù)民族風(fēng)俗的影響

西部少數(shù)民族有一些自己的風(fēng)俗，如拉祜族有早婚早育的風(fēng)俗，傣族有“緬寺教育”的風(fēng)俗，這些風(fēng)俗在某種程度上也會影響“普九”。

在拉祜族，一般年紀在十三四歲的女孩子，家里就忙著張羅嫁人、生子；或者即使不嫁人，身體發(fā)育也使得一些女生不好意思見人。瀾滄縣是拉祜族的聚居區(qū)，女生初中輟學(xué)率極高。一位當(dāng)?shù)氐男W(xué)校長講到：“我問她們?yōu)槭裁催@么早就輟學(xué)了？她們說：老師，我的心是還想繼續(xù)上學(xué)的，但我的身體已經(jīng)不允許我再繼續(xù)讀書了?！彼?，要使習(xí)俗與教育發(fā)展得到平衡就必須通過宣傳和教育。

傣族全民信仰南傳上座部佛教。根據(jù)宗教習(xí)俗，傣家男孩到七八歲就要送入佛寺，既學(xué)習(xí)傣文，又念經(jīng)學(xué)習(xí)佛教經(jīng)典，從而形成特有的“緬寺教育”。為了與普及義務(wù)教育不相沖突，經(jīng)各方協(xié)調(diào)，在緬寺中接受教育的適齡兒童同時也必須到學(xué)校接受義務(wù)教育。但是，在對西雙版納自治州和瀾滄縣的調(diào)查中，課題組發(fā)現(xiàn)：動員這些孩子上學(xué)比較難，對他們的管理也是老師們最頭疼的事。他們白天在學(xué)校上學(xué)，晚上就去寺廟。晚上睡得很晚，第二天容易遲到，上課打瞌睡。另外，這些學(xué)生經(jīng)常請假，對教學(xué)進程有一定的影響。有老師談到：“如果遇到趕擺、開門節(jié)或者關(guān)門節(jié)，他們就會比較忙，白天都在緬寺待著，不能來上學(xué)，就跟老師請假。”這些學(xué)生對整個班級的管理都產(chǎn)生了不好的影響。他們中的絕大多數(shù)在初中畢業(yè)后不再升學(xué)，因此大多學(xué)習(xí)動機不強，安于享受、比較懶惰，問題較多。

二、調(diào)研地區(qū)“普九”問題的政策法律分析

在課題組調(diào)研的云南和寧夏兩個地區(qū)，普及九年義務(wù)教育的政策基本落實，但是仍然存在一定的問題。應(yīng)當(dāng)說，自1986年《義務(wù)教育法》實施以來，國家就已經(jīng)通過《未成年人保護法》《教育法》《義務(wù)教育法實施細則》等法律法規(guī)對九年義務(wù)教育予以保障，特別是2005年以來，財政部、教育部相繼頒發(fā)關(guān)于“兩免一補”的數(shù)個文件，提出對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生實行“兩免一補”政策。那么，政策和法律在現(xiàn)實中的執(zhí)行情況如何呢？

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，各個學(xué)校對于“兩免一補”（寧夏是“三免一補”）政策的了解和反映各不相同，有些老師根本就不知道有“兩免一補”。而且因為“兩免一補”政策并不是每個學(xué)生都免、都補，主要是為了資助貧困農(nóng)村的學(xué)生接受義務(wù)教育的，所以確定補助的學(xué)生標準是重要的問題，但目前沒有可操作的統(tǒng)一標準。學(xué)校普遍反映“名額是由上面規(guī)定的，市里面分給縣里面，縣里面再分給學(xué)校，具體是如何確定的，并不清楚”。現(xiàn)行的一個慣例是，只要是學(xué)校名字冠有“某某市”的學(xué)校就都不享受“兩免一補”政策，但是事實上，這些學(xué)校也有很多來自貧困農(nóng)村的學(xué)生。另外，農(nóng)村學(xué)校的哪些學(xué)生可以享受，哪些不能享受，校長們也講不清標準。瀾滄縣某中心小學(xué)校長認為：兩免一補的名額有限，大概可以達到60%多一點，但還有一部分是免不了的，所以，就給這些家庭造成了一些負面影響：憑什么這個學(xué)生有補助那個學(xué)生沒有補助？學(xué)校的工作很難做。

一個有效的法律實施必須有相應(yīng)的有效的監(jiān)管機制，而現(xiàn)有法律缺乏對失學(xué)的監(jiān)管機制。在“普九”中出現(xiàn)的失學(xué)問題很大程度上緣于沒有有效的監(jiān)管機制。在我們所調(diào)研的地區(qū)，地方政府比較關(guān)注“普九”的各項問題，普九的“三率”（入學(xué)率、鞏固率、畢業(yè)率）是每屆政府最主要的政績表現(xiàn)，是與“烏紗帽”緊密結(jié)合的一個工程，因此，他們會采取種種獎勵或懲罰措施，并且對學(xué)校管理者和教師施加層層壓力。而家長，在法律上沒有有效的懲治措施的情況下，對兒童失學(xué)往往采取了漠視、縱容甚至誘導(dǎo)的態(tài)度。如云南省制訂的《義務(wù)教育法實施細則》規(guī)定父母不送孩子上學(xué)，可以對其進行罰款。但問題是鄉(xiāng)村干部不是執(zhí)法部門，沒有權(quán)力罰款，這樣就只有靠一些村規(guī)民約來約束父母，村委會會把孩子的入學(xué)情況和扶貧的指標掛起鉤來，有時候會采取暫扣土地的措施，但這都不是絕對有效的。

在西雙版納地區(qū)和瀾滄縣，如果有學(xué)生中途不上學(xué)了，通常的程序如下：班主任至少得到學(xué)生家里去勸說三次；還是不來就告訴學(xué)校，由學(xué)校管理者協(xié)同村委會的干部一起到家里做工作，但是并沒有什么強制措施；如果還不行，就要跟鎮(zhèn)政府匯報，鎮(zhèn)上領(lǐng)導(dǎo)再做思想工作。做完了，還不來怎么辦？一個校長告訴我們：“西雙版納地區(qū)曾出臺了一系列規(guī)定，如果你不送孩子來學(xué)校，一年交800元保證金，保證完成九年義務(wù)教育。有些家長能交得出來，絕大部分交不出來。我不交錢，孩子我也不送，這個時候你去搶嗎？犯法！你去拖來吧，也是犯法！這種情況下，這種規(guī)定等于一張廢紙?！?/p>

立法和司法同樣重要，在我們所調(diào)研的地區(qū)，也發(fā)生過通過司法途徑解決失學(xué)問題的先例。西雙版納州勐罕鎮(zhèn)中學(xué)的校長表示，以前有過政府去告家長的情況，但是這樣做金錢和時間成本太高。即使勝訴了，但是孩子上學(xué)的時間已經(jīng)過了幾個月了，強制執(zhí)行費用也很高。所以還是只有靠學(xué)校和老師去做工作，還有村委會做一些工作，盡量勸家長送孩子去讀書。他認為應(yīng)該有一個義務(wù)教育入學(xué)的強制機制，現(xiàn)在的這套機制很不健全，應(yīng)該賦予政府更多的強制權(quán)力。

通過對兩個地區(qū)“普九”現(xiàn)狀和問題的考察，我們可以看出，“普九”目標不會在一朝一夕內(nèi)達成，政策法律的制定與執(zhí)行過程中還必須與當(dāng)?shù)厣鐣嶋H、民意、技術(shù)手段、合法性等相聯(lián)系。從政策分析視角來看，解決問題的思路應(yīng)該是：完善相關(guān)政策法律，并強調(diào)法律實施過程的有效性，加強法律執(zhí)行控制和監(jiān)督，進一步完善法律實施過程。

具體而言，政策法律是比較剛性的制度，由于經(jīng)濟原因而導(dǎo)致的輟學(xué)，可加大國家、各級政府的資金支持，擴大資金來源的范圍，包括社會各界的資助，如企業(yè)、各種慈善基金會等方式籌款。對于學(xué)生厭學(xué)情緒和淡漠的受教育意識，剛性的法律可能無法強制性地解決問題，應(yīng)通過深入了解學(xué)生和家長的需求，通過談心、勸說和教育等來解決。而對于民族傳統(tǒng)風(fēng)俗與法律的沖突，應(yīng)當(dāng)運用法社會學(xué)的方法，在尊重民族傳統(tǒng)的前提下，保證法律的有效實施。這一切都需要在理論上進一步討論少數(shù)民族地區(qū)理想的法律模型與法律實施方案，制定與當(dāng)?shù)貙嶋H、民族傳統(tǒng)相符合的法律制度，加大政府的責(zé)任，明確控制輟學(xué)政策執(zhí)行的責(zé)任主體，提升家長素質(zhì)，同時對教育內(nèi)容進行變革，改變“讀書無用”的觀念，只有全方位地對義務(wù)教育方面的法律法規(guī)進行調(diào)整，才能真正實現(xiàn)“人人享受九年義務(wù)教育”的最終目標。

參考文獻：

[1]教育部:2007年我國“普九”人口覆蓋率已達99%[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2008-02/25/content_900845.htm.

[2]原州區(qū)教育局內(nèi)部資料：2006年原州區(qū)教育概況

（作者單位：中國青年政治學(xué)院）

(責(zé)任編輯：王哲先)