自1979年2月國務(wù)院恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行以來,中國的農(nóng)村金融改革與建設(shè),已有三十年歷史了。在這三十年中,農(nóng)村金融體系與中國經(jīng)濟(jì)改革、整體金融改革相伴隨,尤其是與中國資金的供求形勢變化相伴隨,經(jīng)歷了兩個明顯的發(fā)展階段。本文將以兩種不同的資金供求形勢為劃分依據(jù),將農(nóng)村金融改革置身于整體金融改革背景下,來回顧農(nóng)村金融三十年改革的歷史。
資金短缺條件下的儲蓄動員機(jī)器
在1996年之前,中國的資金供求形勢,一直是非常緊張的。按照錢納里的理論,中國是典型的國外和國內(nèi)資金“雙缺口”的國家。在這種情況下,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在整個國民經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展過程中,主要扮演儲蓄動員機(jī)器的角色。
實際上,自計劃經(jīng)濟(jì)時期,包括農(nóng)村金融在內(nèi)的整個金融體系,都是按照“二元經(jīng)濟(jì)”和“二元金融”的邏輯,圍繞城市工業(yè)化建立和發(fā)展的,實質(zhì)上是因推行“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展策略”而內(nèi)生出來的一種融資制度安排。這一融資制度的中心,是為發(fā)展重工業(yè)籌措、配置資金。這種制度安排,由計劃經(jīng)濟(jì)時期,一直延續(xù)到1978年之后。
1978年后,市場的逐步放開和各個地方對經(jīng)濟(jì)增長的追求,使得資金短缺,更加成為發(fā)展的瓶頸。作為金融中介的各類金融組織,延續(xù)并強(qiáng)化了儲蓄動員功能。筆者曾經(jīng)發(fā)表了多項研究,說明了在資本短缺的基本背景下,大量資金在中央政府主導(dǎo)的金融縱向分割和地方政府主導(dǎo)的金融橫向分割下,流向了國有工業(yè)部門。在政府的金融控制下,長期金融發(fā)展讓位給短期經(jīng)濟(jì)增長,使得金融功能財政化,金融機(jī)構(gòu)扮演起“第二財政”角色:在動員儲蓄過程中,替代稅收收入功能;在資金貸放上,替代財政支出功能。因此,金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的活動主要是為了城市部門工商業(yè)發(fā)展動員儲蓄。正式金融安排的動員儲蓄目的,必然與農(nóng)村非正式安排可能產(chǎn)生的儲蓄分流發(fā)生沖突。于是,在政策設(shè)計者眼中,正式金融安排和非正式金融安排是水平競爭,而非垂直合作關(guān)系。壓抑民間非正式金融組織的發(fā)展,以確保農(nóng)村正式金融組織儲蓄儲蓄動員功能的發(fā)揮,就是這段時期金融政策演變的重點。
圖1從“政府與市場關(guān)系”、“中央與地方關(guān)系”的角度,描述了中國農(nóng)村金融發(fā)展的特殊邏輯:中國農(nóng)村金融體系的建立和發(fā)展,來源于中央和地方政府動員儲蓄,為工業(yè)化、城市化動員儲蓄和方便政府控制的需要,而非基于解決農(nóng)村融資困境的基本問題。由此,使得農(nóng)村金融安排成為中央和地方政府動員儲蓄的機(jī)器,資金外流,農(nóng)村“失血”,是這種制度安排的必然。
由圖1可見,在20世紀(jì)50年代確定以重化工業(yè)化作為國家目標(biāo)之后,為了獲得工業(yè)化最稀缺的要素——資金,國家對金融業(yè)采用了完全壟斷的方式,控制由鄉(xiāng)村到城市的所有金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點,動員一切可能的力量(當(dāng)然包括資金),進(jìn)行國家工業(yè)化的努力。1970年代末以來的改革,使得金融控制的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變,由于改革本身就是將經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利還給民間的過程。這一過程也自然伴隨著國民財富的轉(zhuǎn)移——由“集財于國”到“散資于民”。原來由政府集中控制的資金,在改革后散布在民間的各個企業(yè)和居民手中。這使得中央財政能力大大下降,逐漸變?yōu)椤叭踟斦?。?jīng)濟(jì)改革和轉(zhuǎn)軌的需要,要求中央政府必須要有強(qiáng)大的動員和支配資源能力。為了收集民間資金,中央政府以組建國有獨資專業(yè)銀行和拆分中國人民銀行為主要標(biāo)志,建立了一個以工農(nóng)中建四大國有銀行為主體,以行政區(qū)劃為網(wǎng)點分布原則的強(qiáng)大的金融部門,自上而下地將觸角延伸到各個民間部門,去替代利稅上繳的計劃制度安排,重新集聚財富,將儲蓄轉(zhuǎn)化為投資,這啟動了中國金融業(yè)的大發(fā)展,帶來了金融資產(chǎn)的迅速膨脹(“高增長”)。但是,由于資金配置不是依據(jù)市場原則,而是依據(jù)中央政府的財政投資安排,出現(xiàn)了發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中所言的“沒有發(fā)展的增長”(“低效率”)。例如,在1980年代至1990年代中期的專業(yè)銀行體制下,每一家專業(yè)銀行都對準(zhǔn)相應(yīng)的行業(yè)和地域,互不混淆,形成了金融縱向分割的局面。直到地方政府介入金融發(fā)展時,這一局面才有所打破。
1984年投融資體制改革以前,地方政府并沒有控制金融機(jī)構(gòu)的沖動,因為在集權(quán)經(jīng)濟(jì)體制背景下,財政遠(yuǎn)遠(yuǎn)比銀行更重要。當(dāng)時國有金融體系的縱向分割基本上是中央政府的一手安排,各地龐大而均齊的銀行科層組織結(jié)構(gòu),明顯地帶有中央政府自上而下著意安排的痕跡。但伴隨中央財政能力的下降,中央計劃內(nèi)安排的資金越來越不足以繼續(xù)支付地方投資建設(shè)所需的資金,地方政府在財政包干制下,也開始有意識地減少其稅收努力,使得基本建設(shè)投資體制不得不由財政撥款轉(zhuǎn)為銀行貸款(“撥改貸”)。投融資體制的改變,使得地方政府將關(guān)注對象,由財政轉(zhuǎn)向了銀行。于是,地方政府開始加強(qiáng)對當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的控制。一方面,它們竭力控制國有銀行在當(dāng)?shù)氐臓I業(yè)網(wǎng)點(國有銀行和新興的專業(yè)銀行也有在各地鋪設(shè)網(wǎng)點的沖動),另一方面,自行組建各類信托投資公司、證券公司等,并爭取在本地設(shè)立融資中心、證券交易中心等,力圖最大程度地動員本地儲蓄,讓本地儲蓄用于本地投資,并盡力爭取吸引并利用外地資金。其后果是,各類國有金融機(jī)構(gòu)在各地網(wǎng)點迅速膨脹的同時,由地方控制的各類金融機(jī)構(gòu)甚至非法融資機(jī)構(gòu)遍地開花,出現(xiàn)了各地方激烈的“金融競賽”局面,將金融機(jī)構(gòu)又橫向分割為塊塊。地方政府介入金融發(fā)展過程后,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍出現(xiàn)了這樣一副景象:地方官員的升遷競爭主要表現(xiàn)為地方政績競爭;地方政績競爭主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長競爭;經(jīng)濟(jì)增長競爭主要表現(xiàn)為投資競爭;投資競爭主要表現(xiàn)為金融資源競爭;金融資源競爭主要表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)競爭。由此,以“銀行多過米鋪”為標(biāo)志,進(jìn)一步推動了中國金融規(guī)模的“高增長”,但也加劇了資源配置的“低效率”。
政府對金融業(yè)的控制,使得金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮的主要是動員儲蓄,而非資源配置和風(fēng)險管理的功能。設(shè)在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)尤其如此,農(nóng)村正式金融部門在吸收儲蓄上,必然與非正式部門發(fā)生競爭,而非正式部門吸收的儲蓄,并不會像正式部門那樣,可以通過行政命令和資金劃撥,朝向政府意愿的投資方向放貸。因此,政府和正式金融部門都有打壓農(nóng)村非正式部門發(fā)展的沖動,而正式金融部門動員的儲蓄,又大部分流出了農(nóng)村社區(qū)。所以,資金短缺形勢下,農(nóng)村金融體系出現(xiàn)了“雙重失靈”——“市場失靈”和“政府失靈”同時并存?!叭r(nóng)”領(lǐng)域,則出現(xiàn)農(nóng)業(yè)缺投入、農(nóng)村缺資金、農(nóng)民難融資的農(nóng)村金融困境。
資金短缺和政府的金融控制同時并存的條件下,金融機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)的主要目的,是動員農(nóng)村儲蓄,然后配置到投入產(chǎn)出比高的非農(nóng)領(lǐng)域。所以,一家家設(shè)在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu),成為把農(nóng)村資金抽取到城市的一根根管子。農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄如此,連所謂的“支農(nóng)主力軍”——農(nóng)村信用社,自1970年代以來,實際上也一直是向農(nóng)村“抽血”的主力軍。中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司1992的數(shù)據(jù)和《中國農(nóng)村住戶調(diào)查》1996年的數(shù)據(jù)顯示,自70年代開始,農(nóng)村信用社對農(nóng)村的貸款余額就持續(xù)小于農(nóng)村的存款余額(即貸/存比小于1)。1980年代貸/存比大體在1/2左右,1990年代大體在2/3左右。其中,1995年農(nóng)戶儲蓄僅有22%用于農(nóng)戶貸款。即農(nóng)民似乎在“自愿”地把資金讓渡出去,以至于農(nóng)村存貸差成為各家金融機(jī)構(gòu)爭奪的對象。1990年代中后期的銀行商業(yè)化改革,使得各家金融機(jī)構(gòu)出于成本收益考慮紛紛撤出農(nóng)村市場,此時就留下來在城市里沒有大本營的農(nóng)村信用社,它被多次強(qiáng)調(diào)恢復(fù)合作制,并冠以“支農(nóng)主力軍”的名號,但實際上,農(nóng)戶從農(nóng)信社獲得的貸款仍不足其向農(nóng)信社存款的1/3,這種狀況一直延續(xù)至今。
實際上,在資金短缺時代,農(nóng)村金融改革幾乎沒有成功的條件,作為置身于整體經(jīng)濟(jì)和金融體系中的弱勢金融組織,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)只能扮演儲蓄動員機(jī)器的角色。這導(dǎo)致了農(nóng)村“缺血”現(xiàn)象日益突出,農(nóng)村資金不斷“凈流出”,使得中國農(nóng)民事實上在集體“扶富”,成了資金的凈供給者。
資金形勢的方向性轉(zhuǎn)變
但是,資本短缺的狀況,在1990年代中期,發(fā)生了方向截然不同的變化。自1996年起,中國金融體系的資金,由短缺走向連年過剩,主要體現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)由貸差到存差的轉(zhuǎn)換上。1978~1995年間,人民幣存貸款一直處于貸差狀態(tài),在1987年,貸存比達(dá)到最高(140.7%),當(dāng)年貸差為2144億元。1991和1994年,貸差都超過了3000億元。但1996年開始,貸差轉(zhuǎn)為存差,而且連年大幅度上升。貸存比低于1,連年大幅度下降。比如,人民幣存差增長率由2004年底的28.84%提高到2005年6月底的38.81%,人民幣貸存比由2004年底的73.65%下降至2005年6月底的69.18%。超過30%,即8.5萬億元資金處于閑置狀態(tài)。2006年一季度,貸存比進(jìn)一步下降到68.3%,9.2萬億元資金處于閑置狀態(tài)。到2008年12月,金融機(jī)構(gòu)的貸存比達(dá)到了66.9%,存貸差已達(dá)15.8萬億元,是農(nóng)村居民儲蓄的4.5倍。即使考慮存款準(zhǔn)備金、備付金、銀行投資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等因素,巨額資金滯留在金融體系內(nèi)部,是一個基本的事實。
資金供求形勢的逆轉(zhuǎn),為農(nóng)村擺脫以往單純向農(nóng)村“抽血”的不合理政策安排,留下了騰挪的空間。至少,農(nóng)村的資金回流,不再影響城市工商業(yè)的資金總量了,所以,也就沒有一直以來必須響應(yīng)“有余糧賣給國家,多儲蓄支援建設(shè)”政策口號的必要了。在此背景下,各項鼓勵解決農(nóng)村融資難題的政策,也開始出臺了。
資金寬裕條件下的流動性悖論與垂直合作安排
1996年以來的資金寬裕,使得中國金融體系內(nèi)部的流動性不斷堆積。進(jìn)入2000年后,流動性過剩的特征已經(jīng)十分明顯,資金空轉(zhuǎn),引發(fā)了許多爭議。雖然中國還沒像日本那樣,步入了凱恩斯所言的流動性陷阱,但政府、央行以及監(jiān)管部門多次調(diào)控的乏力,凸現(xiàn)了中國正罹患著流動性綜合癥。就資金供求結(jié)構(gòu)失衡的狀況而言,我們不妨把它叫做流動性悖論:在國民經(jīng)濟(jì)體系內(nèi),金融部門流動性過剩與企業(yè)部門流動性不足同時并存;在企業(yè)部門內(nèi)部,大企業(yè)流動資金供給充裕與中小企業(yè)流動性不足同時并存;在金融部門內(nèi)部,大銀行流動性過剩與中小金融機(jī)構(gòu)流動性不足甚至流動性危機(jī)同時并存;就農(nóng)村和城市部門而言,城市流動性過剩與農(nóng)村流動性嚴(yán)重不足同時并存;就區(qū)域而言,東部發(fā)達(dá)地區(qū)流動性過剩與中西部地區(qū)流動性不足同時并存。
筆者也曾經(jīng)分析過,流動性過剩與農(nóng)村流動性危機(jī)并存的基本原因,是長期以來城鄉(xiāng)不等價交換帶來城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)失衡的結(jié)果,是片面扶持正規(guī)金融體系壓抑民間金融的結(jié)果。更深層的原因,則與資本雇傭勞動的產(chǎn)業(yè)體系在全球的擴(kuò)張,以及在中國更加走向極端化有關(guān)。
但無論怎樣,資金過剩和流動性悖論的出現(xiàn),都為解決農(nóng)村融資問題,提供了前所未有的寬松金融環(huán)境。于是,我們欣喜地看到,各種意圖解決流動性悖論的政策,在不斷地出臺。2004~2009年,已經(jīng)連續(xù)6個中央1號文件強(qiáng)調(diào)農(nóng)村融資問題的重要性,以及改革農(nóng)村金融體系的決心。我們也希望一個農(nóng)村正式和非正式金融組織垂直合作的金融安排出現(xiàn),能夠?qū)⒊鞘羞^剩的流動性,導(dǎo)入稀缺的農(nóng)村部門,從而一方面解決金融體系資金嚴(yán)重過剩問題,另一方面解決農(nóng)村資金嚴(yán)重不足的問題?;蛟S,這對于擴(kuò)大內(nèi)需,促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),應(yīng)對這次全球性經(jīng)濟(jì)金融危機(jī),都會起到積極作用。
(作者單位:中國人民大學(xué))