摘要文章分析福建省農村公共物品供給現狀及特點，借鑒發(fā)達國家的供給經驗，提出農村公共物品供給必須建立政府供給與市場供給并存的供給機制和科學的供給決策機制。

關鍵詞農村公共物品；供給機制；供給主體；福建省

基金項目2007年福建省社科基金項目(200782071)的階段性成果

作者簡介劉必章，閩江學院經管系副教授，研究方向：管理學、會計學，福建福州，350018

中圖分類號F812.8文獻標識碼A文章編號1007－7723(2009)03－0019－0004

農村公共物品是指區(qū)別于農民私人物品，局限在農村社區(qū)范圍內的、用于滿足農村社會的公共需要，具有一定的非排他性和非競爭性的社會產品。一般而言，公共物品之間由于所具備的非競爭性和非排他性程度不同，其供給方式上也有一些差異。純公共物品由于完全的非競爭性和非排他性，市場供給效率較低，應由政府提供；而準公共物品則可以引入市場機制，按照誰供給誰收益的方式，由企業(yè)、農民組織等市場主體完成。

一、福建省農村公共物品供給的現狀及特點

改革開放以來，福建省不斷加快交通、郵電通信等基礎設施的建設步伐，目前全省綜合配套的海、陸、空立體交通網絡已基本形成，基礎設施由滯后型向基本適應型轉變。2003年以來，福建省委、省政府出臺了一系列政策、措施，千方百計地積聚合力，努力增加農村公共物品供給。每年省級財政增量的絕大部分用于投入與“三農”有關的項目，如加大了對農村地區(qū)一般轉移支付，實行了農村最低生活保障，全面免征農業(yè)稅，實施農村基礎設施改造的“六千工程”、“年萬里工程”，推行了農村集體林權產權改革，推進了新型農村合作醫(yī)療改革試點，到2005年實現衛(wèi)生所覆蓋全省所有行政村；不斷創(chuàng)新農村工作機制，實行干部掛點制度，實施科技副鄉(xiāng)長、機關優(yōu)秀干部任村支書，對農村技術員與農村衛(wèi)生員給予足額財政補助等等，出臺了一系列促進人才、科技、資金三下鄉(xiāng)的激勵機制與政策鼓勵，扎扎實實地推進農村公共物品供給的改善，為農村公共物品供給的理論突破提供了豐富的實踐經驗。

(一)生產的基礎設施供給情況

1、農田水利的供給狀況。在福建省閩西、閩東、閩北山區(qū)，長期以來，依靠政府的投入和農村集體經濟，建設了不少中小型的水利設施。但是，自從實行聯產承包責任制以后，政府沒有再繼續(xù)投入建設及養(yǎng)護，因此有些已成病險水庫，灌溉配套建設已有部分損壞，有些水利設施還遭到人為的破壞。還有，原來的很多排灌機電系統(tǒng)都報廢，有的電線老化，存在著安全隱患。

2、耕地面積及質量狀況?，F在山區(qū)大部分村子土地面積擴大的并不多，倒是拋荒不少，尤以旱地的減少為多。土壤肥力也沒有得到增加，現在的農民大都不習慣施用農家肥，養(yǎng)豬的糞肥大都不回田，農村垃圾成堆，但也少見農民施用。各地能夠進行機耕的面積也不多。即使有，機耕路主要也是農民自己投資修建的。有的地方山區(qū)綜合開發(fā)計劃和實施做得比較好，“山頭辦林場、山腰辦果場、洼地養(yǎng)魚塘、平地辦工廠”。但同是山區(qū)，其他地方的綜合開發(fā)并不多。

3、生態(tài)補償狀況。有些地方政府盲目發(fā)展經濟，缺乏相應的約束措施，以至于出現了破壞生態(tài)的情況。閩東有個村子引進一家民營的皮革廠，其工業(yè)污水直接排放到大海里，直接影響該村農民養(yǎng)殖的紫菜。永定縣有多處開礦，煤矸石都往河排放，透水層破壞了，村子再也打不出水來。生態(tài)補償包括重大病蟲害的防治。三明有個村子竹林發(fā)生蝗蟲災害，上級有派人來指導滅蝗，但藥很貴，政府雖有補貼，但杯水車薪，農戶損失慘重。生態(tài)補償現在已經延伸到生活領域?，F在的農民大量使用化肥，農家肥、垃圾就變成環(huán)境的污染物。

4、農村信息、技術等公共物品供給現狀。現在山區(qū)各市縣農村的農戶已經基本上裝上電話，手機也普遍使用。在閩西山區(qū)，農戶都能夠看上30多個頻道的電視。但總體上福建省農村信息、技術公共物品供給滯后，許多農業(yè)科技推廣網絡已是“網破、線斷、人散”。大約41％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技推廣機構被減少或停撥事業(yè)費，約有1／3的農技推廣人員離開了技術推廣崗位。目前農業(yè)科技推廣成果轉化率僅為30％。40％，轉化成果的普及率也僅30％左右，而且多是通過向農民收費提供，遠未做到無償提供。農戶技術問題解決途徑通過縣鄉(xiāng)農技站服務的僅占15％左右，大宗農產品質量標準能與國際市場接軌的較少，也沒有形成完整的農業(yè)生產、加工、生態(tài)環(huán)境方面的檢測體系，大都處于自發(fā)和分散狀態(tài)。據有關資料顯示，當前由鄉(xiāng)政府提供的家庭畜禽疫病防治只占51.6％。可以看出，關系到農民基本生存與基本生產的公共產品由政府及其職能部門提供的僅為需求水平的17％左右，農戶自我服務仍占大頭，由村集體、協(xié)會和企業(yè)等私人組織提供的非常微弱。

(二)農民生活的基礎設施供給狀況

1、清潔飲用水供給。福建西部山區(qū)的這些農村基本上解決了清潔飲用水的問題。許多地方雖已集中供水，但并未對水源有效控制，大都是沒有經過化驗的山泉水。永定縣砍市鎮(zhèn)干部反映，豐水期還好，缺水期全村只有一口井可供過冬。若要搞自來水，至少要13萬元，但資金沒有著落。山區(qū)農村的自來水設施幾乎都是村集體投資供給的，因此，村集體也收取水費，這是很合理的。但是，有的村收取的只是象征性的費用，尚不夠清洗自來水池的工資。

2、人居環(huán)境建設。在經濟較發(fā)達地方，有的村子80％以上的農戶都住上新樓房，至少也有50％建新房。不過，即使在一些新村，特別在老房子集中的地方，仍然是雞鴨隨意放、廁所又臟又臭，與新建樓群形成明顯的反差。農民們都知道改廁的重要性，但都因為缺乏資金而作罷。新村建設還存在一些問題：一是有些自然村人口外流，建新房以后可能沒人?。欢钦毓芾碛须y度，農民建新房后不愿意拆老房；三是污水和垃圾處理不配套；四是有的房屋建在山邊，有安全隱患；五是各地干部都不顧實際，追求“一步到位”，有大拆大建的傾向。

3、清潔能源建設。農民十分清楚建沼氣池的好處，許多村子的確建造了數量不等的沼氣池。建沼氣池要與養(yǎng)豬相結合，但農戶養(yǎng)豬不賺錢，所以農戶很少養(yǎng)豬，許多農民為此而放棄修建沼氣池?，F在農民全都能用電照明，用電做飯也普遍。近年來，有些地方也有增加水電設施的供給，有的村子還得到國家的支持。但現在農電一度0.55元，比城市貴得多。農村的照明電線路是上世紀80年代架設的，已經嚴重老化，亟須整改線路，但又缺乏資金。

4、農村公路建設。福建山區(qū)各地基本實現了村村通公路，路面硬化。在公路建設投資結構中，政府的投入占大頭，其余的由農村集體配套。但是，現在幾乎所有村子的集體經濟都萎縮到不能再小的地步，哪里有那么多的資金配套?道路雖然硬化，還需要管護，也缺乏資金。

5、教育、文化、衛(wèi)生等基礎設施的建設。目前

福建教育經費投入仍然不足，欠款問題已經影響到一些學校的正常運轉。主要表現在：一是農村中小學公用經費普遍不足。在一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，不僅財政預算內基本沒有安排公用經費，連雜費收入也常被挪用于發(fā)放教師津貼、補貼和改造危房、償還債務等，導致一些農村中小學無法正常運轉；二是農村學校危房改造存在資金缺口，且沒有穩(wěn)定來源；三是“普九”欠債嚴重，成為縣、鄉(xiāng)政府和學校的沉重負擔。這些負債中有70％左右是因新建校舍和“普九”達標形成的，負債形式主要是銀行貸款，施工隊墊款以及向教師和社會借款等，其中拖欠施工隊墊款較為普遍。

在衛(wèi)生方面，農村醫(yī)療衛(wèi)生工作仍比較薄弱，農村衛(wèi)生依然存在一些不可忽視的問題：一是公共衛(wèi)生問題比較突出，嚴重危害農民的健康；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制與運行機制尚未完全理順，在一定程度上影響傳染病疫情的監(jiān)控和報告；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院服務能力不高，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力較差；四是農民醫(yī)療保障水平低，因病致貧、因病返貧時有發(fā)生。

6、農村社會保障供給。近年來，福建省積極采取有效措施，社會保障工作取得了可喜的成績，許多方面走在全國的前列。例如，2004年，在全國率先全面建立農村最低生活保障制度，70多萬農村困難群眾受惠；2005年末，出臺對重點優(yōu)撫對象和革命“五老”人員的專項醫(yī)療補助辦法，領全國之先；2006年3月，重新修訂《福建省失業(yè)保險條例》，允許農民合同制工人自愿繳納月工資總額1％的失業(yè)保險費，享受與城鎮(zhèn)職工同等的失業(yè)保險待遇，這在全國地方立法中尚屬首次，從而積累了許多經驗。此外，省委省政府還把“縣級以上醫(yī)療衛(wèi)生機構對口幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院”列為2006年為民辦實事項目，為期3年。截至2007年1月。全省應幫扶的901所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院已全部列入幫扶范圍。省屬醫(yī)院下派258位衛(wèi)生技術人員幫扶衛(wèi)生院，并無償支持醫(yī)療器械設備386臺(件)；設區(qū)市和縣(市)區(qū)兩級醫(yī)療單位共下派5146位衛(wèi)生技術人員，提供經費376萬元，設備1267臺(件)。

二、發(fā)達國家農村公共物品供給的做法及經驗

大多數發(fā)達國家在其工業(yè)化進程中，十分注重對農村的援助，向廣大農民提供了充足的公共物品，為農村地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。美國、英國、日本等發(fā)達國家農村公共物品供給的做法及經驗，對我國農村公共物品供給新機制的建立有許多可資借鑒之處。

(一)美國農村公共物品供給的經驗

美國農業(yè)高度發(fā)達，農業(yè)生產率極高。人們往往把它歸結為其先進的農業(yè)生產技術、高效運轉的各類農協(xié)組織、高度的農業(yè)生產專業(yè)化和市場化等原因，殊不知這些成績的取得，都源自政府和社會組織所提供的農村公共服務的作用。美國農村公共物品的供給，按照其受益范圍和程度的不同，采取政府、社會組織和市場共同提供的方式。下面以農村基礎設施、農村基本社會保障、農業(yè)發(fā)展所需的“軟件”支持、農村公共安全等農村公共物品和服務的供給為例，說明美國農村公共物品的供給狀況。

首先，在農村基礎設施方面，包括農村公路、橋梁、農田水利設施、河道、垃圾收集和處理設施、排污設施等，凡屬于全國受益或者規(guī)模較大的，由聯邦政府和州政府投資興建；規(guī)模居中的由地方政府投資興建，建成后都交由公共服務部門管理；規(guī)模小的由農場主個人或聯合投資興建，并在政府的依法監(jiān)督下由它們自行經營管理；規(guī)模最小的，如公墓維護，則由基層地方政府負責。

其次，在農村社會保障方面，美國建立了包括農民在內的社會保障制度，農民跟城市居民一樣能夠享受養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障公共物品。對低收入農戶、婦女和兒童等特定人群所需要的食品救助、營養(yǎng)補貼等，美國除聯邦政府農業(yè)部食品和營養(yǎng)局負責執(zhí)行聯邦和州的援助計劃外，各地慈善機構也參與免費提供。

第三，在農業(yè)科技推廣體系方面，美國政府負責投資和建設農業(yè)教育—科研—推廣體系，并以行政管理部門推動為主導，結合研究與教育部門聯合實施；政府農業(yè)主管部門的信息系統(tǒng)還向農場主、批發(fā)商、經銷商等免費提供農業(yè)生產技術和市場信息；此外，還通過政府興辦的專門信貸機構和各種合作社及私營機構向農民提供條件優(yōu)惠的貸款和保險等。

第四，在義務教育方面，美國的農村義務教育經費由聯邦、州和學區(qū)三級政府共同分擔，其中州政府的投資占絕大部分，各州或地區(qū)根據財力大小進行相應的撥款。撥款方式有兩種：一是專項撥款，主要考慮地方學區(qū)特殊的教育需要；二是公式撥款(基本資助撥款)，主要按學生人頭數(包括農村學生)分配資金，分配形式較為公平。其中后者已成為主要的撥款方式。此外，聯邦政府還通過設立“農村教育成就項目”，增加農村教育專項經費投入。

(二)英國建立農業(yè)補貼制度的經驗

英國是中央集權型單一制國家，中央與地方的財政體制簡單明了，事權劃分也非常明確。英國中央財政占有比較大的份額，在農村公共支出中也占較大的比重。每年英國政府都會撥出一筆資金，用于對土地改良、農田水利設施建設與維修、農村供電網等農業(yè)基本建設進行補貼。1957年，英國政府頒布的《農業(yè)法》規(guī)定，農場主凡是修建農場建筑物、道路、堤壩和供電系統(tǒng)等，其費用的2／3由國家給予補助。1973年的“農場資本補貼計劃”進一步規(guī)定，農場主建造干燥和儲藏農產品用的設施或者存放機械設備的倉庫，在得到政府批準以后，均可得到20％的補貼；修建煤氣和電力設施，或者修筑公路和便道，可以得到25％的補貼；整治和改良土地可以獲得60％的補貼。通過這些積極性的政策制定和有效實施，鼓勵更多的市場主體參與到農村公共物品供給中來，從而進一步解決農村公共物品供給問題。

(三)日本農村公共物品供給的經驗

從20世紀60年代開始，日本一改過去犧牲農業(yè)、發(fā)展工業(yè)的做法，采取減輕農民稅收、增加農民撥款的支持農業(yè)的政策。財政收入中農業(yè)一般只占1％，而對農業(yè)的投入卻占財政收入總預算的10％以上；加上地方預算支出，財政支農資金超過農業(yè)GDP總額。盡管1996年之后日本的支農財政體制難以為繼，但其對農業(yè)的保護、支持政策和農村公共物品供給制度卻值得我們學習和借鑒。

日本中央政府投入大量資金建設大型水利工程，改造農地，改良水利灌溉條件和農村道路，支持國立、公立和民間科研機構及大學開展農業(yè)科研和農業(yè)技術推廣，承擔對農村公共設施因災受損的補貼和農作物保險的保費補貼，以及對農民購買機械設備給予補貼資助。此外，由于日本是實行地方自治的國家，中央政府和地方政府之間沒有上下級關系，中央政府在提供農村公共服務時，往往通過附屬于自身職能部門的機構和各地的農協(xié)組織來完成。農協(xié)不僅涉及一般經濟業(yè)務，以及合作保險和合作金融等特殊經濟業(yè)務外，還承擔著大量的非營利業(yè)務，包括組織農業(yè)生產技術指導，提供國內外市場信息服務，組織農業(yè)水利設施

和其他農協(xié)成員生產生活所必需的公用基礎設施的興建、運營和管理，興辦農村醫(yī)療衛(wèi)生和其他以改善農村文化、生活環(huán)境為目的的公共基礎設備，等等。為了充分發(fā)揮各地農協(xié)的上述職能，提高其在全國農村開展實際服務工作的經濟實力，中央政府往往從財政和稅收政策上大力支持農協(xié)事業(yè)，如對農協(xié)實行少交或免交所得稅、營業(yè)收益稅和營業(yè)稅的政策，對農協(xié)中央聯合會的事業(yè)費和一些項目給予補貼，等等。

三、建立新的供給機制，改善農村公共物品供給

結合農村稅費改革后公共物品供給過程中存在的問題，借鑒美國、英國、日本等發(fā)達國家過去有效的供給經驗，筆者認為，在新農村建設過程中，福建省要逐步建立新的農村公共物品供給機制，確實有效解決農村公共物品供求失衡問題。

(一)建立政府供給與市場供給并存的供給機制

在純農村公共物品的供給上，由于其存在完全的非競爭性和非排他性，因此應該由政府部門承擔。但由于這類農村公共物品受益范圍的不同，各級政府應該明確各自的責任。對于涉及全國范圍的純公共物品，比如大型農田水利基本建設、農業(yè)科技成果推廣、農業(yè)環(huán)境保護、農業(yè)基礎科學研究、與國防建設有關的民兵建設等，就應由中央政府提供；對于受益范圍僅限在某一地區(qū)的地方性公共物品，如地區(qū)性的公安、民政、司法等，則應由地方各級政府提供。

在農村準公共物品的供給上，可以借鑒英國的做法，積極鼓勵各類市場主體參與供給，通過引入準市場關系和競爭來提高供給的有效性。由于這些準公共物品存在外部性，政府可以采用財政補助、稅收優(yōu)惠等政策，對供給主體給予適當的補償，以減輕他們的成本負擔。具體而言，在明確產權的前提下，可以按照“誰投資、誰收費、誰受益”的原則引導私人資本進入。對于那些投資較小、受益對象明確但排他成本較高的部分農村公共品，如田間道路修建、部分學校設施修繕等，可通過“一事一議”制度，以集體為主體召集受益村民共同付費的方式來供給。對于那些受益對象明確、排他成本較低的部分農村公共品，如農村小型水利設施中的機井、水渠等，可以運用市場機制和自愿機制，完全按照市場運作的方式來供給，地方政府只負責對其進行監(jiān)管和指導。

(二)建立科學的供給決策機制

過去農村公共物品一直實行“自上而下”的供給決策機制，對農村物品供給多少、供給什么都是由上級或者主要領導決定，而主要受益主體農民的真正需求卻得不到體現。這種供給決策機制造成了我國農村公共物品在總量不足的情況下，供給嚴重偏離需求，供求結構失衡。因此，建立民主、科學的農村公共物品供給決策機制，由內部需求決定農村公共物品的供給，實現農村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變。一是改革農村社區(qū)領導人的產生辦法。通過真正的民主選舉約束，使農村社區(qū)領導人在農村公共物品的供給決策中真正為本地選民負責，把增進本地選民的利益放在首位，避免制定出一些脫離當地農村實際情況的公共物品供給決策。二是建立起農村社區(qū)公共資源使用的監(jiān)督制度，實行鄉(xiāng)、村兩級的“政務公開、事務公開、財務公開”，并定期向村民公布收支情況，增加公共資源使用的透明度，使鄉(xiāng)、村干部的行為接受群眾監(jiān)督。三是逐步使農民能夠通過投票來表達對公共物品的需求意愿，鼓勵農民參與到農村公共物品決策的制定與執(zhí)行過程中，形成政府與農民共同決策的模式。

(三)加強配套改革

首先，建立城鄉(xiāng)一體化公共物品供給體系。計劃經濟時期形成的城鄉(xiāng)二元結構，是造成城鄉(xiāng)公共物品建設出現巨大差距的主要原因。因此，消除城鄉(xiāng)公共物品建設和供給上存在的差距，必須破除城鄉(xiāng)二元結構形成的體制格局。一是要實施工農業(yè)協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略，實現工業(yè)反哺農業(yè)；二是要加大農業(yè)投入，將農村公共事業(yè)建設列入公共財政范圍；三是要在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面給予農民平等的國民待遇。

其次，加強政府對農村合作組織的扶持力度。從各國農業(yè)合作的經驗看，政府對農村合作組織的扶持是不可或缺的。主要表現在三個方面：制定和完善相關法律法規(guī)，如許多國家都出臺了合作社法，為合作社的活動提供了法律依據和法律保護；提供優(yōu)惠的稅收、信貸等政策條件。如日本政府的做法：政府參與合作社的教育和培訓，在農村公共物品供給的問題上，發(fā)揮農村合作組織以及其他社會組織和協(xié)會在滿足特定群體的利益要求上的優(yōu)勢，可以有效地緩解社會不同群體對政府提供公共物品的需求壓力。同時通過第三方力量的介入，改變政府提供農村公共物品的方式和途徑，更有助于提高農村公共物品的供給效率，增加農村公共物品的有效供給。

最后，促進政府問轉移支付制度的規(guī)范化。在我國建立規(guī)范化的財政轉移支付制度，應有分析地借鑒發(fā)達國家的成功經驗，并充分考慮我國的具體國情。目前較為急迫的是，要加大對基層政府的轉移支付，特別是對于經濟發(fā)展水平相對落后的農村貧困地區(qū)，中央政府應該建立專項的財政轉移支付，重點扶持，以解決供給不足和地區(qū)間的不公平性問題。具體包括：一是增加財政投入，確保財政支農資金總量的穩(wěn)定增長，要求各級預算的支農支出增長幅度不低于財政支出的增長幅度；二是調整財政支出結構，加大對與農民生產、生活關系密切的公共物品的投入；三是調整支農資金投入方式。財政支農資金要盡量減少間接的和對中間環(huán)節(jié)的補貼，積極探索對農民直接支持的各種有效補貼辦法，逐步建立起以收入補貼、生產補貼、救助性補貼為主的財政支農資金直接補貼方式。