聶玉霞　康維波

摘要：進(jìn)入新世紀(jì)之后，中國(guó)公共危機(jī)和重大突發(fā)事件頻頻爆發(fā)，剛剛過(guò)去幾個(gè)月的中國(guó)汶川大地震及毒奶粉事件引發(fā)了中國(guó)學(xué)界乃至世界對(duì)公共危機(jī)管理的新一輪的熱議。危機(jī)管理已成為當(dāng)前公共管理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)之一，成為政府管理和社會(huì)治理的重要組成部分，具有極強(qiáng)的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。在過(guò)去的幾十年中，政府在危機(jī)管理方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，分析和疏導(dǎo)新公共服務(wù)的價(jià)值理念對(duì)于解決我國(guó)公共危機(jī)管理的困境,對(duì)于中國(guó)的行政改革都具有重要的啟示意義。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理； 新公共服務(wù)； 服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：D631.43 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544（2009）04-0079-04

20世紀(jì)70年代起,西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼興起了一系列富有戰(zhàn)略意義的行政改革，其中，提倡將私營(yíng)部門和工商企業(yè)的管理方法用于公共部門，“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”、“企業(yè)家政府”等理念的新公共管理運(yùn)動(dòng)風(fēng)靡全球,糾正了傳統(tǒng)行政模式的種種弊端。但是隨著新公共管理的付諸實(shí)踐，也暴露出不少缺陷。這些缺陷從根本上說(shuō)是新公共管理與民主社會(huì)的核心價(jià)值觀存在沖突。因此，20世紀(jì)80年代以后,新公共管理受到了諸多的理論批判與質(zhì)疑，以羅伯特·登哈特教授為代表的新公共服務(wù)理論對(duì)這些批判進(jìn)行了綜合與提升，形成了一種系統(tǒng)的理論框架，這種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共管理模式來(lái)代替當(dāng)前的那些基于經(jīng)濟(jì)理論和自我利益的主導(dǎo)模式，日益成為一種與新公共管理并駕齊驅(qū)或替代式的新模式。而這種模式中的許多理念，與我國(guó)的危機(jī)管理中許多理念是契合的。

一、 新公共服務(wù)的主要內(nèi)容及價(jià)值導(dǎo)向

1. 新公共服務(wù)的主要內(nèi)容

美國(guó)行政學(xué)家羅伯特·登哈特教授通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論的反思和批判,把各種修補(bǔ)或替代新公共管理理論的觀點(diǎn)和模式綜合起來(lái),提出一種替代新公共管理的標(biāo)準(zhǔn)模式——“新公共服務(wù)”，即關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一套理念。登哈特所闡述的新公共服務(wù)的七項(xiàng)主要內(nèi)容有：一是服務(wù)于公民而非顧客:即公共利益源于對(duì)共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話協(xié)商,而不是個(gè)體自我利益的簡(jiǎn)單相加。二是追求公共利益:即公共行政官員必須致力于建立集體的共同的公共利益觀念,這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)動(dòng)下找到解決問(wèn)題的方案,而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。三是超越企業(yè)家身份,重視公民身份:與視公共資金為己所有的企業(yè)家式行事方式相比,如果公務(wù)員和公民都致力于為社會(huì)做出有意義的貢獻(xiàn),那么公共利益就會(huì)得到更好的實(shí)現(xiàn)。四是戰(zhàn)略地思考、民主的行動(dòng):即符合公共需要的政策和計(jì)劃，通過(guò)集體努力和協(xié)作的過(guò)程,能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。五是責(zé)任并不是單一的:即公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場(chǎng),他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令,關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。六是服務(wù)而非掌舵:即公務(wù)員越來(lái)越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益,而非試圖在新的方向上控制或駕馭他們。七是重視人而不只是生產(chǎn)力:即公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò),如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過(guò)合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程來(lái)運(yùn)作,它們最終就更有可能獲得成功。[1]在這七項(xiàng)原則中，其中最主要的是服務(wù)而非掌舵，服務(wù)是核心，它具有豐富的文化內(nèi)涵，包括人本主義思想，公民權(quán)和民主思想等，這與在危機(jī)管理中所秉持的理念和思想基礎(chǔ)是十分吻合的。

2. 新公共服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向

新公共管理缺乏對(duì)團(tuán)體規(guī)范和價(jià)值、組織文化、情感補(bǔ)償以及心理需要和其他非理性需要的考慮。它否定了人們應(yīng)該為了響應(yīng)公共價(jià)值、忠誠(chéng)、公民權(quán)以及公共利益而行動(dòng)的理念。而在新公共服務(wù)中，諸如公平、正義、回應(yīng)性、尊重、授權(quán)和承諾這樣的理想超越了那種把效率作為政府唯一標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值觀。

公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是一個(gè)職業(yè)范疇，它被界定為一種態(tài)度、一種責(zé)任感乃至一種公共道德意識(shí)。這與公共服務(wù)動(dòng)機(jī)對(duì)于促進(jìn)公務(wù)員的行為非常重要和有力的概念是一致的，公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的基礎(chǔ)是一個(gè)人對(duì)一些主要或者只是只限于公共機(jī)構(gòu)和組織中的動(dòng)機(jī)做出回應(yīng)的偏好。而這些動(dòng)機(jī)與忠誠(chéng)、責(zé)任、公民權(quán)、公平、機(jī)會(huì)及公正等價(jià)值觀有關(guān)。以這些規(guī)范為基礎(chǔ)的公共服務(wù)是獨(dú)一無(wú)二的，對(duì)于認(rèn)識(shí)公共組織中的行為至關(guān)重要。

（1）政府公信力是基礎(chǔ)。政府公信力主要體現(xiàn)在政府信用上，政府信用是政府對(duì)公眾誠(chéng)實(shí)守信，政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)，正確運(yùn)用公共權(quán)力，贏得公眾信賴和擁護(hù)。政府信用是政府合法性的基礎(chǔ)，如果政府不能把哈貝馬斯所講的政府所需要的“大眾忠誠(chéng)”維持在必要的水平上，就會(huì)產(chǎn)生合法性危機(jī)或者認(rèn)同危機(jī)，一旦民眾的認(rèn)同感不存在，政府便有如將傾的大廈。新公共服務(wù)的前提是國(guó)家擁有一個(gè)誠(chéng)實(shí)守信的政府。否則,社會(huì)治理便無(wú)從談起。

（2）責(zé)任性?；谛鹿卜?wù)理念的政府是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，政府的公共責(zé)任意味著政府能夠積極地對(duì)社會(huì)公眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益。一方面政府必須積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)，另一方面政府還必須承擔(dān)法律、行政和道義的責(zé)任。

（3）公民權(quán)意識(shí)。主權(quán)在民是西方近代資產(chǎn)階級(jí)思想家提出來(lái)的一項(xiàng)政治原則，公務(wù)員面對(duì)的不僅僅是顧客，更重要的是把社會(huì)的人看作是公民，更加關(guān)注建設(shè)政府與公民之間，公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。同時(shí)培育公民的公民權(quán)意識(shí)，新公共服務(wù)理念強(qiáng)調(diào)公民對(duì)自身角色和權(quán)利責(zé)任的正確認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)公民的獨(dú)立參與性，即公民能相對(duì)獨(dú)立的參與公共活動(dòng)，表達(dá)自身的利益，同時(shí)也關(guān)注他人利益和社會(huì)公共利益。具有公共精神的公民，是信仰自由、民主、平等、秩序和公共利益的負(fù)責(zé)任的公民，又是具有強(qiáng)烈權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、公正意識(shí)、參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和法制意識(shí)的公民。

（4）公平的價(jià)值觀念。什么是公平？這也是新公共服務(wù)需要解決的理論問(wèn)題。美國(guó)著名政治哲學(xué)家羅爾斯在其《正義論》中指出,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正義首先在于堅(jiān)持平等的原則,在此基礎(chǔ)上才是差別原則。雖然他的正義理論即使在其生活的美國(guó)也遭到了諾齊克等學(xué)者的激烈抨擊,他們認(rèn)為羅爾斯的正義論原則無(wú)疑將造成對(duì)人類的最高價(jià)值——自由——的反動(dòng)。然而一個(gè)普遍的價(jià)值觀念是：一個(gè)好的政府，至少應(yīng)該是公正和高效的。但這兩個(gè)目標(biāo)之間又有矛盾,要得到公正可能要降低效率,要追求效率往往會(huì)犧牲公正,政府很多時(shí)候要在這兩者之間艱難取舍。

（5）公共利益服務(wù)的精神。新公共服務(wù)認(rèn)為，公共部門中的責(zé)任應(yīng)該基于這樣一種理念，即：公共行政官員即便是在涉及復(fù)雜價(jià)值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠并且應(yīng)該為了公共利益而為公民服務(wù)。新公共服務(wù)正是把這一理念奉為圭臬的。近代契約論認(rèn)為,國(guó)家的起源是公民權(quán)力的讓渡,這是國(guó)家合法性的最終來(lái)源,因此一個(gè)國(guó)家必須以公民的利益為依歸。馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)主義國(guó)家是人民當(dāng)家作主的國(guó)家,要代表廣大人民群眾的根本利益。中國(guó)共產(chǎn)黨也明確地把為人民服務(wù)作為自己的根本宗旨。因此,“從公共行政發(fā)展的歷史來(lái)看,政府存在的理由就是服務(wù),沒有哪一個(gè)時(shí)代的政府它不提供服務(wù)……?！盵2]

（6）共同領(lǐng)導(dǎo)、授權(quán)及合作意識(shí)。新公共服務(wù)理論認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的機(jī)制,不能只靠單一的現(xiàn)存政府機(jī)構(gòu),而應(yīng)致力于建立公共、私人和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)盟, 建立政府與社會(huì)共同治理模式，把各方面的力量集中到計(jì)劃的實(shí)施過(guò)程中,注重發(fā)揮集體的合力使計(jì)劃得以貫徹執(zhí)行,從而滿足相互一致的需求。政府的治理方式將以服務(wù)代替控制,政府、私人組織與公民組成的各種志愿組織共同構(gòu)成社會(huì)的治理體系，政府與社會(huì)、公民之間不再是一種自上而下、單一的“權(quán)力—服從”型關(guān)系，而是一種多向的、相互信任合作的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。

二、 公共危機(jī)管理的困境

在我國(guó)，公共危機(jī)管理起步比較晚，對(duì)危機(jī)的研究也較少，在危機(jī)管理的實(shí)踐中也借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中，取得了一定成效，但也面臨著許多困境。

1． 政府公信力不足。在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，由于政府公信力不足而導(dǎo)致政府辦事效率下降。隨著政府管理社會(huì)和提供公共服務(wù)的水平不斷提高，政府公信力得到了一定程度的改善，但是隨著公眾受教育程度的提高，公眾的民主意識(shí)、法制意識(shí)、維權(quán)意識(shí)得到了前所未有的提升，網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)及普及使信息的傳播更加迅速和透明，這些對(duì)政府公信力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如果政府不能對(duì)這些挑戰(zhàn)做出積極回應(yīng)，勢(shì)必影響自身的聲譽(yù)和形象，失去公眾的信任。例如2003年中國(guó)非典時(shí)期，由于有些政府部門反應(yīng)速度緩慢，虛報(bào)信息，損害了政府在公眾心目中的形象，給政府公信力帶來(lái)了不利影響。各種非理性政府行為在一定程度上削弱了行政能力，損害了政府權(quán)威，影響了政府形象，最終導(dǎo)致政府公信力不盡人意。

2． 政府責(zé)任意識(shí)淡薄。政府官員、公共管理者以及社會(huì)公眾的公共危機(jī)管理意識(shí)淡薄,在政府管理過(guò)程中就表現(xiàn)在對(duì)危機(jī)管理的認(rèn)識(shí)不足。當(dāng)危機(jī)的前兆出現(xiàn)以后,不能正確地識(shí)別,從而將危機(jī)消滅在搖籃里；或者當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，一些官員為了逃避責(zé)任，而不積極進(jìn)行處理與配合，而是極力躲避，嚴(yán)重影響了政府形象。此外,由于相關(guān)機(jī)制的欠缺而處置不力,致使很多機(jī)會(huì)喪失。就象非典在廣州爆發(fā)后,沒有引起足夠的認(rèn)識(shí),也沒有健全的危機(jī)管理體制及時(shí)應(yīng)對(duì),才使危機(jī)蔓延,進(jìn)而在人群中造成極度恐慌,這種恐慌引發(fā)的破壞性后果往往比危機(jī)本身更為嚴(yán)重。

3． 公共危機(jī)管理未實(shí)現(xiàn)法制化。很多歐美國(guó)家有專門培養(yǎng)社會(huì)危機(jī)管理人才的專業(yè)，一些軍事戰(zhàn)略專家和國(guó)防經(jīng)濟(jì)學(xué)家從國(guó)防經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)研究危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。美國(guó)在多項(xiàng)法律中也對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定,并建立了比較完善的國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員體系。此前，我國(guó)在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)方面暴露出我國(guó)公共危機(jī)管理機(jī)制的種種弊端，比如政府的危機(jī)管理缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略和政策規(guī)劃，反應(yīng)機(jī)制不夠靈活；系統(tǒng)化和制度化的教育、訓(xùn)練、組織保障較少；缺乏有效的信息支持和信息溝通機(jī)制,信息傳播渠道不暢通；缺乏整合和協(xié)調(diào)的機(jī)制,政府與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合欠缺；缺乏制度化的財(cái)政資源保障和人力資源保障；與國(guó)際組織和地區(qū)組織的合作有待完善等等，都讓我們看到健全危機(jī)管理機(jī)制的迫切性。

4． 缺乏完善的管理操作系統(tǒng)。SARS事件、毒奶粉事件等公共危機(jī)暴露出來(lái)的問(wèn)題不僅僅是認(rèn)識(shí)和法制規(guī)范方面的欠缺，更暴露出國(guó)家缺少一套行之有效的處理程序和規(guī)則。公共危機(jī)管理作為國(guó)家管理體制的一個(gè)重要組成部分,作為政治體制、行政體制的一個(gè)重要方面,它的欠缺暴露了政府管理的嚴(yán)重問(wèn)題。在危機(jī)發(fā)生越來(lái)越頻繁的今天,一個(gè)國(guó)家要減少危機(jī)的發(fā)生,降低危機(jī)的損失,提高政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的效率,必須建立系統(tǒng)的危機(jī)管理機(jī)制。有效的危機(jī)管理機(jī)制,能保證政府在危機(jī)發(fā)生時(shí)在最短時(shí)間內(nèi)有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源,將危機(jī)帶來(lái)的損失減少到最低程度。

三、 基于新公共服務(wù)理念的公共危機(jī)管理

建立公民意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和信任可以促進(jìn)公共利益中服務(wù)的價(jià)值。中國(guó)人民在關(guān)注5.12汶川大地震中政府工作人員、武警官兵、部隊(duì)、保健和急救人員以及公民志愿者的行為時(shí)所發(fā)現(xiàn)的最激發(fā)敬愛之心的正是公共服務(wù)的精髓。這種對(duì)公共服務(wù)的獻(xiàn)身精神象征著對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值和民主理想最好并且是最重要的東西。

新公共服務(wù)提出和建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益,以公民為中心的新模式。與新公共管理所體現(xiàn)的公共行政的管理主義傳統(tǒng)不同,新公共服務(wù)理論體現(xiàn)了公共行政的憲政主義傳統(tǒng),它把公民、公民權(quán)和公共利益置于民主治理的首要位置。新公共服務(wù)對(duì)我國(guó)公共危機(jī)管理具有重要的理論與實(shí)踐意義。

1． 提高政府公信力，加強(qiáng)政府的回應(yīng)性。必須明確政府及行政人員的角色，提高公眾回應(yīng)力。新公共服務(wù)認(rèn)為，作為負(fù)責(zé)任的行為主體的公共行政官員，他們需要扮演不同的角色，諸如促進(jìn)者、改革者、利益代理人、公共關(guān)系專家、危機(jī)管理者等等，而最重要的是要做公共利益的道德領(lǐng)袖和服務(wù)員。要根據(jù)情況的變化做好角色轉(zhuǎn)換，在社會(huì)面臨危機(jī)的情況下政府要做好危機(jī)管理者的角色，在需要政府展開公共關(guān)系活動(dòng)時(shí)要做好公共關(guān)系專家的角色，等等。在新公共服務(wù)看來(lái)，新公共服務(wù)倡導(dǎo)的責(zé)任是通過(guò)向公民提供良好的公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，其最終目的在于確保政府對(duì)公民偏好和需要的回應(yīng)。所以，一個(gè)真正有責(zé)任的政府應(yīng)是有能力的政府，有良好公眾回應(yīng)力的政府，即使在面臨復(fù)雜多變的環(huán)境下也同樣能夠向公民提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；一個(gè)負(fù)責(zé)任的公務(wù)員也應(yīng)是一個(gè)能向公民提供有回應(yīng)力的服務(wù)的公務(wù)員。因此，要在我國(guó)構(gòu)建一個(gè)責(zé)任政府，就必須切切實(shí)實(shí)加強(qiáng)政府能力建設(shè)，因?yàn)橐粋€(gè)缺乏回應(yīng)力的政府不是真正負(fù)責(zé)任的政府。

2． 加強(qiáng)政府責(zé)任及服務(wù)意識(shí)。公共行政官員所面臨的公共責(zé)任具有復(fù)雜性。現(xiàn)代行政的“責(zé)任中心主義”愿景中的公共責(zé)任是一種既要追求經(jīng)濟(jì)效率又要追求社會(huì)正義的價(jià)值取向，包括行政法律責(zé)任、行政政治責(zé)任、行政道德責(zé)任等內(nèi)容在內(nèi)的復(fù)合責(zé)任。責(zé)任問(wèn)題的復(fù)雜性要求我們對(duì)責(zé)任問(wèn)題不能掉以輕心，而應(yīng)給予充分的重視。即便在涉及復(fù)雜價(jià)值判斷和重疊規(guī)范的情況下，公共行政官員也不能以問(wèn)題太復(fù)雜為理由而拒絕為公民服務(wù)；相反，無(wú)論問(wèn)題多復(fù)雜和困難有多大，公共行政官員都應(yīng)想盡一切辦法為了公共利益而為公民服務(wù)。這一理念就是支撐新公共服務(wù)理論的一塊基石。盡管在構(gòu)建責(zé)任政府過(guò)程中會(huì)遇到很多困難和問(wèn)題，但都不應(yīng)該成為政府及其公共行政人員可以不負(fù)責(zé)任的理由，相反，應(yīng)有勇于面對(duì)困難和問(wèn)題的勇氣，敢于承擔(dān)起責(zé)任。反觀我國(guó)的行政現(xiàn)實(shí)，在公共危機(jī)面前，不少行政官員在出現(xiàn)責(zé)任事故時(shí)不是極力推脫責(zé)任，就是為自己辯護(hù)，把責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于人，或者干脆以種種方式消極逃避承擔(dān)責(zé)任。由于受幾千年封建官本位思想的影響，少數(shù)行政人員把手中的權(quán)力視為特權(quán)，責(zé)任意識(shí)淡薄。因此，通過(guò)宣傳、學(xué)習(xí)和教育使政府官員增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，樹立正確的責(zé)任觀是當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建責(zé)任政府的首要任務(wù)。

3． 以公民權(quán)、公共利益為核心，將公民置于首位。新公共服務(wù)的核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位。政府需要辨明自己的角色和任務(wù)，以更寬容的心態(tài)來(lái)發(fā)展公民社會(huì)、扶植公民組織、培育公民精神。在新公共服務(wù)看來(lái)，公眾是負(fù)責(zé)任的公共行為的基礎(chǔ)，而向公眾負(fù)責(zé)的關(guān)鍵在于公民參與、授權(quán)以及對(duì)話。做好這些工作，不僅有利于實(shí)際公共問(wèn)題的解決，而且還可以培育公民權(quán)利和責(zé)任意識(shí)。換言之，責(zé)任政府與公民參與具有內(nèi)在的積極的互動(dòng)關(guān)系。公民積極地參與政治，公民與政府的互動(dòng)對(duì)于政府及其行政人員形成責(zé)任觀念至關(guān)重要。當(dāng)然，公民要實(shí)現(xiàn)政治參與，必須依賴必要的途徑。目前，我國(guó)公民參與途徑較少，公民的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，社會(huì)應(yīng)向公民提供直接或間接參與公共事務(wù)和公共管理的途徑，如公眾聽證會(huì)、民意測(cè)驗(yàn)、咨詢委員會(huì)等。[3]當(dāng)然，以目前我國(guó)的情況來(lái)看，公民參與水平和程度還不高，但無(wú)論如何，促進(jìn)公民參與，培育公民社會(huì)，重視公民權(quán)利，保證公民監(jiān)督，是構(gòu)建責(zé)任政府的一個(gè)重要途徑。

4． 加強(qiáng)緊急狀態(tài)下社會(huì)參與機(jī)制的建設(shè)，重視非政府組織的作用。動(dòng)員全社會(huì)參與危機(jī)救治，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同。社會(huì)力量的參與，一方面可以緩解危機(jī)在公眾中產(chǎn)生的副作用，使公眾了解真相,祛除恐懼,起到穩(wěn)定社會(huì)、恢復(fù)秩序的作用；另一方面由于社會(huì)力量的參與，信息通道不再堵塞，政府決策的可信度和可行度得到提高，從而大大降低政府救治危機(jī)的成本。只有有效地組織社會(huì)力量，讓社會(huì)大眾積極參與到政府的救災(zāi)行為中，而不是被動(dòng)地過(guò)分依賴政府,才能更快更好地戰(zhàn)勝危機(jī)。目前，我國(guó)沒有健全的社會(huì)救助機(jī)制,政府只能以行政命令的方式，通過(guò)各個(gè)單位、各個(gè)系統(tǒng)一層層地去組織和動(dòng)員，時(shí)效性不夠，成本較高。因此，由政府出面構(gòu)建中國(guó)的社會(huì)民間救助組織，組建社會(huì)義務(wù)工作者隊(duì)伍是政府危機(jī)預(yù)防管理的重要內(nèi)容之一。[4]這次汶川大地震發(fā)生以后，社會(huì)各界力量、各種社會(huì)團(tuán)體、義務(wù)工作者在災(zāi)后發(fā)揮了很大的作用，且公民評(píng)價(jià)高，產(chǎn)生了積極影響，較好地顯示了非政府組織在危機(jī)中的地位和作用。

此外，加強(qiáng)和促進(jìn)危機(jī)管理的國(guó)際合作也是公共危機(jī)管理的重要內(nèi)容。在全球化時(shí)代，一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)出現(xiàn)的危機(jī)，不可避免的會(huì)產(chǎn)生國(guó)際影響，一個(gè)國(guó)家的危機(jī)也會(huì)演變成地區(qū)危機(jī)乃至全球危機(jī)。生活在各國(guó)相互依賴的世界中，我國(guó)政府有責(zé)任與其他國(guó)家和國(guó)際組織在危機(jī)管理方面擴(kuò)展合作，加強(qiáng)信息溝通,協(xié)調(diào)危機(jī)管理事務(wù)，在科研、技術(shù)、資金、人員、教育和培訓(xùn)等方面相互支持和幫助，就一定能及早克服危機(jī)。汶川大地震中中國(guó)政府以積極開放的姿態(tài)迎接來(lái)自日本、韓國(guó)、俄羅斯等國(guó)的醫(yī)療隊(duì)伍與東南亞某些國(guó)家政府在危機(jī)面前的態(tài)度形成了鮮明的對(duì)比，這表明中國(guó)政府在危機(jī)管理中正趨于成熟。

5． 用制度保障社會(huì)的公平正義。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公務(wù)員應(yīng)關(guān)注的不只是市場(chǎng)，他還應(yīng)該關(guān)注憲法法律、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。公務(wù)員的責(zé)任并不單一、簡(jiǎn)單，他應(yīng)該對(duì)憲法法令等復(fù)雜因素負(fù)責(zé)，對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)乃是一種法治的體現(xiàn)。沒有法治，就難以確保新公共服務(wù)的有效提供，就無(wú)從保證公共行政人員做出符合公共利益的行為，就失去對(duì)政府及其行政人員行為責(zé)任的考察依據(jù)。權(quán)力本身就是一種強(qiáng)制力，具有天然的擴(kuò)張性。法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)思想家孟德斯鳩早就意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，因而才說(shuō)出了：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。因此在新公共服務(wù)理念中也必須堅(jiān)持對(duì)權(quán)力的制約性，堅(jiān)持法治精神。新公共服務(wù)理論不僅強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)，同時(shí)主張擴(kuò)大公民權(quán),以增強(qiáng)政府的合法性。要擴(kuò)大公民權(quán)，必須加強(qiáng)各種制度的建設(shè)力度，以便從制度上限制政府權(quán)力，擴(kuò)大公民權(quán)。加強(qiáng)危機(jī)管理必須完善法律制度；完善司法體制機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)和諧的司法保障；完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

6． 建立既適當(dāng)授權(quán)又相互合作的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高公共危機(jī)管理的科學(xué)性。危機(jī)管理不但是中央政府，而且也是各層地方政府及所有政府部門的共同責(zé)任。把危機(jī)管理的職能整合到各級(jí)政府和各個(gè)政府部門的職能體系之中，整合到政府的日常工作之中是非常重要的。但是，考慮到危機(jī)管理需要統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和指揮,需要協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)各種資源和力量，需要常態(tài)的管理戰(zhàn)略、政策和機(jī)制，因此，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)調(diào)的危機(jī)管理體制十分必要。公共危機(jī)關(guān)乎公共安全，影響范圍廣，涉及人數(shù)多，僅憑一個(gè)部門的努力很難有效扼制事態(tài)的發(fā)展。這時(shí)，危機(jī)的處理往往需要多個(gè)部門的協(xié)同作戰(zhàn)。權(quán)威的指揮系統(tǒng)是保證統(tǒng)一指揮、果斷決策和迅速行動(dòng)的前提，直接關(guān)系到危機(jī)管理的成敗。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]珍妮特·V·登哈特.丁煌譯.新公共服務(wù):服務(wù)而不是掌舵[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[2]丁煌.服務(wù)型政府的理論澄清[J].北京:中國(guó)行政管理，2004，(11).

[3]陳征宇，肖生福.新公共服務(wù)的行政責(zé)任觀及其啟示[J].江西社會(huì)科學(xué)，2007，(4).

[4]吳春華.中國(guó)的公共危機(jī)管理[DB/OL].http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Common.Web.

責(zé)任編輯 楊小民