唐　蓉

摘要:“大部制”是現(xiàn)代社會公共服務(wù)型政府的制度產(chǎn)物,也是我國當(dāng)前行政體制改革的必然選擇。成都作為探索大部制改革的一個(gè)樣本城市,其改革舉措、改革成效、改革過程中遇到的障礙及出現(xiàn)的新問題,對我國在其他中心城市推進(jìn)大部門體制改革具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞:成都; 大部制; 改革

中圖分類號:D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-0544(2009)07-0058-04

隨著中央政府在部委層面正式推行“大部制”改革,不少地方政府都開始思考如何銜接這一新的改革方案。其實(shí),一些地方此前已經(jīng)按照“大部制”的思路進(jìn)行了嘗試,主要有“海南經(jīng)驗(yàn)”、“深圳經(jīng)驗(yàn)”、“浦東經(jīng)驗(yàn)”、“隨州經(jīng)驗(yàn)”等。地處中國西部的內(nèi)陸城市成都,為推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革,近年來也采取了一些具體的改革措施,對構(gòu)建大部門體制進(jìn)行了一些有益的探索,其“單部門突破”的模式,已經(jīng)進(jìn)行了4年的實(shí)踐。

一、 成都市大部門體制改革背景

由于歷史、體制等原因,成都市與全國許多地區(qū)一樣,在現(xiàn)代化進(jìn)程中,城市的高速發(fā)展與農(nóng)村的緩慢發(fā)展同時(shí)并存,并逐漸形成了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟(jì)格局。隨著社會的發(fā)展和改革的深入,這種城鄉(xiāng)分割的二元體制,已成為全面建設(shè)小康社會和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的巨大羈絆。為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè),有效破解城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)差距,構(gòu)建和諧成都,成都市委、市政府經(jīng)過較長時(shí)間的調(diào)研、思考之后,將“三農(nóng)”問題作為主攻方向,于2003年10月作出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”的重大戰(zhàn)略部署,以大力破解城鄉(xiāng)二元體制性障礙導(dǎo)致的“三農(nóng)”問題頑癥。

為實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展戰(zhàn)略,成都市進(jìn)行了以“規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)”為保障的一系列政府組織結(jié)構(gòu)改革。最初主要體現(xiàn)為政府有關(guān)部門按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路,調(diào)整各級政府部門的行政職能,將以往主要是城市的管理和服務(wù)職能向農(nóng)村延伸,工作向農(nóng)村延伸,投入向農(nóng)村傾斜,重心向基層下移,為廣大農(nóng)民做好服務(wù)工作。但在實(shí)施“城鄉(xiāng)一體化”的過程中,長久以來的城鄉(xiāng)分割、部門分離、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的弊端暴露無遺。分工過細(xì)、對接不清、空間模糊的傳統(tǒng)二元分割的管理體制大大制約了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的發(fā)展。[1]成都市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到傳統(tǒng)行政管理體制已經(jīng)到了非改不可的地步。

二、 成都市大部制改革措施

為清除城鄉(xiāng)分治的體制性弊端,形成城鄉(xiāng)一體的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。成都市按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路,本著“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則,緊緊圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵,通過整合過去城鄉(xiāng)“分而治之”的行政管理職能部門,改進(jìn)政府管理與服務(wù)方式,力破城鄉(xiāng)界限,著力提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)能力。

(一)整合職能部門,構(gòu)建大部門格局

為改革不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求的行政機(jī)構(gòu),避免機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉,實(shí)現(xiàn)政府部門職能的城鄉(xiāng)一體化,減輕執(zhí)政成本,提高辦事效率,全面加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,成都市以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為主線,按照“一項(xiàng)職能由一個(gè)部門主要負(fù)責(zé)”的原則,在對部門職能進(jìn)行重新梳理的基礎(chǔ)上,合并職能和管理范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的部門,優(yōu)化配置全市各級行政管理資源,集中資源和力量辦大事、快辦事,以達(dá)到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能、實(shí)現(xiàn)政府部門職能的城鄉(xiāng)一體化的目的。從行政體制改革上說,成都已從簡員增效、轉(zhuǎn)變政府職能等方面跨入了重新整合新部門,打破行政區(qū)域進(jìn)行資源配置,提高資源利用效率的階段。從2004年開始,成都市以超常的魄力對市直部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大刀闊斧的改革和調(diào)整。通過拆并、重組、劃入、更名、并入、撤銷等辦法,本著先易后難、逐層推進(jìn)的思想,按照“成熟一個(gè)、報(bào)批一個(gè)”的節(jié)奏展開,從有效整合農(nóng)林牧漁管理職能、交通運(yùn)輸管理職能、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理職能入手,把與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系最密切的農(nóng)、林、水和交通當(dāng)作“突破口”先后實(shí)施了農(nóng)業(yè)、交通、水務(wù)、林業(yè)和園林等涉及30多個(gè)部門的行政管理體制改革,[2]改革了不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求的行政機(jī)構(gòu),組建了市國資委、投促委和統(tǒng)籌委,調(diào)整、歸并了32個(gè)市級政府機(jī)構(gòu)。由此,成都市政府結(jié)構(gòu)逐漸形成了“大農(nóng)業(yè)”、“大水務(wù)”、“大交通”、“大商務(wù)”和“大城管”等大部門格局。此外,成都市還按照“政事分開”的原則,實(shí)行廣電局臺分離;按照“政企分開”的原則,撤銷了冶金、機(jī)械、紡織、輕工、化工、建材、電子等7個(gè)行業(yè)協(xié)會,并將其承擔(dān)的行政管理職能劃入市經(jīng)濟(jì)委員會。通過上述機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能整合,逐步從制度上實(shí)現(xiàn)政府對城市和農(nóng)村的統(tǒng)籌管理。

(二)改進(jìn)政府管理與服務(wù)方式,建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府

大部門制探索,只是加快行政體制改革的一方面內(nèi)容。成都的大部門制改革,也是推進(jìn)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)這項(xiàng)系統(tǒng)工作的一項(xiàng)內(nèi)容。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,成都市采取自上而下、先政府機(jī)關(guān)后黨群機(jī)關(guān)的步驟,在全市推行了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)。成都市建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府,其目的是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,著力構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的政府職能框架,將政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來,將政府職能由無所不為的“全能型管理”,轉(zhuǎn)向有所為、有所不為的有限型管理與服務(wù)。其中“服務(wù)型政府”體現(xiàn)的是成都市政府職能的轉(zhuǎn)變,而“規(guī)范化”則是成都市政府探尋實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”的路徑選擇,其具體做法:建設(shè)高效的服務(wù)流程,明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);建設(shè)民主科學(xué)的公共決策機(jī)制,包括推行重大行政決策調(diào)查研究制度、行政決策專家咨詢制度等;大力規(guī)范行政審批、收費(fèi)、處罰行為;推進(jìn)政務(wù)信息公開,保障公民知情權(quán);建設(shè)“顧客導(dǎo)向型”便民服務(wù)機(jī)制,全面建立高效的政務(wù)服務(wù)體系,推進(jìn)電子政務(wù);完善行政監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)行政問責(zé)制和行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督以及監(jiān)察、審計(jì)等專項(xiàng)監(jiān)督;建設(shè)嚴(yán)格的績效考核體系。[3]通過上述舉措,推動治理模式、行政職能“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”,強(qiáng)化政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中的社會管理和公共服務(wù)職能。

三、 成都市大部制改革成效

大部門體制改革的主要目標(biāo)和總體要求是精簡機(jī)構(gòu)、理順職能;降低成本、提高效率;關(guān)注焦點(diǎn)、體現(xiàn)民生;加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù),建立服務(wù)型政府。成都的大部門制探索在這些方面已經(jīng)初見成效。通過機(jī)構(gòu)改革,職能整合、職能轉(zhuǎn)化、職能強(qiáng)化、職能延伸等多種方式,加強(qiáng)了成都市政府機(jī)構(gòu)和職能的整合、調(diào)整,對全市行政管理資源進(jìn)行了優(yōu)化配置,較為有效地解決了職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法的問題,初步達(dá)到優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的目的。規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)取得初步成效,政府職能逐步回歸到社會管理和公共服務(wù)上來,強(qiáng)化了為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的服務(wù)功能,增強(qiáng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度,加快了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐。

(一)大部門格局效果初顯

通過整合職能部門,成都市政府機(jī)構(gòu)逐漸形成了“大農(nóng)業(yè)”、“大水務(wù)”、“大交通”、“大商務(wù)”和“大城管”等大部門格局。這種新格局,破除了各自為政、分工過細(xì)、職能交叉、空間模糊等積弊,理順了行政職能,精簡了政府管理部門,減少了辦事環(huán)節(jié)和程序,整合了行政資源,提升了行政效率,降低了行政成本。新組建的市水務(wù)局將全市的防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及河道、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電等所有涉水事務(wù)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理,建立了一種綜合性、全局性、系統(tǒng)性的城鄉(xiāng)一體水務(wù)管理新機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了水務(wù)管理的一體化,結(jié)束了“多龍管水”的局面。機(jī)構(gòu)改革亦帶來工作創(chuàng)新。成都市農(nóng)委成立后,集中以前分散于各部門的財(cái)政支農(nóng)資金,成立了一家政策性的農(nóng)業(yè)擔(dān)保投資公司,以4億元投入撬動100多億元金融資金注入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)。新組建的市交通委員會,將市交通局的全部職能,市政公用局的城市公共交通、客運(yùn)、出租車,市公安局的交通技術(shù)規(guī)劃和安全設(shè)施規(guī)劃管理,市經(jīng)委的鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)和物流行業(yè)管理等職能進(jìn)行整合,既管城又管鄉(xiāng),既管規(guī)劃又管協(xié)調(diào),打破了交通各自為政、多頭執(zhí)法、責(zé)任推諉的局面,初步形成了城鄉(xiāng)一體大交通格局。[4]

(二)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)取得初步成效

服務(wù)型政府的主要職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)以公共服務(wù)為價(jià)值理念,以社會公眾為服務(wù)對象,以多元參與為服務(wù)形式,以合作協(xié)調(diào)為服務(wù)基礎(chǔ),以滿足公共需求為服務(wù)導(dǎo)向。在城鄉(xiāng)一體化過程中,成都市通過改進(jìn)政府管理和服務(wù)方式,著力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,加強(qiáng)了公共管理和社會服務(wù)能力,規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)現(xiàn)已取得初步成效:一是確立了服務(wù)理念。逐步樹立了以人為本的新行政發(fā)展觀,堅(jiān)持把以人為本作為公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)和歸宿。二是擴(kuò)展了服務(wù)主體。成都市充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用,通過引進(jìn)市場競爭機(jī)制和社會志愿機(jī)制,運(yùn)用招投標(biāo)、志愿服務(wù)、中介參與等方式,擴(kuò)展了服務(wù)主體,逐步由單一化管理模式轉(zhuǎn)向政府、公民、社會中介組織和市場主體共同治理的多元化治理模式。三是創(chuàng)新了服務(wù)體制。通過采取不同的供給制度模式;建立健全科學(xué)的行政決策體制;改革公共財(cái)政服務(wù)體制;建立服務(wù)型政府的社會評價(jià)機(jī)制;建立科學(xué)的行政問責(zé)機(jī)制等,逐步形成了較為完善的、符合現(xiàn)代公共服務(wù)和公共物品供給特點(diǎn)的服務(wù)體制。四是優(yōu)化了服務(wù)模式。成都市政府在提供公共服務(wù)的過程中,以群眾的需求為公共服務(wù)的切入點(diǎn),以親民、便民、利民為服務(wù)創(chuàng)新的宗旨,對服務(wù)模式進(jìn)行了探索,如一窗式并聯(lián)審批模式、公共服務(wù)熱線的服務(wù)模式、網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)模式等。這些模式為政府與服務(wù)對象之間架起了高效、便捷、利民的橋梁與紐帶,實(shí)現(xiàn)了政府公共服務(wù)職責(zé)的“回歸”。五是提升了服務(wù)效能,樹立了公共服務(wù)的成本與效益理念,強(qiáng)化了服務(wù)成本的意識。

(三)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度不斷加強(qiáng)

體制活,全盤活。著眼城鄉(xiāng)一體的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置,極大地改變了成都市政府部門此前存在的城鄉(xiāng)分割、各自為政的局面。在縱向結(jié)構(gòu)上進(jìn)一步理順了成都市各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門之間的事權(quán)關(guān)系,合理劃分了職責(zé)權(quán)限,將由農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、農(nóng)機(jī)等行政主管部門管理的農(nóng)技、農(nóng)經(jīng)、畜牧獸醫(yī)等站下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,原鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣主管部門雙重管理的機(jī)構(gòu)也以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主,增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌能力。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體發(fā)展機(jī)制不斷完善。城鄉(xiāng)社會一體發(fā)展機(jī)制初步形成。城鄉(xiāng)一體發(fā)展的保障機(jī)制基本建立。經(jīng)過5年的發(fā)展,成都市城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮的美好圖景初步呈現(xiàn),全市綜合實(shí)力明顯提升,在全國城鄉(xiāng)居民收入差距逐年擴(kuò)大的背景下,成都在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面走在了前列。民生不斷改善,社會趨于穩(wěn)定。2007年,全市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.7%,社會保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)滿覆蓋,城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社會保障、公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)基本均衡,城鄉(xiāng)居民生活條件實(shí)現(xiàn)基本同質(zhì)化。[5]

四、 成都市大部制改革困境

雖然成都市的大部門體制改革實(shí)踐走在了全國的前列,也取得了一定成效,但由于行政管理體制和機(jī)制等方面存在一些深層次的原因,在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一大背景下,其大部制改革的深入推進(jìn)尚面臨一些亟待突破的難題。

(一)政府職能轉(zhuǎn)換還不到位

大部制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)基本前提是實(shí)現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵不是部委的大小,而是政府職能的界定。當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變的趨向應(yīng)體現(xiàn)為順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯,推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,建設(shè)公共服務(wù)型政府。公共服務(wù)型政府職能結(jié)構(gòu)包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四項(xiàng)基本職能。能否圍繞上述四項(xiàng)基本職能,真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,使政府從直接管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制者、監(jiān)管者和服務(wù)者的角色,嚴(yán)防政府越位、缺位、錯(cuò)位,實(shí)現(xiàn)政府“歸位”,這是大部制改革能否順利推行的關(guān)鍵所在。毋庸置疑,成都市政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ㄟM(jìn)展,積累了不少經(jīng)驗(yàn)。但是,由于政府理念、歷史條件、宏觀環(huán)境等的限制,政府職能存在的諸多問題仍然沒有得到根本性解決,它們與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾仍顯突出,,在一定程度上遲滯了成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進(jìn)。最為突出的問題是成都市政府越位、缺位情況依然存在,政府兼有“政治實(shí)體”與“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”雙重身份。一方面,政府管了許多不該由政府辦的事情?！霸轿弧备深A(yù)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象還不同程度地存在,政府直接管理、運(yùn)營經(jīng)濟(jì)的全能政府模式并未根本改變,通過市場配置資源的機(jī)制并未真正形成,政府包攬市場事務(wù)、過分干預(yù)市場活動的現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。另一方面,政府該管的事情尚未管好。由于政府過于注重經(jīng)濟(jì)建設(shè),單純追求GDP增長,在社會事業(yè)的發(fā)展方面投入不足,政府公共服務(wù)職能還不到位,公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給數(shù)量與質(zhì)量,尤其是醫(yī)療類、教育類、環(huán)保類公共產(chǎn)品,遠(yuǎn)不能滿足人民群眾公共需求。

(二)部門利益成最大障礙

部門利益既是我國政府部門當(dāng)前存在的種種弊端(如政府行為的低效、政府的自我膨脹和權(quán)力尋租行為)的源頭,也是多次行政管理體制改革流于形式的根本原因。大部制改革的最大阻力依然是部門利益。大部制改革試圖通過整合職能部門,把相同的職能歸由一個(gè)部門來管,以解決部門設(shè)置過多、職能交叉重疊、政出多門、多頭管理等弊病。部門整合,職能合并實(shí)際上就是權(quán)力和利益的重組,如何“說服”既得利益者放棄現(xiàn)有的勢力范圍,將是一個(gè)復(fù)雜的博弈過程。職能整合的面越廣,所觸及的部門利益越多,觸及的程度越深,受到的干擾就越大,致使改革阻力更大。成都市的大部制改革實(shí)踐亦充分證明了這一點(diǎn),在大部門制改革的道路上,成都實(shí)施的幾次“手術(shù)”讓機(jī)構(gòu)變革取得了一定實(shí)效,但改革仍然存在很大阻力和障礙。其改革過程中最大的阻力和障礙仍然是多年來被強(qiáng)化的部門利益。另外,成都市盡管形成了大部門格局,但大部門內(nèi)部之間有效的約束、監(jiān)督機(jī)制尚未形成,原因還是多年來被強(qiáng)化的部門利益。因此,深化大部制改革,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能不僅在于準(zhǔn)確設(shè)計(jì)政府職能理想模型,關(guān)鍵還在于如何突破利益梗阻,尤其是突破部門利益梗阻。

(三)社會組織不發(fā)達(dá)

大部制改革的順利推進(jìn),除了政府部門的自身努力,還有賴于社會組織的發(fā)育完善和健全。大部制改革意味著,一些原本由政府承擔(dān)的職能將轉(zhuǎn)向社會,彌補(bǔ)政府退位后的管理空缺是當(dāng)前我國社會組織的發(fā)展目標(biāo),社會組織對相應(yīng)職能的承接能力直接影響著大部制改革的成效。西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明,社會組織的發(fā)展,可以在克服市場與政府的“雙重失效”、促進(jìn)公民參與社會公共事務(wù)及創(chuàng)造新的就業(yè)領(lǐng)域等方面發(fā)揮積極的作用。各種社會組織作為公民社會的主體,它們是社會自我管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能的承擔(dān)者,它們的大量產(chǎn)生與活躍,標(biāo)志著社會自身走向成熟。而成都的現(xiàn)實(shí)是社會組織不發(fā)達(dá),政府機(jī)構(gòu)改革與社會組織系統(tǒng)培育的互動關(guān)系在歷次改革中并未真正觸及到。雖然已經(jīng)涌現(xiàn)了一批非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會、社區(qū)組織等“第三部門”,且具有承擔(dān)一部分社會管理職能的能力,但其作用并未得到成都市政府的重視。傳統(tǒng)的“官本位”思想使“放權(quán)”不能真正落到實(shí)處,在具體實(shí)踐中對市場力量和社會力量的引入不夠,依舊囿于“政府獨(dú)舞”的治理范式。社會組織發(fā)展還存在經(jīng)費(fèi)缺乏、財(cái)務(wù)制度不夠健全、人力資源管理和開發(fā)不足等問題,社會組織的整體素質(zhì)和能力不高,數(shù)量與規(guī)模、作用與影響非常有限。因而成都市社會組織在大部制改革過程中,尚難以承擔(dān)起應(yīng)該發(fā)揮的作用,還難以形成政府、市場和社會的良性互動。

五、 深化成都市大部門體制改革的政策建議

大部制的概念盡管出自于現(xiàn)代西方公共行政改革,但是,中國大部制改革的動力卻是來源于中國經(jīng)濟(jì)社會和政治發(fā)展的內(nèi)在要求。就作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的成都而言,大部制改革的成功與否,取決于能否在以下方面有實(shí)質(zhì)上的突破。

(一)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,完善政府職能體系

針對成都市政府職能轉(zhuǎn)換尚不到位,政府缺位、越位與錯(cuò)位情況依然存在的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前,成都市政府應(yīng)從以下幾方面切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能:一是對市級機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)體系、職責(zé)分工情況進(jìn)行全面評估,重點(diǎn)加強(qiáng)負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)的機(jī)構(gòu),精簡或弱化直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動和社會事務(wù)的機(jī)構(gòu)。二是各區(qū)(市)縣基層政府應(yīng)根據(jù)“執(zhí)行上級決策、加強(qiáng)市場監(jiān)管、強(qiáng)化社會管理、保障公共服務(wù)”的職責(zé)定位,重新清理各部門的職責(zé),弱化宏觀調(diào)控、決策、政策制定等部門,加強(qiáng)以社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)為主要職責(zé)的部門,不必強(qiáng)求上下對口。三是繼續(xù)深化行政審批制度改革。前期的行政審批制度改革雖取得了一定成效。但從目前情況來看,取得的成效只是初步的,還存在著許多與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和我國加入世界貿(mào)易組織不相適應(yīng)的問題,應(yīng)在前期對行政審批事項(xiàng)進(jìn)行清理、取消、調(diào)整的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持“合理原則”、“合法原則”,采取有力措施,進(jìn)一步深化行政審批制度改革。四是建立健全科學(xué)的政府績效評價(jià)體系。應(yīng)在清理各類行政考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上,著手制定一套有利于政府職能轉(zhuǎn)變,保證政府公正、高效履行職能的績效評價(jià)體系。五是強(qiáng)化規(guī)范政府行為的法律體系建設(shè)。在完善有關(guān)市場主體和市場秩序和法律法規(guī)的同時(shí),進(jìn)一步建立健全政府行政方面的法律法規(guī),將政府行為和對政府行為的監(jiān)督、約束全面納入法制軌道。

(二)規(guī)范政府部門權(quán)力,清除利益障礙

成都市大部制改革遭遇的最大阻力仍然是多年來被強(qiáng)化的部門利益。因此,能否沖破部門利益的束縛,遏制部門利益的蔓延,是影響成都市大部制是否得以順利實(shí)施的一個(gè)重要方面。同時(shí),如何監(jiān)督和遏制整合后的大部門的利益追逐,防止因權(quán)力集中而產(chǎn)生的更大腐敗,是保障大部制改革成功的關(guān)鍵。權(quán)力和利益是相輔相成的,政府部門利益因權(quán)力而生,利益矛盾的出現(xiàn)則源于權(quán)力結(jié)構(gòu)問題。權(quán)力結(jié)構(gòu)是政府管理的基本框架,是政府結(jié)構(gòu)的內(nèi)在剛性框架。要深化成都市“大部制”改革,必須整合權(quán)力結(jié)構(gòu),形成有效的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)。在整合權(quán)力結(jié)構(gòu)方面,必須關(guān)注兩大問題:一是權(quán)力的分工是否科學(xué)的問題。任何權(quán)力都是有限的,政府各部門的權(quán)力行使范圍是由其職責(zé)決定的,在深化大部制改革過程中,成都市應(yīng)在合理分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)力整合,明確權(quán)力界限,劃清責(zé)任界限,強(qiáng)化行政責(zé)任,限制權(quán)力擴(kuò)張,形成明晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)框架,確保權(quán)、責(zé)、利三者間的統(tǒng)一。二是權(quán)力的制約與平衡問題。十七大報(bào)告在提及大部制改革時(shí),強(qiáng)調(diào)要“建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！边@就意味著大部制的整體構(gòu)建要實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互協(xié)調(diào)、相互制約。實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督既三分又制衡的行政權(quán)力新結(jié)構(gòu),是解決目前無限權(quán)力政府的必要形式,是根除政府權(quán)力利益化的治本之策。為此,成都市可借鑒中央大部制改革的做法,實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離,以防止因權(quán)力過分集中又不受制衡而產(chǎn)生權(quán)力腐敗。

(三)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移,增強(qiáng)社會自我管理能力

針對成都市當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)移不足,社會組織不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀,成都市政府應(yīng)具體采取如下幾方面措施重構(gòu)政府與社會組織的關(guān)系,從而實(shí)現(xiàn)政府各部門與社會多元主體間的合作共舞、相融互補(bǔ):一是以善治理念為導(dǎo)引。自20世紀(jì)90年代以來,善治的理念逐漸興起并對傳統(tǒng)的政府治理模式發(fā)難,善治理念所倡導(dǎo)的政府與多元社會主體之間合作共舞的治理格局已成為公共管理改革的基本導(dǎo)向?！按蟛恐啤备母锸枪补芾砀母锏闹匾獌?nèi)容,成都市各級黨政機(jī)關(guān)應(yīng)變革觀念,調(diào)整思維,以善治理念為導(dǎo)引,在職能整合和機(jī)構(gòu)改革方面進(jìn)行突破,使新一輪的政府改革不再是政府的獨(dú)角戲,而應(yīng)充分考慮社會力量,實(shí)現(xiàn)政府各部門與社會多元主體間的合作共舞、相融互補(bǔ)。二是重新界定自己的職能范圍和活動領(lǐng)域。應(yīng)進(jìn)一步簡政放權(quán),將現(xiàn)行的一些不宜由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給社會中介組織或規(guī)范的行業(yè)自律機(jī)構(gòu),放權(quán)于社會,充分利用社會力量治理社會和服務(wù)社會,真正形成政府與社會的良性互動。三是完善管理法規(guī),統(tǒng)一各社會組織的法律地位,取消事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位的管理區(qū)別,理順政府與社會組織的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政社分開。注重非政府組織的治理結(jié)構(gòu)和自律機(jī)制,在政府給予適當(dāng)資助和進(jìn)行必要監(jiān)管的基礎(chǔ)上,積極引導(dǎo)、培育社會中介組織,扶持和發(fā)展獨(dú)立公正、規(guī)范運(yùn)作的市場中介服務(wù)機(jī)構(gòu),推進(jìn)行業(yè)自律組織的發(fā)育與規(guī)范,加快培育社會組織的自我管理、自我協(xié)調(diào)和自我服務(wù)的能力。

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責(zé)任編輯李萍