左玉娟

中圖分類號(hào):C9214.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1673-0992(2009)12-174-02

摘要:平等就業(yè)權(quán)對于農(nóng)民工而言具有重要意義。作為人權(quán)的內(nèi)容之一,它關(guān)系到農(nóng)民工的獨(dú)立生存和發(fā)展。由于本文以農(nóng)民工為研究對象,本文試圖從戶籍歧視角度來分析其平等就業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)遭遇障礙的法律原因,從而找到矯治就業(yè)戶籍歧視的法律救濟(jì)途徑,為農(nóng)民工創(chuàng)造出良好的就業(yè)環(huán)境,進(jìn)而也能為“三農(nóng)”問題解決、新農(nóng)村建設(shè)、小康社會(huì)建設(shè)、和諧社會(huì)構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵字:農(nóng)民工;平等就業(yè)權(quán);戶籍歧視

戶籍管理本來僅是一種家庭人口登記制度,但是,長期以來,我國的戶籍管理一直把人口劃分為農(nóng)業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶,對社會(huì)成員人為進(jìn)行區(qū)別對待,實(shí)行歧視性待遇。這種二元結(jié)構(gòu)的戶口管理模式,造成了公民之間的天然的不平等。雖然戶籍制度的存在是社會(huì)管理必需的制度,有存在的必然性,但是不可否認(rèn),由于歷史原因和特定歷史背景,我國目前的戶籍制度存在著嚴(yán)重的缺陷,我國城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度,負(fù)載了界定人們身份、分配權(quán)利、利益以及義務(wù)等多項(xiàng)社會(huì)功能。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,“二元”戶籍制度日漸與現(xiàn)實(shí)社會(huì)不相適應(yīng),成為社會(huì)發(fā)展的障礙。很大程度上造成了戶籍歧視的產(chǎn)生和加劇。農(nóng)民工作為一個(gè)弱勢群體,城鄉(xiāng)戶籍歧視是其就業(yè)中首當(dāng)其沖。

一、國外相關(guān)法律制度考察

發(fā)達(dá)國家和地區(qū),一般都有統(tǒng)一戶籍管理法,或者在有關(guān)民事(或家庭婚姻)法中列專章規(guī)定。借鑒這些國家的戶籍立法的成功經(jīng)驗(yàn)和做法,對于正在全面建設(shè)小康社會(huì)的中國來說是必不可少。

在北美,加拿大用分工明確、功能單一的多卡多證的組合來實(shí)現(xiàn)中國的戶口與身份證的功能,福利、出身證明等各有獨(dú)立的載體,沒有將福利等與戶口相掛鉤。美國實(shí)行的是“出生死亡登記大綱”公民只有出生、死亡時(shí)登記,平時(shí)公民可以自由遷移,旅游或工作以護(hù)照和社會(huì)保障號(hào)來確認(rèn)身份。

日本與中國較為相似。日本的戶籍制度比較簡單,一般只在辦理婚姻、出生、死亡、繼承人、遺產(chǎn)等手續(xù)時(shí)有用,與福利和勞動(dòng)就業(yè)無關(guān),日常的確認(rèn)地址、遷入、遷出、交納地方稅、選舉注冊登記、國民健康保險(xiǎn)等用“住民票”來辦理。 臺(tái)灣《戶籍法》的分戶原則是分類立戶,一人一籍,但與我國大陸的《戶口登記條例》分類的標(biāo)準(zhǔn)不太一樣。2004年《戶籍法》“施行細(xì)則”第5條規(guī)定:“戶之區(qū)分如下:一共同生活戶:在同一家或同一處所共同生活之普通住戶。二共同事業(yè)戶:在同一處所同一主管人之下經(jīng)營共同事業(yè)之工廠、商店、寺廟、機(jī)關(guān)、學(xué)校或其他公私場所。三單獨(dú)生活戶:單獨(dú)居住一處所而獨(dú)立生活者。”臺(tái)灣的三類“戶”主要是從人戶的居住處所和社會(huì)生活的現(xiàn)狀出發(fā),并不涉及人戶自身的社會(huì)角色和社會(huì)地位。但大陸的戶,分典型的“農(nóng)業(yè)戶”或“非農(nóng)業(yè)戶”,并因?yàn)檫@種身份上的差異導(dǎo)致二者所享有的系列權(quán)利呈現(xiàn)出千差萬別的狀態(tài)。該分類在近年來有所改善,如福建省廈門市已于2003年8月1日起實(shí)施了新的戶籍管理規(guī)定,取消了“農(nóng)業(yè)”“非農(nóng)業(yè)”的二元戶口,明確凡來廈投資、購房、投靠直系親屬者,只要符合條件即可直接辦理常住戶口。

從法律內(nèi)容來看,“臺(tái)灣戶籍法律不僅極具操作性,而且,從立戶不區(qū)分農(nóng)村戶、城鎮(zhèn)戶的戶別,到剔除行業(yè)及職業(yè)登記、教育程度登記,僅僅規(guī)定初設(shè)戶籍登記、遷徙登記、身份登記(出生、婚姻、收養(yǎng)、認(rèn)領(lǐng)、死亡等) ”等內(nèi)容看來,充滿了相當(dāng)?shù)娜宋年P(guān)懷,也真正體現(xiàn)了戶籍平等。

總的來看,國外各國戶籍登記功能單一,目的只是強(qiáng)化個(gè)人信息管理而沒有在戶籍上的世襲痕跡與等級(jí)身份區(qū)別。世界上大多數(shù)國家不僅在戶口登記管理中不存在身份的不平等,而且在相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里也極力避免因身份不同而遭受不平等待遇。

二、我國立法存在的缺憾

(一)在平等就業(yè)權(quán)的保護(hù)對象上,《勞動(dòng)法》及其配套法規(guī)、規(guī)章關(guān)于禁止就業(yè)歧視之法律適用范圍較窄,其所調(diào)整的勞動(dòng)關(guān)系中的“勞動(dòng)者”與《憲法》規(guī)定的“公民”不一致。

“公民”是一個(gè)法律范疇,是指具有一國國籍,并根據(jù)該國憲法和法律規(guī)定享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)的人?！稇椃ā芬?guī)定,公民在法律面前一律平等。每個(gè)公民的基本權(quán)利,(當(dāng)然包括勞動(dòng)就業(yè)權(quán))都不因民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰等不同而有所差別。而《勞動(dòng)部關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國勞動(dòng)法>若干問題的意見》中明確指出,公務(wù)員和比照實(shí)行公務(wù)員制度的事業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體的工作人員,以及農(nóng)村勞動(dòng)者(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民除外)、現(xiàn)役軍人和家庭保姆等不適用勞動(dòng)法。這說明我國《勞動(dòng)法》保護(hù)的“勞動(dòng)者”的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于“憲法”保護(hù)的“公民”范圍。《勞動(dòng)法》關(guān)于禁止就業(yè)歧視的規(guī)定不適用于多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)者。換言之,大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)者所遭遇的就業(yè)歧視問題,不能運(yùn)用現(xiàn)行《勞動(dòng)法》的有關(guān)調(diào)控加以解決。

(二)《勞動(dòng)法》及其配套法規(guī)、規(guī)章關(guān)于禁止的就業(yè)歧視類型和禁止就業(yè)運(yùn)行過程安全保障歧視的窮舉式法律規(guī)定造成對平等就業(yè)權(quán)保護(hù)的明顯遺漏。

《勞動(dòng)法》第12 條規(guī)定:“勞動(dòng)者就業(yè),不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視?！?就業(yè)歧視認(rèn)定范圍過于狹窄,使現(xiàn)實(shí)中存在的大量就業(yè)歧視在法律上沒有依據(jù)可循。法律只列舉了就業(yè)歧視可能涉及的四種因素,而且是窮舉式規(guī)定,這就難免掛一漏萬,不夠周延。實(shí)踐中,侵犯平等就業(yè)權(quán)的各種就業(yè)歧視已經(jīng)很嚴(yán)重,但在現(xiàn)行勞動(dòng)法中都難以找到法律依據(jù)處理,因?yàn)樵谶m用法律時(shí),對就業(yè)歧視的認(rèn)定僅限于列舉的歧視類型,這就把戶籍型、年齡型、身高型等就業(yè)歧視排除在此條款保護(hù)的范圍之外,從而為戶籍型、年齡型、身高型的就業(yè)歧視開了一道后門。

(三)現(xiàn)行法律中帶有戶籍歧視的因素

勞動(dòng)部頒發(fā)的《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》,其中對戶籍限制的規(guī)定:第五條當(dāng)本地勞動(dòng)力無法滿足需求,并符合下列條件之一的,用人單位可跨省招用農(nóng)村勞動(dòng)力。

(一)經(jīng)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)核準(zhǔn),確屬因本地勞動(dòng)力普遍短缺,需跨省招收人員;

(二)用人單位需招收人員的行業(yè)、工種,屬于勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)的,在本地?zé)o法招足所需人員的行業(yè)、工種;

(三)不屬于上述情況,但用人單位在規(guī)定的范圍和期限內(nèi),無法招到或招足所需人員。

第九條用人單位一般不得在本地直接招收外省的農(nóng)村勞動(dòng)力。當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政部門有特別規(guī)定的,從其規(guī)定。用人單位委托職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)在本地招收外省農(nóng)村勞動(dòng)力,須按照本地勞動(dòng)行政部門規(guī)定的條件和程序進(jìn)行。

上面兩個(gè)條文規(guī)定了用人單位招收外省農(nóng)村勞動(dòng)力的條件和法定程序、手續(xù),限制了外省農(nóng)村勞動(dòng)力跨省就業(yè)的機(jī)會(huì)。只有當(dāng)本地勞動(dòng)力普遍短缺才可以跨省招收人員,即僅以戶籍為招收人員的參考標(biāo)準(zhǔn),排斥了外地人員的平等就業(yè)機(jī)會(huì)。

關(guān)于頒布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》的通知(勞部發(fā)〔1994〕458 號(hào)):“根據(jù)《規(guī)定》中有關(guān)條款,結(jié)合本地實(shí)際情況,盡快制定具體執(zhí)行辦法和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)?！彪m然該暫行規(guī)定已經(jīng)廢止,但是仍然可以在一些地方性的規(guī)定中找到與之呼應(yīng)的內(nèi)容。如上海市現(xiàn)行的《上海市單位使用外地勞動(dòng)力管理規(guī)定》第6 條和《上海市外來流動(dòng)人員管理?xiàng)l例》第2 條、21 條、22 條,可見針對當(dāng)時(shí)暫行規(guī)定制定的法規(guī),至今仍然發(fā)生效力。

三、矯正就業(yè)中戶籍歧視的法律途徑

(一)加快現(xiàn)行立法,制定專門的《反就業(yè)歧視法》

為了加強(qiáng)我國反就業(yè)歧視立法,我國有必要在全國制定一部統(tǒng)一的《反就業(yè)歧視法》,對就業(yè)歧視的定義、判斷標(biāo)準(zhǔn)、懲處機(jī)制等做出全面系統(tǒng)的規(guī)定。

第一,對就業(yè)歧視的定義做出明確的規(guī)定。從定義的內(nèi)容來看,我國學(xué)者及勞動(dòng)法規(guī)對就業(yè)歧視定義為就業(yè)機(jī)會(huì)的歧視,這是不全面的,它的內(nèi)涵還包括所有的具體勞動(dòng)權(quán)。從歧視的程度來看,就業(yè)歧視包括直接就業(yè)歧視和間接就業(yè)歧視。

第二,確立就業(yè)歧視的判斷規(guī)則。具體而言,歧視的判斷規(guī)則又可以分為針對個(gè)人自然因素的歧視和個(gè)人社會(huì)因素的歧視。自然因素的歧視是指起因于自然的個(gè)人因素,是自然造成的,因而是不可選擇的。所謂社會(huì)因素指由個(gè)人后天通過學(xué)習(xí)所形成的,如能力、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)等。原則上不能對個(gè)人的自然因素進(jìn)行歧視,但基于社會(huì)普遍認(rèn)同的行業(yè)特殊需求除外;對社會(huì)因素的限制,是被允許的。但這種限制必須是合理而且是必要的,所適用的判斷規(guī)則是“比例原則”,即用人單位對個(gè)體會(huì)因素的限制必須與工作本身對個(gè)體社會(huì)因素的要求成比例。

第三,完善對就業(yè)歧視的規(guī)定,增加例外情形的規(guī)定。在我國《勞動(dòng)法》規(guī)定的四種就業(yè)歧視的基礎(chǔ)上,參考國際勞工條約有關(guān)內(nèi)容,將年齡、性別、身體狀況、容貌等歧視納入法律調(diào)整的范圍,同時(shí)做出有關(guān)就業(yè)歧視的例外規(guī)定。

第四,確立對含有就業(yè)權(quán)限制內(nèi)容的規(guī)范性文件的審查制度。為了防范地方性法規(guī)、規(guī)章甚至是更低效力位階的行政決定和措施等規(guī)范性文件對勞動(dòng)者就業(yè)權(quán)的違法限制,減少就業(yè)歧視發(fā)生的可能性,有必要在法律上明確規(guī)定對含有就業(yè)權(quán)限制內(nèi)容的規(guī)范性文件的審查制度。

第五,確立就業(yè)歧視的法律救濟(jì)措施。勞動(dòng)者平等待遇方面的爭議,以及未與用人單位簽訂勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者和用人單位之間的就業(yè)機(jī)會(huì)平等爭議都應(yīng)當(dāng)納入勞動(dòng)爭議受理范圍,為勞動(dòng)者的平等就業(yè)權(quán)利提供法律救濟(jì)途徑。

第六,對產(chǎn)生就業(yè)歧視行為的用人單位追究法律責(zé)任,并產(chǎn)生足夠的威懾作用。美國的反就業(yè)歧視經(jīng)驗(yàn)告訴我們,反就業(yè)歧視不能缺少具有威懾作用的法律制約,我國在部分法規(guī)中規(guī)定了反對就業(yè)歧視,但是缺乏強(qiáng)有力的法律措施的壓制,所以并沒有取得效果。

第七,法律條款中對禁止就業(yè)歧視采取列舉式和概括式相結(jié)合,減少遺漏。對社會(huì)中存在的主要歧視現(xiàn)象采取列舉式規(guī)定,同時(shí)用概括性的法律條款做補(bǔ)充,概括性條款規(guī)定就業(yè)歧視的概念和構(gòu)成就業(yè)歧視的判斷標(biāo)準(zhǔn),并且該標(biāo)準(zhǔn)要便于實(shí)踐中操作。使歧視與合理差別能夠通過法律予以鑒別。

(二)修補(bǔ)現(xiàn)有的法律缺陷,將帶有戶籍歧視的條款廢除,制定統(tǒng)一的《戶籍法》

第一、取消城市戶口和農(nóng)村戶口的劃分,建立全國統(tǒng)一的《戶籍法》。長期以來,戶籍法制變革目標(biāo)模式不夠清晰。我國戶籍法律制度改革要以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為目標(biāo),打破“二元結(jié)構(gòu)”戶籍管理模式,建立以《戶籍法》為核心的完備法律體系。其中,公民平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是戶籍法律制度的價(jià)值內(nèi)涵和終極目標(biāo)。為此,政府要在打破戶籍管理二元結(jié)構(gòu),按實(shí)際居住地上戶口,實(shí)行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化方面加快探索,必須遵循法制統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合原則,既要確?；痉珊椭贫鹊娜珖y(tǒng)一,又要兼顧各地的不同情況,特別是城市的綜合承受能力,給地方足夠的自主權(quán)。

第二,各級(jí)地方政府要取消各種戶籍歧視性就業(yè)政策。許多城市政府為了解決本市人員的再就業(yè)問題,緩解因就業(yè)問題引起的各種社會(huì)矛盾,制定的一系列限制外地人口就業(yè)的政策應(yīng)逐步廢除。

結(jié)語

在民主與法治國家,“人人生而平等”是一個(gè)深入人心的理念和原則,在法律的制定與法律的實(shí)施過程中,無論是立法者、執(zhí)法者、司法者、還是守法者,整體上都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守這一原則。然而,在戶籍面前,我們不妨說是“人人生而不平等”?，F(xiàn)行戶籍制度在城市與鄉(xiāng)村之間劃出了一道“身份鴻溝”,即劃分了兩個(gè)不同地位、不同利益和不同待遇的社會(huì)階層。沒有平等原則,法治失去靈魂;沒有平等權(quán)利,人民也就無法保護(hù)自己的應(yīng)該享有的平等人權(quán)不受侵害,也無法得到國家的平等保護(hù)。

隨著國家相關(guān)法律制度的不斷完善,相信就業(yè)戶籍歧視終能解決,城鄉(xiāng)平等就業(yè)權(quán)終能實(shí)現(xiàn),進(jìn)而也能為“三農(nóng)”問題解決、新農(nóng)村建設(shè)、小康社會(huì)建設(shè)、和諧社會(huì)構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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