韓志紅　李　極

摘要：反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)對(duì)接問(wèn)題既是憲政問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。美國(guó)聯(lián)邦反壟斷法的實(shí)施，實(shí)行聯(lián)邦和州兩級(jí)政府執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級(jí)司法對(duì)接的體制。中國(guó)將反壟斷執(zhí)法權(quán)作為中央事權(quán)，按照中國(guó)現(xiàn)行行政訴訟管轄的規(guī)定，反壟斷行政訴訟的司法管轄權(quán)卻是在地方法院，明顯存在不對(duì)接的問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的做法，建立中央法院系統(tǒng)，時(shí)屬于中央事權(quán)的執(zhí)法活動(dòng)，納入中央法院系統(tǒng)司法。以促進(jìn)法制的統(tǒng)一和司法公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，提高執(zhí)法效果和效率。

關(guān)鍵詞：反壟斷法；政府執(zhí)法；法院司法；權(quán)力制衡

中圖分類號(hào)；D912.29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003－1502(2009)02－0094－07

關(guān)于反壟斷執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，我國(guó)學(xué)者的研究大多是集中在前者，并主要從橫向結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，即討論是在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)(國(guó)家商務(wù)部、國(guó)家工商總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì))中指定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，還是應(yīng)當(dāng)單獨(dú)創(chuàng)設(shè)專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)?如果是統(tǒng)一到一個(gè)部門，究竟應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一到哪個(gè)部門等問(wèn)題上，很少有人對(duì)反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)對(duì)接問(wèn)題進(jìn)行研究，對(duì)反壟斷司法機(jī)構(gòu)設(shè)置研究的就更少。筆者認(rèn)為，反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)對(duì)接問(wèn)題直接關(guān)系到法制的統(tǒng)一和司法公正，關(guān)系到社會(huì)正義、提高執(zhí)法效果和效率的問(wèn)題，有必要專門進(jìn)行研究。

一、現(xiàn)行規(guī)定及其反思

反壟斷執(zhí)法是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，為便于嚴(yán)格統(tǒng)一執(zhí)法，同時(shí)考慮到建立、健全全國(guó)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系的需要，我國(guó)反壟斷法將反壟斷執(zhí)法作為中央事權(quán)，只有國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的部門依據(jù)反壟斷法享有反壟斷執(zhí)法的權(quán)限。我國(guó)《反壟斷法》第10條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu))依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。”目前我國(guó)商務(wù)部、國(guó)家工商管理總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)分別有反壟斷的執(zhí)法權(quán)。這說(shuō)明我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不是按照現(xiàn)有的五級(jí)政府(即中央，省、自治區(qū)、直轄市，省級(jí)市，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))的政府層級(jí)設(shè)置。同時(shí)，考慮到所有的壟斷案件都由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)親自處理負(fù)擔(dān)太重，因此，反壟斷法第10條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作?！?/p>

中國(guó)實(shí)行一級(jí)多層次的立法體制，立法權(quán)高度集中于中央，而執(zhí)法體制則是多級(jí)政府執(zhí)法，以基層(區(qū)縣政府)為主。我國(guó)的執(zhí)法管轄基本是按行政隸屬關(guān)系和屬地原則進(jìn)行劃分的?！缎姓幜P法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！敝醒胝闹鞴懿块T僅負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)執(zhí)法工作，地方政府實(shí)際執(zhí)法并承擔(dān)法律責(zé)任，即實(shí)行屬地原則的執(zhí)法體制。我國(guó)《憲法》第110條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院。按照中國(guó)目前中央政府與地方政府的關(guān)系，地方政府作為中央政府的“代理人”，執(zhí)行中央政府的法律被認(rèn)為是天經(jīng)地義。但是反壟斷法的實(shí)施成為了一個(gè)鮮明的例外：即由中央政府立法，由中央政府職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政執(zhí)法。

由國(guó)務(wù)院執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法自然引申出的第一個(gè)問(wèn)題是：由哪一級(jí)人民法院對(duì)原告向國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)提起行政訴訟的案件進(jìn)行司法?因?yàn)橹袊?guó)沒(méi)有中央法院系統(tǒng)，因此，根據(jù)我國(guó)行政訴訟法屬地管轄的規(guī)定，過(guò)去一直是北京市高中級(jí)法院承擔(dān)著國(guó)務(wù)院部委涉訴行政案件的審理工作。也就是說(shuō)，類似的問(wèn)題，以往的做法是由北京市中級(jí)法院為一審法院，北京市高級(jí)法院為二審法院。但是，由地方法院審理中央政府為被告案件的依據(jù)何在，似乎沒(méi)有學(xué)者提出過(guò)這樣的質(zhì)疑。中國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)模型(非地方分權(quán)模型)的單一制國(guó)家，是一個(gè)統(tǒng)一完整的政治實(shí)體，地方政府隸屬中央，因此，事實(shí)上，地方政府成為中央政府在地方的代理機(jī)構(gòu)，或者是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，中央政府的事情就是地方政府的事情，地方政府的事情也是中央政府的事情。但是，我國(guó)憲法并沒(méi)有規(guī)定，地方各級(jí)法院對(duì)上一級(jí)法院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)法院都服從最高人民法院。

筆者對(duì)此的質(zhì)疑在于：北京市高中級(jí)法院審理國(guó)務(wù)院部委涉訴行政案件，需要對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)?眾所周知，中國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情實(shí)行一院制的政治制度。人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，行使國(guó)家權(quán)力。我國(guó)憲法第3條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”這句話下面這樣說(shuō)可能更準(zhǔn)確：各級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都是由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受同級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督。

北京市高中級(jí)法院應(yīng)當(dāng)是北京市人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)，在我國(guó)，包括地方法院在內(nèi)的各級(jí)法院，作為法律關(guān)系主體與同級(jí)人民代表大會(huì)是一對(duì)法律關(guān)系。法律關(guān)系是一種對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。就像婚姻關(guān)系中的男女，二者是婚姻關(guān)系的當(dāng)事人，既相互對(duì)立又相互統(tǒng)一，互為權(quán)利義務(wù)(公權(quán)主體還有權(quán)力制衡關(guān)系，下同)，法院應(yīng)當(dāng)也不例外。而北京市高中級(jí)法院審理國(guó)務(wù)院部委涉訴行政案件，似乎應(yīng)當(dāng)是直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)了。而全國(guó)人民代表大會(huì)與北京市高中級(jí)法院是一種什么關(guān)系呢?如果說(shuō)，北京市高中級(jí)法院與北京市人民代表大會(huì)是一種“實(shí)的”法律關(guān)系。全國(guó)人民代表大會(huì)與北京市高、中級(jí)法院是否可以說(shuō)是一種“虛的”法律關(guān)系呢?

第二個(gè)問(wèn)題是：國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作，由哪一級(jí)人民法院對(duì)原告向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)提起行政訴訟的案件進(jìn)行司法?如果根據(jù)我國(guó)行政訴訟法屬地管轄的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)氐母咧屑?jí)法院承擔(dān)涉訴行政案件的審理工作。那么，如果被告是當(dāng)?shù)氐氖〖?jí)政府執(zhí)法部門，是否會(huì)遇到地方保護(hù)主義的問(wèn)題呢?

最高人民法院2007年12月17日通過(guò)的《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》，有一個(gè)突破性的規(guī)定，就是對(duì)部分行政案件進(jìn)行異地管轄審理。最高人民法院意圖通過(guò)加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預(yù)，為行政案件依法獨(dú)立公正審理提供制度保障。我國(guó)地方法院的人、財(cái)、物諸方面都依賴于本地同級(jí)政府，在審理以當(dāng)?shù)卣疄楸桓娴男姓讣r(shí)難免心存顧慮，產(chǎn)生立案難、審理難、執(zhí)行難的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，行政案件異地審理，是想為民告官提供—個(gè)相對(duì)意義上的起點(diǎn)公平。

有人說(shuō)，中國(guó)的法院都是“地方”法院，惟一一個(gè)全國(guó)法院(最高法院)實(shí)際上已退出司法裁判領(lǐng)域，成為了一個(gè)司法政策法院。而有人進(jìn)一步認(rèn)為，地方的法院是中華人民共和國(guó)在地方設(shè)立的法院，而不是“地方”法院。這話聽上去耐人尋味。因?yàn)椤Ｎ覈?guó)法院

設(shè)置存在嚴(yán)重的地方化問(wèn)題。所謂法院的地方化。是指法院在機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、法官產(chǎn)生等方面只屬于地方、不屬于中央的一種司法體制模式。焦洪昌指出法院地方化的四個(gè)方面的問(wèn)題：第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置的地方化；第二，隸屬關(guān)系的地方化；第三，法官的地方化；第四，經(jīng)費(fèi)來(lái)源的地方化。在這種情況下，仍然說(shuō)地方的法院是中華人民共和國(guó)在地方設(shè)立的法院，真的是一種“幽默”了。

法院機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、法官、經(jīng)費(fèi)來(lái)源的四個(gè)地方化，明顯反映出法院與地方有權(quán)機(jī)關(guān)形成事實(shí)上的法律關(guān)系，地方法院受地方有權(quán)機(jī)關(guān)的剛性制約不可避免，出現(xiàn)地方保護(hù)主義成為必然。法院的地方化，使地方保護(hù)主義泛濫，破壞了國(guó)家司法的統(tǒng)一，褻瀆了法律的尊嚴(yán)，加大了執(zhí)法的難度，產(chǎn)生了司法腐敗，可謂弊端重重。

為防止反壟斷法實(shí)施出現(xiàn)地方保護(hù)主義的問(wèn)題。是否被告是當(dāng)?shù)氐氖〖?jí)政府執(zhí)法部門，都要異地審理?實(shí)際上。異地審理制度僅僅是一種權(quán)宜之計(jì)，不是治本之策。異地審理制度同樣存在審理法院對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題，都對(duì)中央政府負(fù)責(zé)?但是中央政府又對(duì)地方法院的人財(cái)物不負(fù)責(zé)任；或者是由北京市高中級(jí)法院進(jìn)行審理。因?yàn)榉磯艛嗟胤綀?zhí)法屬于國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)執(zhí)法，因此，從理論上說(shuō)是可以視為國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為被告的。但是，又遇到前面的問(wèn)題了：由地方法院審理中央政府為被告案件的依據(jù)何在呢?同樣存在虛實(shí)兩種法律關(guān)系并行、讓地方法院無(wú)所適從的問(wèn)題。

二、借鑒美國(guó)聯(lián)邦反壟斷法的實(shí)施體制

如何解決上述的問(wèn)題?筆者認(rèn)為，美國(guó)的做法值得學(xué)習(xí)和借鑒。美國(guó)聯(lián)邦反壟斷法的實(shí)施，實(shí)行聯(lián)邦和州政府兩級(jí)執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級(jí)司法對(duì)接的體制，即聯(lián)邦一級(jí)司法，聯(lián)邦和州兩級(jí)執(zhí)法。也就是說(shuō)，聯(lián)邦法院系統(tǒng)審理違反聯(lián)邦反壟斷法的案件，各州和聯(lián)邦政府可以對(duì)違反聯(lián)邦反壟斷法的行為向聯(lián)邦法院提起訴訟。

美國(guó)聯(lián)邦反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)從橫向說(shuō)包含兩個(gè)層面：司法部反托拉斯司和美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)；從縱向說(shuō)也包含兩個(gè)層級(jí)：聯(lián)邦司法部和州總檢察長(zhǎng)。通過(guò)司法部反托拉斯司提起民事訴訟和刑事訴訟；通過(guò)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)直接進(jìn)行裁決或提起民事訴訟，但不能提起刑事訴訟；州總檢察長(zhǎng)可以代表州內(nèi)自然人的利益，執(zhí)行聯(lián)邦反托拉斯法，向?qū)Ρ桓嬗兴痉ü茌牂?quán)的美國(guó)區(qū)法院提起民事訴訟。美國(guó)《謝爾曼法》第4條規(guī)定：授權(quán)美國(guó)區(qū)法院司法管轄權(quán)，以防止、限制違反本法；各區(qū)的檢察官，依司法部長(zhǎng)的指示，在其各自區(qū)內(nèi)提起衡平訴訟，以防止和限制違反本法行為。美國(guó)《克萊頓法》規(guī)定：州司法長(zhǎng)作為政府監(jiān)護(hù)人，代表其州內(nèi)自然人的利益，可以本州的名義，向?qū)Ρ桓嬗兴痉ü茌牂?quán)的美國(guó)區(qū)法院提起民事訴訟，以確保其自然人因他人違反謝爾曼法所遭受的金錢救濟(jì)。這兩條法律，一方面明確規(guī)定了聯(lián)邦法院對(duì)違反聯(lián)邦反壟斷法有直接的管轄權(quán)，同時(shí)說(shuō)明各州對(duì)違反該法行為的起訴權(quán)。

關(guān)于聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系，《克萊頓法》規(guī)定：美國(guó)政府如果提起反托拉斯訴訟，要立即向州司法長(zhǎng)發(fā)出書面通知。為支持州司法長(zhǎng)依據(jù)本法提起訴訟，美國(guó)司法部長(zhǎng)應(yīng)州司法長(zhǎng)的要求，在法律準(zhǔn)許的范圍內(nèi)，有效地提供同該訴訟實(shí)際或潛在原因相關(guān)的調(diào)查性文件及其他材料。所以，1998年美國(guó)司法部部長(zhǎng)和19個(gè)州的總檢察官聯(lián)合對(duì)微軟公司提出反壟斷訴訟事件，這樣的案例在美國(guó)并不奇怪。

聯(lián)邦法院對(duì)違反聯(lián)邦反壟斷法有直接的管轄權(quán)，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州對(duì)違反該法行為可以向聯(lián)邦法院起訴。筆者將其概括為聯(lián)邦和州政府兩級(jí)執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級(jí)司法對(duì)接的體制，即聯(lián)邦一級(jí)司法，聯(lián)邦和州兩級(jí)政府執(zhí)法。

美國(guó)實(shí)行檢司合一的體制，司法部屬于行政機(jī)關(guān)，隸屬于美國(guó)總統(tǒng)，其聯(lián)邦反壟斷的實(shí)施，可以實(shí)行聯(lián)邦一級(jí)司法，因?yàn)槠渎?lián)邦法院自成系統(tǒng)(包括聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦巡回上訴法院、聯(lián)邦地區(qū)法院三級(jí)法院)。其聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法實(shí)行聯(lián)邦和州兩級(jí)的執(zhí)法體制是因?yàn)槁?lián)邦制的美國(guó)有三級(jí)政府，即聯(lián)邦政府、州政府和市政府。三級(jí)政府的事權(quán)分工明確，聯(lián)邦政府和州政府、地方政府分別是按照不同的事項(xiàng)作為不同范圍居民的代表出現(xiàn)。類似這樣的案件出現(xiàn)在中國(guó)，按現(xiàn)行反壟斷法的規(guī)定，由中央政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄，因?yàn)橹袊?guó)是單一制的國(guó)家，中央政府可以直接代表全體國(guó)民，因此似乎不需要像微軟案件一樣的共同訴訟。但各地消費(fèi)者的損失如何計(jì)算，中央政府是否可以代表的了全體國(guó)民，似乎沒(méi)有人認(rèn)為是問(wèn)題，實(shí)際這恰恰是一個(gè)問(wèn)題。因?yàn)?，反壟斷?zhí)法和司法目的是要維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，追究違法者對(duì)市場(chǎng)秩序破壞的法律責(zé)任，補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者因此受到的損失。而受到損害的經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者是不特定的人，分散于全國(guó)各地，由地方政府代表地方居民的好處顯而易見。

聯(lián)邦反壟斷法實(shí)行聯(lián)邦一級(jí)司法的原因可能是多方面的，我們不打算多加論證。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，有聯(lián)邦政府和州政府、地方政府三級(jí)政府的存在。聯(lián)邦制國(guó)家的主要特點(diǎn)是：聯(lián)邦和其組成單位分別有自己的憲法和法律制度以及各自的國(guó)家機(jī)關(guān)體系。聯(lián)邦的組成單位先于聯(lián)邦而存在，聯(lián)邦的權(quán)力源于各成員的讓與。聯(lián)邦制決定了美國(guó)聯(lián)邦和州政府、地方政府都有獨(dú)立的立法權(quán)。三級(jí)政府的事權(quán)范圍非常明確，哪一級(jí)政府管轄的事情，就由哪一級(jí)政府來(lái)立法，哪一級(jí)政府執(zhí)法。聯(lián)邦和州政府對(duì)于需要在地方的執(zhí)法活動(dòng)，會(huì)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)到基層執(zhí)法。地方政府的執(zhí)法活動(dòng)一般只是負(fù)責(zé)地方議會(huì)制定出來(lái)的法律。美國(guó)有兩套法院組織系統(tǒng)，分為聯(lián)邦和州法院組織系統(tǒng)和法律體系。聯(lián)邦法院負(fù)責(zé)實(shí)施聯(lián)邦法律，各州法院負(fù)責(zé)實(shí)施本州的法律。聯(lián)邦法院(包括聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦巡回上訴法院、聯(lián)邦地區(qū)法院)負(fù)責(zé)實(shí)施聯(lián)邦法律，各州法院負(fù)責(zé)實(shí)施本州的法律。也就是說(shuō)，違反美國(guó)聯(lián)邦立法的案件由聯(lián)邦法院審理。這樣，美國(guó)的立法、政府執(zhí)法和司法實(shí)現(xiàn)了在層級(jí)上的高度一致性。這樣的一致性，使得立法機(jī)構(gòu)可以對(duì)執(zhí)法部門和司法部門進(jìn)行直接的監(jiān)督和制約，立法機(jī)構(gòu)直接享有對(duì)執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)的人事任免權(quán)和財(cái)政經(jīng)費(fèi)的撥款決定權(quán)，保證了執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)及公務(wù)人員的權(quán)、責(zé)、利的緊密銜接。

聯(lián)邦和州政府兩級(jí)執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級(jí)司法對(duì)接的體制的最大好處，是不會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的窘困，有利于實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一和司法公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，提高執(zhí)法效果和效率。

雖然美國(guó)反壟斷法的實(shí)施是司法模式，中國(guó)是行政模式，但是都實(shí)行司法最終裁決原則，因此，我們可以學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)的做法。具體說(shuō)來(lái)，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的反壟斷執(zhí)法，相對(duì)人不服，應(yīng)當(dāng)向中央法院系統(tǒng)提起行政訴訟，由中央法院系統(tǒng)承擔(dān)涉訴行政案件的審理工作。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作，相對(duì)^不服。也應(yīng)當(dāng)向中央法院系統(tǒng)提起行政訴訟，由中央法院系統(tǒng)承擔(dān)涉訴行政案件的審理工作。

借鑒美國(guó)模式，結(jié)合中國(guó)的情況，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的強(qiáng)大的中央法院系統(tǒng)。中央法院系統(tǒng)設(shè)國(guó)家最高法院、國(guó)家上訴法院和國(guó)家地區(qū)法院。最高法院可以仍

然設(shè)在首都被京；上訴法院可以分片設(shè)置，如設(shè)置東北、西北、華北、華東、中南和西南上訴法院，或者建立屬于中央法院系統(tǒng)的巡回法院；國(guó)家地區(qū)法院設(shè)在中心城市，一個(gè)省、自治區(qū)可以設(shè)幾個(gè)地區(qū)法院，其經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政撥款，法官由中央任免。中央法院系統(tǒng)直接向國(guó)家立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使審判權(quán)。目前的地方法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留，但是審理案件的范圍將大大縮小。

三、我國(guó)建立中央法院系統(tǒng)的基本依據(jù)和意義

(一)基本依據(jù)

基本依據(jù)之一是法律關(guān)系中的當(dāng)事人理論。

徐國(guó)棟認(rèn)為，法律制造了各種各樣的身份，每一種身份的制造都是一種正負(fù)的對(duì)比。身份總是對(duì)偶存在的，法律只能制造一對(duì)身份，不可能制造一種身份。法院應(yīng)當(dāng)也不例外。各級(jí)法院，作為法律關(guān)系主體應(yīng)當(dāng)與另一法律關(guān)系主體形成一對(duì)法律關(guān)系。法院作為司法機(jī)構(gòu)，與立法機(jī)構(gòu)是對(duì)偶存在的。執(zhí)法者、司法者和立法者應(yīng)當(dāng)是一種對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。中央立法、中央政府執(zhí)法，中央法院系統(tǒng)司法，執(zhí)法者與司法者直接對(duì)立法者負(fù)責(zé)，互為權(quán)利義務(wù)，形成權(quán)力之間的相互制衡，才是法治社會(huì)的正確選擇。

毛澤東講過(guò)，對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律是宇宙的根本規(guī)律，不論在自然界、人類社會(huì)和人們的思想中都是普遍存在的。矛盾著的對(duì)立面又統(tǒng)一、又斗爭(zhēng)，由此推動(dòng)事物的運(yùn)動(dòng)和變化。而遵循此規(guī)律的前提是按照一定的理念、價(jià)值觀和一定的規(guī)則，安排恰當(dāng)?shù)碾p方當(dāng)事人，讓當(dāng)事人之間形成一種對(duì)立統(tǒng)—關(guān)系。如果當(dāng)事人錯(cuò)位運(yùn)行，就是體制出現(xiàn)了問(wèn)題。

我國(guó)存在的問(wèn)題：

第一，是執(zhí)法者、司法者不直接對(duì)立法者負(fù)責(zé)。劉軍寧指出，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的政府管理體制是對(duì)政府負(fù)責(zé)的，而不是對(duì)代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的。其機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行方式是完全獨(dú)立于代議機(jī)關(guān)的。政府被看成是用來(lái)獨(dú)立行使權(quán)力，管制統(tǒng)治民眾的。而其內(nèi)部的各部門之間互相爭(zhēng)奪權(quán)力，動(dòng)用各種手段爭(zhēng)奪處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)、執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)，對(duì)責(zé)任卻你推我讓，并千方百計(jì)地利用自己的行政特權(quán)為個(gè)人與部門留出不負(fù)責(zé)任、不受監(jiān)督的責(zé)任飛地。行政部門只對(duì)自己負(fù)責(zé)，完全擺脫了對(duì)代議機(jī)關(guān)所負(fù)的責(zé)任。從而為通向“任性”的、無(wú)限權(quán)力的、不負(fù)責(zé)任的政府鋪平了道路。

第二，是當(dāng)事人的錯(cuò)位運(yùn)行。在我國(guó)，立法是中央政府的權(quán)力，執(zhí)法、司法是地方的義務(wù)，執(zhí)法者和司法者與立法者沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的法律關(guān)系；而與地方政府有直接的制約關(guān)系，而地方政府又不是立法者。國(guó)家的立法得不到很好的實(shí)施似乎成為必然。立法、執(zhí)法、司法主體的錯(cuò)位運(yùn)行，是我國(guó)法律實(shí)施中的一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。當(dāng)然，形成這種局面并不是偶然的，畢竟我國(guó)目前政治運(yùn)行的體制不是按照法治國(guó)家的理念建立起來(lái)的。中國(guó)憲法規(guī)定實(shí)行依法治國(guó)的戰(zhàn)略至今不到十年，究竟如何實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家還有許多問(wèn)題沒(méi)有厘清。

法哲學(xué)的觀點(diǎn)是：法對(duì)人們行為的規(guī)范。主要就是依靠當(dāng)事人之間的利益抗衡，即“他律”來(lái)實(shí)現(xiàn)。從國(guó)外的情況看，監(jiān)督執(zhí)法、司法的另一方當(dāng)事人來(lái)自作為代議機(jī)關(guān)的“權(quán)力機(jī)關(guān)”，即立法機(jī)構(gòu)。

謝暉在《論法律關(guān)系》一文中提出過(guò)本源性社會(huì)關(guān)系和調(diào)整性社會(huì)關(guān)系。他的說(shuō)法是：把由人的本質(zhì)直接決定下所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系稱為“本源性社會(huì)關(guān)系”，即本源于人的本質(zhì)而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。所謂調(diào)整性社會(huì)關(guān)系，是指在通過(guò)一定規(guī)則而對(duì)本源性社會(huì)關(guān)系調(diào)整基礎(chǔ)上形成的新型的有利于本源性社會(huì)關(guān)系進(jìn)一步展開的人類交往關(guān)系。本源性社會(huì)關(guān)系包括物質(zhì)關(guān)系、政治關(guān)系和文化關(guān)系等；調(diào)整性社會(huì)關(guān)系包括法律關(guān)系、道德關(guān)系和宗教關(guān)系等。謝暉特別強(qiáng)調(diào)調(diào)整性社會(huì)關(guān)系，是在通過(guò)一定規(guī)則而對(duì)本源性社會(huì)關(guān)系調(diào)整基礎(chǔ)上形成的新型的人類交往關(guān)系。也就是說(shuō)，規(guī)則的不同會(huì)導(dǎo)致法律關(guān)系的不同。傳統(tǒng)計(jì)劃體制和高度集權(quán)的政治體制產(chǎn)生了我國(guó)傳統(tǒng)的立法、執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和法治社會(huì)規(guī)則要求新型的三者關(guān)系。因?yàn)橐欢ǖ囊?guī)則調(diào)整是調(diào)整性社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生的前提，調(diào)整性社會(huì)關(guān)系是規(guī)則指令的產(chǎn)物，因此，規(guī)則是至關(guān)重要的因素。謝暉認(rèn)為，調(diào)整性社會(huì)關(guān)系不是本源性社會(huì)關(guān)系的簡(jiǎn)單復(fù)寫，而是一種經(jīng)過(guò)重新加工的、十分精致的社會(huì)關(guān)系。我國(guó)需要在法治國(guó)家的目標(biāo)下建立新的規(guī)則。然后重構(gòu)立法、執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系。

提出上述意見的基本依據(jù)之二是法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的對(duì)應(yīng)理論。

謝暉認(rèn)為，法律關(guān)系是主體因?yàn)橐欢ɡ嫘枰煌纬傻纳鐣?huì)關(guān)系被納入國(guó)家法律規(guī)范體系后所形成的以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。法律關(guān)系以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容?？梢哉f(shuō)，法律的全部要旨，在于按何種原則、何種方式對(duì)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行分配；而法律關(guān)系的全部要旨，在于依法分析法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)和存在的狀況。

我國(guó)現(xiàn)在的情況是：在立法上，實(shí)行一級(jí)多層次的立法體制，立法權(quán)高度集中于中央，但執(zhí)法和司法主要是地方的事情，由此產(chǎn)生了中央與地方的一種只有義務(wù)沒(méi)有權(quán)利的“虛的”法律關(guān)系；我國(guó)執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)完全是按照行政區(qū)劃設(shè)置的，在行政事務(wù)上由當(dāng)?shù)攸h政機(jī)構(gòu)管理，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法院的^，財(cái)物完全受制于地方有權(quán)機(jī)關(guān)，由此產(chǎn)生了與地方權(quán)力機(jī)構(gòu)之間既有權(quán)利又有義務(wù)的“實(shí)的”法律關(guān)系。兩種法律關(guān)系并存：比較而言，前一種關(guān)系雖然是地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)執(zhí)法和司法的依據(jù)，但是沒(méi)有形成對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者說(shuō)地方政府只有義務(wù)沒(méi)有權(quán)利；后一種關(guān)系倒是一種實(shí)實(shí)在在的對(duì)應(yīng)性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。謝暉認(rèn)為，權(quán)利和義務(wù)作為法律關(guān)系的內(nèi)容，表現(xiàn)為任何一種法律關(guān)系都是既包含了權(quán)利在其中，亦包含了義務(wù)在其中的社會(huì)關(guān)系。所謂純粹的“單務(wù)法律關(guān)系”事實(shí)上是很少見的。

北京市高中級(jí)法院審理國(guó)務(wù)院部委涉訴行政案件應(yīng)當(dāng)是對(duì)作為全國(guó)人大的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。但是包括北京市高中級(jí)法院在內(nèi)的各級(jí)地方法院，實(shí)際已經(jīng)是“地方性”法院。與作為全國(guó)人大的立法機(jī)構(gòu)沒(méi)有對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系，也沒(méi)有權(quán)力制衡關(guān)系。

筆者認(rèn)為，法治國(guó)家的基本做法，簡(jiǎn)單地說(shuō)，是正確地理解社會(huì)各種現(xiàn)存的關(guān)系，然后，按照一定的理念和價(jià)值觀及其規(guī)則，安排法律關(guān)系的雙方當(dāng)事人及其權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)。應(yīng)當(dāng)讓當(dāng)事人之間形成權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)的關(guān)系，相互制約，才能保障社會(huì)的正常發(fā)展。只有義務(wù)沒(méi)有權(quán)利，不屬于法律關(guān)系，因而也很難實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的目標(biāo)。

(二)意義

我國(guó)的反壟斷法實(shí)施實(shí)行中央一級(jí)司法，多級(jí)執(zhí)法的體制，有利于改變現(xiàn)存司法和執(zhí)法縱向結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，促進(jìn)法制的統(tǒng)一和司法公正，提高反壟斷法的實(shí)施效果。

首先，能夠有效防止地方保護(hù)主義，保證法制的統(tǒng)一。作為地方政府，出于地方利益的考慮，很難成為全社會(huì)公共利益的代表。只有一個(gè)超越地方利益的“裁決者”。才能維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)整體利益。我國(guó)現(xiàn)今地方法院與地方有權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，使得地方法院難以有效地實(shí)施反壟斷法。反壟斷法實(shí)施實(shí)行中央一級(jí)司法，可以從根本上革除地方保護(hù)主義的弊端，保證法制的統(tǒng)一。

其次，有利于維護(hù)好經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。地方政府作為地方居民利益的代表，能夠了解地方居民因?yàn)閴艛嘈袨閹?lái)的損害，因此，實(shí)行兩級(jí)甚至多級(jí)的執(zhí)法體制，可以有效地維護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，使得壟斷者對(duì)自己的壟斷行為付出應(yīng)當(dāng)付出的代價(jià)。

最后，可以實(shí)現(xiàn)立法者對(duì)執(zhí)法者和司法者的監(jiān)督和制約。涉嫌壟斷的經(jīng)營(yíng)者，對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法不服，可以向中央法院上訴，而中央法院審理涉及國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的案件，符合權(quán)力制約權(quán)力的需要。中央法院，直接由全國(guó)人大產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。反壟斷執(zhí)法作為中央事權(quán)，反壟斷司法也是中央事權(quán)，使司法直接受立法的制約，保證法律得到正確的實(shí)施。

結(jié)語(yǔ)

“徒法不足以自行”，離開了有效的執(zhí)法和公正的司法，再完美的法律都不能得到貫徹執(zhí)行，但邏輯起點(diǎn)是執(zhí)法、司法本身結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制是正常、正確的。在我國(guó)，執(zhí)法、司法者與立法者沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的權(quán)力互相制衡關(guān)系，法律得不到很好的實(shí)施似乎成為必然。立法、執(zhí)法、司法關(guān)系的錯(cuò)位運(yùn)行，是我國(guó)法律實(shí)施中一個(gè)尚沒(méi)有引起足夠重視的問(wèn)題。我們認(rèn)為，只有立法、執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)之間在一定的規(guī)則下，形成正確的權(quán)力制衡關(guān)系。才能保證法的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)。

責(zé)任編輯懿勤