郝佳佳

摘要：經(jīng)過(guò)三十年的改革開(kāi)放，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是我國(guó)社會(huì)目前正處于快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，各個(gè)方面都潛伏著許多問(wèn)題與矛盾，加之我國(guó)幅員遼闊、地質(zhì)狀況復(fù)雜多樣，自然災(zāi)害頻發(fā)，這些都易引發(fā)公共危機(jī)事件。目前我國(guó)公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)存在著諸多問(wèn)題，本文就組織機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題以及產(chǎn)生問(wèn)題的原因進(jìn)行了分析，同時(shí)提出了應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：危機(jī)；管理機(jī)構(gòu)；問(wèn)題；原因；對(duì)策

隨著經(jīng)濟(jì)全球話的一體化、改革開(kāi)放的進(jìn)行，我國(guó)的新舊體制正在交替之中，社會(huì)處在快速且復(fù)雜的轉(zhuǎn)型時(shí)期，以前潛伏的問(wèn)題和矛盾都日漸爆發(fā)。在轉(zhuǎn)型之中又出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，加之我國(guó)幅員遼闊，地質(zhì)條件復(fù)雜多樣，自然災(zāi)害頻發(fā)，這些都易于引發(fā)公共危機(jī)事件，近年來(lái)危機(jī)發(fā)生的機(jī)率呈現(xiàn)大幅上升趨勢(shì)。在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的過(guò)程中，我們的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)是整個(gè)危機(jī)管理的載體，發(fā)揮著重要的作用。但是目前我國(guó)的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)存在許多問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)并解決這些問(wèn)題，對(duì)減少危機(jī)帶來(lái)的損傷具有重大的意義。

一、我國(guó)公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

危機(jī)是指?jìng)€(gè)人、群體或組織由于突發(fā)事件的出現(xiàn)，而收到破壞，嚴(yán)重地威脅到其正常的生存和發(fā)展的狀態(tài)。公共危機(jī)具有損害性大，種類較多，難以預(yù)測(cè)和防范等特點(diǎn)。我國(guó)今年來(lái)公共危機(jī)時(shí)間頻發(fā)，造成的損失和影響巨大。如98特大洪災(zāi)、03非典疫情、禽流感、08年初大雪災(zāi)和5.12汶川大地震等。我國(guó)政府在危機(jī)管理中積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但目前我國(guó)政府對(duì)危機(jī)事件的管理，往往仍是采取遇事依賴于各級(jí)政府現(xiàn)有的行政設(shè)置，臨時(shí)成立一個(gè)指揮部、一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組等方式而處置。正是由于我國(guó)的危機(jī)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在著嚴(yán)重的問(wèn)題，嚴(yán)重制約著公共危機(jī)管理的效果，造成更大的損失。綜合分析我國(guó)危機(jī)管理中機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，可以分為以下幾點(diǎn)：

一是在歷次危機(jī)管理中缺乏一個(gè)常設(shè)性的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、反應(yīng)快速的綜合危機(jī)管理部門。我國(guó)的政府危機(jī)管理部門主要是依賴于現(xiàn)有的行政設(shè)置，而我國(guó)的行政區(qū)劃是“鴿籠條塊”式的，橫向的各行政區(qū)劃是各自為政，無(wú)暇相互問(wèn)津，縱向的是逐層控制，下級(jí)聽(tīng)從上級(jí)命令和指示，危機(jī)管理機(jī)構(gòu)多時(shí)A省指揮中心，B省指揮中心，c市指揮小組，D市指揮小組，呈現(xiàn)“鴿籠條塊”分割式的。所以危機(jī)爆發(fā)時(shí)，由于各地區(qū)層級(jí)部門之間不能很好地溝通危機(jī)的信息，并且多為各自掌政，職能和職責(zé)模糊不清，進(jìn)而不能很好地協(xié)調(diào)，導(dǎo)致指揮不力，搶救不及時(shí)而貽誤搶救時(shí)機(jī)，導(dǎo)致危機(jī)程度加深延長(zhǎng)。

二是危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)人才匱乏，且在行政首長(zhǎng)擔(dān)任總指揮的情況下，其專業(yè)優(yōu)勢(shì)受到挑戰(zhàn)。由于危機(jī)種類多、危害程度深淺不一、涉及范圍不同、且其爆發(fā)原因多樣，不同類型突發(fā)公共事件的原因、導(dǎo)致危機(jī)的影響程度和范圍、產(chǎn)生社會(huì)危害的嚴(yán)重程度都有很大差異，從而使得政府應(yīng)對(duì)的措施和手段也有所不同。再加之有限的政府應(yīng)急能力而對(duì)眾多的被救助對(duì)象的需求，因此要根據(jù)危機(jī)的特點(diǎn)而雇傭大量的公共危機(jī)專業(yè)管理和搶救人員。我國(guó)的民眾公共安全意識(shí)很差。越是在基層就越缺乏相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和人員。因此專業(yè)人才的缺乏也是制約管理效果的主要因素之一。同時(shí)由于行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任危機(jī)機(jī)構(gòu)的總指揮，領(lǐng)導(dǎo)者在危機(jī)管理中需要權(quán)威在最短時(shí)間內(nèi)做出科學(xué)的決策，受其傳統(tǒng)執(zhí)政風(fēng)格的影響，容易形成行政權(quán)威過(guò)度集中，阻礙著專業(yè)人才的工作，很多優(yōu)秀的補(bǔ)救方案被行政領(lǐng)導(dǎo)否決。

三是危機(jī)管理機(jī)構(gòu)中信息溝通渠道不暢，不能很好的整合社會(huì)民意，且其信息通報(bào)不及時(shí)，民眾容易受到虛假信息的誤導(dǎo)。在危機(jī)管理當(dāng)中信息可以說(shuō)是一種戰(zhàn)略資源，能及時(shí)掌握準(zhǔn)確的信息，對(duì)于危機(jī)的管理和環(huán)節(jié)有十分重要重要的作用。我國(guó)危機(jī)管理中沒(méi)有設(shè)立專門的信息職能部門，收集、整理、分析、管理和發(fā)布關(guān)于危機(jī)的信息，同時(shí)信息沒(méi)有及時(shí)地向民眾披露，給民眾造成一種恐慌，引起社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的動(dòng)亂。5.12汶川地震中關(guān)于成都水源受污染的謠言。通過(guò)手機(jī)廣泛流傳，造成社會(huì)民眾的恐慌，成都就出現(xiàn)了水荒現(xiàn)象，民眾爭(zhēng)相搶購(gòu)礦泉水，不法商販借機(jī)哄抬物價(jià)，進(jìn)一步家具了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的動(dòng)亂。

四是危機(jī)管理中組織管理人員的法律意識(shí)淡薄，且我國(guó)的危機(jī)管理法規(guī)較少，不能很好地規(guī)范危機(jī)管理者。危機(jī)管理是以消除危機(jī)為導(dǎo)向的。因此在危機(jī)管理中政府易于放大自己的作用，以依權(quán)威行政來(lái)代替依法行政。法律的約束和監(jiān)督作用得不到很好地發(fā)揮。再者我國(guó)關(guān)于危機(jī)管理的法律較少，只有單獨(dú)法律法規(guī)，如《地震防范法》、《消防法》、《戒嚴(yán)法》、《傳染病防治法》以及《安全生產(chǎn)法》等，總的來(lái)說(shuō)還是缺少一個(gè)宏觀層面上具有指導(dǎo)作用的法律，即《危機(jī)管理法》，此法律目前正在制定當(dāng)中；再者這些單行法律也呈現(xiàn)出條塊分割狀態(tài)，許多方面尚未被法律覆蓋，形成無(wú)法可依的盲區(qū)。

五是基層部門權(quán)利過(guò)少，不能很好地實(shí)施危機(jī)管理。由于危機(jī)管理是以國(guó)家層面為主導(dǎo)的，但是危機(jī)又是發(fā)生在基層政府部門的管理范圍之內(nèi)，基層政府部門處在危機(jī)的第一線，對(duì)危機(jī)的情況相當(dāng)了解，所以他們應(yīng)該擁有更多的權(quán)利來(lái)開(kāi)展危機(jī)管理。而現(xiàn)實(shí)情況下地方政府部門無(wú)權(quán)，或者說(shuō)是擁有很少的權(quán)利，這就束縛了地方政府部門應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，束縛著地方政府部門職能的發(fā)揮，貽誤搶救時(shí)機(jī)。

二、公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)存在問(wèn)題的原因

仔細(xì)分析公共危機(jī)管理組織現(xiàn)狀后，進(jìn)一步尋找產(chǎn)生問(wèn)題的原因?？梢苑譃橐韵聨c(diǎn)：

一是幾千年來(lái)我國(guó)是單一制的國(guó)家，這樣就形成了中央集權(quán)的局面，地方政府服從中央政府，中央政府統(tǒng)轄和掌握著全國(guó)的資源，在一定程度上向地方政府授權(quán)。幾千年的政治傳統(tǒng)影響著當(dāng)前中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)和行政習(xí)慣、模式以及思維。如上下級(jí)的政府間的逐層控箭，上下級(jí)政府之間就不能很好地協(xié)調(diào)和溝通，容易出現(xiàn)忽視依法律行政，而易于產(chǎn)生依權(quán)威行政，地方政府權(quán)利會(huì)更多的得到控制。

二是由于我國(guó)幅員遼闊，各地自然、經(jīng)濟(jì)、和社會(huì)等狀況分殊性較大，形成了許多行政區(qū)劃。橫向表危險(xiǎn)條塊分割，各地各自為政。由于危機(jī)的影響范圍廣，所以需要不同地區(qū)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，共享危機(jī)信息資源，共同面對(duì)危機(jī)，但現(xiàn)行的行政區(qū)劃造成了溝通的阻礙。

三是經(jīng)過(guò)三十年的改革開(kāi)放，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，我們的經(jīng)濟(jì)取得了快速的發(fā)展，相對(duì)忽視了社會(huì)層面的建設(shè)，危機(jī)管理意識(shí)薄弱，危機(jī)觀念落后，危機(jī)預(yù)警意識(shí)較差，制約了危機(jī)管理的發(fā)展和對(duì)危機(jī)管理的研究，因此危機(jī)管理的法律法規(guī)較少，公共危機(jī)專業(yè)人才較少。

三、危機(jī)管理機(jī)構(gòu)問(wèn)題的對(duì)策

發(fā)現(xiàn)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，分析其產(chǎn)生的的原因，更為重要的是找到解決問(wèn)題的方法和對(duì)策。綜合考察，解決這些問(wèn)題的對(duì)策可以分為以下幾點(diǎn)：

一、設(shè)置常設(shè)性的綜合危機(jī)管理協(xié)調(diào)部門。我國(guó)歷次危機(jī)中都是依靠一個(gè)臨時(shí)性的指揮部或指揮小組等。等到危機(jī)爆發(fā)時(shí)方才成立，沒(méi)有常設(shè)性的機(jī)構(gòu)，所以危機(jī)預(yù)警意識(shí)與能力、危機(jī)應(yīng)急意識(shí)與能力較差，在危機(jī)面前顯得措手不及。因此要設(shè)置常設(shè)性危機(jī)管理部門，把危機(jī)管理部門，把危機(jī)管理工作常態(tài)化，提高危機(jī)預(yù)警意識(shí)與能力、危機(jī)應(yīng)急意識(shí)與能力。協(xié)調(diào)上下級(jí)之間、各級(jí)行政區(qū)域之間的關(guān)系，做到信息和資源的共享，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。

二、加強(qiáng)公共危機(jī)管理專業(yè)人才的培訓(xùn)與教育。由于公共危機(jī)的原因復(fù)雜多樣，影響范圍較廣、程度深。且我國(guó)處在一個(gè)快速轉(zhuǎn)型的使其，各種矛盾和問(wèn)題更加復(fù)雜嚴(yán)重，危機(jī)也常常引發(fā)社會(huì)的動(dòng)亂。培養(yǎng)和訓(xùn)練公共危機(jī)管理人才，提高公共危機(jī)管理人員的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。突破傳統(tǒng)政府部門的線性思考、管理和行政模式，提高危機(jī)管理的效果。

三、建立以消除危機(jī)為導(dǎo)向的專家團(tuán)隊(duì)網(wǎng)絡(luò)組織。危機(jī)的管理和補(bǔ)救涉及到自然科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)保障等學(xué)科的理論。如對(duì)危機(jī)原因的考察研究離不開(kāi)自然科學(xué)的知識(shí)；災(zāi)區(qū)物價(jià)的穩(wěn)定、商品的供給等需要經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識(shí)；災(zāi)民的安置需要社會(huì)保障的知識(shí)等，因此需要各方面的知識(shí)和專家。以消除危機(jī)危害為中心，構(gòu)建一個(gè)來(lái)自不同領(lǐng)域的專家組成的網(wǎng)絡(luò)合作團(tuán)隊(duì)組織，大家以救災(zāi)和消除危機(jī)為共同目標(biāo)，以自己的專業(yè)只是為基礎(chǔ)展開(kāi)合作，共同進(jìn)行危機(jī)管理。

四、加強(qiáng)信息的收集、分析、管理和發(fā)布。加強(qiáng)信息的規(guī)范化，快速及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布信息，消除民眾恐慌，消除社會(huì)不穩(wěn)定因素，為危機(jī)管理創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境，防止危機(jī)升級(jí)。

五、加強(qiáng)完善危機(jī)管理法律規(guī)范的制定。使政府在危機(jī)管理中更加規(guī)范化，依法行政，不至于使利益本已受到損失的民眾受到征募行政權(quán)威的侵犯。對(duì)建立規(guī)范型政府、依法行政型政府和服務(wù)型政府十分重要，危機(jī)可以促進(jìn)我們政府部門的成長(zhǎng)。

六、構(gòu)建多方參與的協(xié)作團(tuán)隊(duì)管理機(jī)制。把民眾的一員有序和真實(shí)地進(jìn)行結(jié)構(gòu)化，納入到政府決策的變量中，把民眾的需求和愿望作為危機(jī)管理決策的邏輯起點(diǎn)，協(xié)調(diào)好與民眾的關(guān)系。同時(shí)政府由于自身力量的有限性，可以吸納一大批非營(yíng)利組織參與到危機(jī)管理中來(lái)，成立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)非營(yíng)利組織參與危機(jī)救助的機(jī)構(gòu)，把分散的社會(huì)力量和資源整合起來(lái)，再根據(jù)實(shí)際危機(jī)情況進(jìn)行優(yōu)化地配置，提高資源配置的效率。

仔細(xì)分析公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，尋找其原因，并給出合理的應(yīng)對(duì)策略，提高危機(jī)管理的效率和效果，減少危機(jī)帶來(lái)的損失和危害。