摘要：政府與大學的關(guān)系問題是高等教育管理體制中的核心問題，也是影響大學發(fā)展的關(guān)鍵因素。在現(xiàn)代政治治理下，高校管理面臨著一系列的挑戰(zhàn)，在強調(diào)政府控制又強調(diào)大學自治的同時，尋找到政府與大學關(guān)系的“黃金分割點”。由于歷史淵源和現(xiàn)實經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的相似性，研究俄羅斯大學與政府關(guān)系，對中國建構(gòu)大學與政府關(guān)系理論具有啟示意義。

關(guān)鍵詞：治理；政府；大學；俄羅斯；思考

一、現(xiàn)代政治治理：給高校管理提出的挑戰(zhàn)

(一)治理的含義

政府管理模式正面臨著從“統(tǒng)治”到“治理”的根本轉(zhuǎn)變?！爸卫怼币辉~源于英語(governaee)，原意是控制、引導和操縱，與“統(tǒng)治”(Government)有共同的詞根“Govern”，這兩個概念彼此曾長期交叉使用。但相比之下，“統(tǒng)治”是政治學中常用的政治術(shù)語，主要指依靠國家權(quán)力對公共事務的管理，是民主制度以前管理社會的主要方式。而治理的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。

(二)政治治理下高校管理面臨的挑戰(zhàn)

1 由計劃模式向市場模式的轉(zhuǎn)變

市場經(jīng)濟要求高等教育要以市場的需求為導向。在市場模式下，高校從辦學投資主體、招生與就業(yè)方式到教學管理理念、方法、手段等方面都發(fā)生了深刻變革。俄羅斯過去由于受計劃經(jīng)濟的影響，教育更多的是靠政府的指令來運作，國家既是大學的舉辦者、投資者，又是大學的管理者和所有者。由于缺乏市場競爭壓力，因此造成教育的效率不高、質(zhì)量不高、學生對學習不負責任。

2 由精英教育向大眾化教育的轉(zhuǎn)變

早在20世紀30年代，俄羅斯就基本上消滅了文盲，現(xiàn)正在普及十一年制義務教育，高等教育普及率為171人／萬人。2006年中國高等教育在學人數(shù)為2 500萬人，比1993年翻了5番，但高等教育毛入學率也還僅只是22％，遠低于俄羅斯的29％。高校規(guī)模的迅速擴張帶來了高校管理上的諸多變化，這同樣要求高校有更多的自主權(quán)來解決這些新面臨的問題。

3 由集權(quán)式管理向民主參與式管理轉(zhuǎn)變

前蘇聯(lián)解體前，高等教育一直實行高度集中的管理體制。高校一直由政府有關(guān)部門直接管理，學校成為政府行政部門的附屬單位?，F(xiàn)代管理理念，突出人的主體地位，認為有效的管理必須根據(jù)管理對象的特點，采用充分調(diào)動人的積極性、自覺性、主動性的管理方式，實行民主參與式管理。

4 由封閉式管理向開放式管理的轉(zhuǎn)變

信息化以及經(jīng)濟全球化時代的到來，使高等院校不得不推倒自我封閉的圍墻，走向社會、走向國際舞臺。高等教育國際化已成為當今世界潮流，這是現(xiàn)代教育的必然趨勢。俄羅斯高等教育若不向世界開放，吸收世界先進科學技術(shù)成果，就不可能培養(yǎng)出現(xiàn)代化建設和參與世界高科技競爭所需要的高水平人才。大學需要從“象牙塔”中走出來，主動適應社會需要，承負起社會、國家、人類的責任，才能獲得最旺盛的生命力。

二、俄羅斯大學與政府的關(guān)系

(一)俄羅斯高等教育改革的措施

俄羅斯的高等教育主要從以下幾方面進行改革：加快高教立法步伐；逐步建立多樣化的高等教育結(jié)構(gòu)體系，把高等院校分為綜合大學、專業(yè)大學、專業(yè)學院三種類型；實現(xiàn)經(jīng)費來源多元化，俄羅斯政府在保證教育財政預算的優(yōu)先性的同時，鼓勵地方政府分擔部分高教經(jīng)費，吸引社會預算外資金的投入；簽署《博洛尼亞宣言》，建立與歐洲其他國家具有可比性的高等教育體制，其中主要包括：①大學教育階段設立學士和碩士兩個層次；②實行學分制；③建立與歐洲公認要求接軌的獨立于教育管理機構(gòu)之外的國家教育質(zhì)量鑒定和監(jiān)督系統(tǒng)；④實行全國統(tǒng)一考試；⑤實施對重點大學的評審，等等。

(二)俄羅斯高等教育行政管理體制改革特點

1 教育從與國家單一的行政隸屬關(guān)系被推向市場，使高校的運作以市場化的方式適應社會的變化。

2 多元經(jīng)濟和多樣化社會發(fā)展、經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然會對高等教育提出多元化的需求。

3 為了順應市場經(jīng)濟對人才的實際需要，順應國際高等教育的發(fā)展潮流，加強國際交流與合作，俄羅斯樹立了高等教育管理國際化的理念，開始用國際化的眼光來審視與吸納它，以自身的特質(zhì)來吸取精華，與本土化相結(jié)合，令自身的視野范圍更廣闊。

(三)俄羅斯大學與政府的關(guān)系模式

百年歷史中，俄羅斯一開始就選擇采用自己的方式——中央集權(quán)管理。由政府壟斷生產(chǎn)，市場和社會力量很難介入，政府與大學之間形成了一種封閉關(guān)系。前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯社會轉(zhuǎn)型，政治、經(jīng)濟和文化等方面發(fā)生了巨大的變革，國家由行政管理走向國家調(diào)整。在新條件下，國家對大學的影響轉(zhuǎn)變?yōu)轭A測和計劃、組織調(diào)節(jié)功能、實踐的調(diào)節(jié)及監(jiān)督功能。大學自治演變?yōu)橛羞吔绲淖灾危瑖覍Υ髮W管理及義務也有所加強，但屬于宏觀調(diào)控型?？颇杲芊驈男鹿补芾斫嵌戎匦陆缍苏c大學的角色和權(quán)能，指出當今大學的行政行為與大學管理實質(zhì)上已經(jīng)是不同的概念。行政管理是通過行政命令方式，屬于官僚主義的管理方式。而大學管理則是協(xié)調(diào)各種類型組織系統(tǒng)的因素和功能。俄羅斯大學戰(zhàn)略管理原則根本上是大力放權(quán)和解中心化，相對弱化管理指令調(diào)節(jié)，不干涉學術(shù)問題。加強大學與地區(qū)和市場間的聯(lián)系，在制度層面上強調(diào)有力協(xié)作，在伴隨著更大的社會責任下提高大學自主性。

三、思考

(一)轉(zhuǎn)變觀念，正確處理大學與政府的關(guān)系

大學與國家之間是辯證統(tǒng)一的，二者有其內(nèi)在性特點：一方面，科學和高等教育歷史令人信服地表明了：應該給予學者和教授提供充分的自由。而另一方面，每個大學實際上又都受制于權(quán)力機構(gòu)和社會，至少在財政和教育評定方面。因此大學與權(quán)力機構(gòu)的關(guān)系可以建立在契約的基礎(chǔ)之上，通過談判和中間機構(gòu)來達到利益的平衡。

(二)市場引導與國家宏觀調(diào)控相結(jié)合

俄羅斯高教改革的經(jīng)驗與教訓說明了單一的市場會使高等教育走向無序和混亂狀態(tài)，只有市場作用與國家力量相結(jié)合才是根本。為此，我們要吸取俄羅斯的經(jīng)驗教訓，政府部門的教育管理要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，運用規(guī)劃、法律、經(jīng)濟、評估、信息服務以及必要的行政手段等實行宏觀管理，變直接管理為間接管理，變硬性管理為軟性約束，變過程管理為結(jié)果管理，盡量減少對高校事務的具體干預；逐步擴大省級政府對本地區(qū)所有高等學校的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)管理權(quán)；各類高等學校也要轉(zhuǎn)變觀念、抓住機遇、開闊視野，積極引進市場機制，在政府的宏觀調(diào)控下適應社會供需變化，使各類高校在辦學活動中不斷形成特色。

(三)將高校與政府的關(guān)系納入法治狀態(tài)

教育的發(fā)展需要有一個良好的環(huán)境，需要法律的保障，憑借立法來實現(xiàn)國家對高等教育的控制和管理是俄羅斯高等教育發(fā)展的一個重要標志。認真借鑒俄羅斯高等教育立法的實踐經(jīng)驗，總結(jié)我國及俄羅斯高等教育立法改革的教訓，有助于真正建設一個有中國特色的社會主義高等教育法制體系。從俄羅斯高等教育立法經(jīng)驗中我們可以得到以下幾點啟示：

一要及時制定各級各類教育法規(guī)，修訂和完善過時的規(guī)章和條例，為教育改革提供立法保障和支持，使教育改革和社會主義政治、經(jīng)濟和諧發(fā)展。

二要將整個教育系統(tǒng)建立在法制基礎(chǔ)上，使高等教育的管理走上法制化、規(guī)范化的軌道，用法律來維護各管理主體的地位，劃分各自的權(quán)限，明確各自的義務和責任，并真正做到“有法必依、執(zhí)法必嚴”。同時應進一步健全教育督導機構(gòu)，完善教育督導制度，加強督導檢查，將我國教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位落到實處，等等。只有這樣，才能保證高等教育有序高效地運行。