王　勝

[摘要]近年來，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局積極探索以契約的方式，將公辦學校委托給專業(yè)教育服務(wù)機構(gòu)管理，由第三方專業(yè)評估組織對辦學情況進行監(jiān)督和問責。形成了政府宏觀管理、學校自主辦學、社會提供專業(yè)服務(wù)的基本模式，把傳統(tǒng)的公共教育的全流程切分為管、辦、評三大領(lǐng)域，重建了政府、學校和社會的關(guān)系，促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]委托管理；中介組織；政府職能

[中圖分類號]G46[文獻標識碼]B[文章編號]1002-2384(2009)03-0004-03

現(xiàn)代教育行政改革的核心問題，是清晰地界定政府自身的職能和運轉(zhuǎn)的方式，從而轉(zhuǎn)變政府職能，改善教育公共事務(wù)的管理水平，提高教育公共服務(wù)的品質(zhì)。

隨著我國轉(zhuǎn)變政府職能進程的加快，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局(以下簡稱“浦東社發(fā)局”)也進行了積極的探索，連續(xù)出臺了關(guān)于政府購買公共服務(wù)的一系列文件。2005年6月，浦東社發(fā)局與上海市成功教育管理咨詢中心正式簽訂協(xié)議，將東溝中學委托給上海成功教育管理咨詢中心管理，拉開了浦東區(qū)教育嘗試建立“委托管理”機制、轉(zhuǎn)變政府職能的改革序幕。幾年來，這一改革探索取得了許多成績，到目前為止，已有19所學校進入“委托管理”。他們的經(jīng)驗值得借鑒。

一、重建政府與中介組織的關(guān)系

為了實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，浦東社發(fā)局認識到，政府原來承擔的教育服務(wù)的具體管理工作可以委托給社會服務(wù)機構(gòu)。因此，浦東社發(fā)局與教育專業(yè)中介組織簽訂協(xié)議，明確地以契約的方式“委托管理”一所或多所公辦學校?！拔泄芾怼钡臋C制厘清了教育三大主體(政府、學校與社會)的基本職責與關(guān)系，其基本模式是：政府宏觀管理，學校自主辦學，社會提供專業(yè)服務(wù)。該管理機制有如下一些特色值得關(guān)注：

1．教育服務(wù)類中介機構(gòu)的性質(zhì)為民辦非企業(yè)單位，其法定代表人獨立承擔其機構(gòu)的管理工作，具有法律規(guī)定的資格，這是其與政府部門合作的法律基礎(chǔ)。

2．浦東社發(fā)局通過“邀標”的形式選擇中介組織，獲得邀請投標的中介組織，根據(jù)將被委托學校的情況，把辦學目標和方案以文本形式顯現(xiàn)出來，由第三方教育評估機構(gòu)對其方案進行評估。評估通過后，浦東社發(fā)局與該機構(gòu)簽訂“委托管理”協(xié)議。下一階段，浦東社發(fā)局將完善“委托管理”招標的具體方案，歡迎包括上海之外的有資質(zhì)的教育管理機構(gòu)，在公平、公正、公開的原則下參與競標。

3．浦東社發(fā)局與中介組織之間是平等的契約關(guān)系，前者對后者不實行行政指令性管理，而是通過相關(guān)的法規(guī)政策、政府信息、學術(shù)指導等進行間接的管理。浦東社發(fā)局的有關(guān)職能部門，對受“委托管理”的公辦學校實施屬地化間接管理，提供法規(guī)政策咨詢，招生、課改、教學質(zhì)量監(jiān)控等方面的信息服務(wù)。

4．浦東社發(fā)局對學校行政管理、教育教學組織、教學質(zhì)量和教育科研等方面提出明確要求，并據(jù)此制訂評估指標與評估方法，對受“委托管理”的學校進行辦學質(zhì)量監(jiān)控與評估。

5．浦東社發(fā)局推動專業(yè)評估中介組織的發(fā)展，以便加強對“委托管理”協(xié)議(合同)的監(jiān)督和問責。專業(yè)評估中介組織對承擔“委托管理”職責的中介組織的辦學目標、辦學方案進行詳細的評估；在協(xié)議執(zhí)行的過程中，對學校進行過程性評估，從而幫助浦東社發(fā)局降低“委托管理”的風險，確保整個“委托管理”過程中學校的辦學質(zhì)量。

6．浦東社發(fā)局支付一筆項目研究經(jīng)費給“委托管理”中介組織，要求中介組織在管理學校的同時，還必須在現(xiàn)代學校制度建設(shè)方面進行積極的探索。

委托社會中介組織代替政府部門履行管理職責、提供專業(yè)服務(wù)，無疑會提高管理績效，“解放”政府部門。但是，“委托管理”模式中政府委托的只是事務(wù)，而不是教育責任。政府還必須加強對中介組織的管理和監(jiān)督，促使它們規(guī)范運作、健康發(fā)展，以維護公平的教育競爭秩序。

二、重建政府與學校的關(guān)系

在“委托管理”實施過程中，被“委托管理”的學校剛開始往往會有被政府拋棄的感覺，教師人心惶惶，家長心存疑慮，搞不好學校發(fā)展就會面臨困境。浦東社發(fā)局充分考慮到這種情況，在他們與中介組織簽訂的協(xié)議中，對此專門做出了規(guī)定，以確保受“委托管理”的學校的利益不受到損害。大體有如下幾個方面：

1．產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系。根據(jù)協(xié)議，“委托管理”期間，被“委托管理”的公辦學校，其公辦體制保持不變。具體包括：學校的產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系不變、政府撥款的責任不變、教師的編制不變、學校的收費方式和標準不變。浦東社發(fā)局每年撥專款給中介組織作為管理費，即政府購買服務(wù)的費用。

2．校長的聘任。被“委托管理”的公辦學校，其原有法人地位保持不變，但行政管理關(guān)系發(fā)生變化。浦東社發(fā)局在引進“委托管理”方之前就已經(jīng)騰出了校長職位，校長的聘任由中介組織提出人選，報浦東社發(fā)局審核后任命。浦東社發(fā)局保留對人選的否決權(quán)。校長與浦東社發(fā)局之間的關(guān)系不再是已往的直接管理關(guān)系，而是經(jīng)由中介組織的管理關(guān)系，校長不再對浦東社發(fā)局負責，而是對聘用他的中介組織負責，這為學校開拓獨立的辦學自主權(quán)留下了空間。

3．教師的聘任。受“委托管理”的公辦學校對教師實行全員聘任制。

4．經(jīng)費投入。原則上政府按生均的標準將經(jīng)費撥付給被委托的公辦學校。政府不額外增加撥款，中介組織主要通過降低辦學成本，提高辦學效益，獲得自我發(fā)展。中介組織可從撥付的經(jīng)費中提取不超過7％的管理費，但基建費、校舍大修費等專項經(jīng)費必須專款專用。如果被委托的公辦學校是新開辦學?；虮∪鯇W校，則政府可采取購買優(yōu)質(zhì)教育資源的方式向中介組織支付一定的優(yōu)質(zhì)教育資源建設(shè)費。

5．督導與評估。浦東社發(fā)局提供了三種督導或評估方式供被“委托管理”學校選擇，以促進學校自主發(fā)展。一種是所有學校都必須參加的評估和檢查，如國家推行體育鍛煉時間是否達標等。一種是有一定自主選擇權(quán)的檢查或評估，受“委托管理”的學?？梢杂羞x擇地參加某些評估或競賽，以求學校的特色發(fā)展。還有一種是，受“委托管理”的學校有權(quán)拒絕參加浦東社發(fā)局的某些檢查，因為從委托關(guān)系來看，學校不是直接對浦東社發(fā)局負責，浦東社發(fā)局也認可他們具有這樣的合法權(quán)利。

這些約定，一方面為受“委托管理”的學校解除了后顧之憂，另一方面學校也因而獲得了辦學自主權(quán)，中介組織也有了空間去發(fā)揮其作為專業(yè)教育服務(wù)機構(gòu)的特長。實踐證明，過去幾年里，19所受“委托管理”的學校都不同程度地較之已往有了發(fā)展，獲得了新生。

三、實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變

通常而言，傳統(tǒng)的教育行政部門有五種職能：統(tǒng)籌規(guī)劃、投資辦學、經(jīng)營管理、行政執(zhí)法、提供專業(yè)服務(wù)。浦東教育的“委托管理”機制第一次把傳統(tǒng)的公共教育的全流程切分為管、辦、評三大領(lǐng)域，這種切分使過去籠統(tǒng)的“政府教育職能”有了主題性分解(管、辦、評)和主體性分擔(政府、學校、社會)的基礎(chǔ)，為明確參與主體的權(quán)責對應框架創(chuàng)造了可能?！拔泄芾怼睓C制也第一次從資源化的角度來看待管、辦、評的不同領(lǐng)域和功能，為教育資源的配置機制創(chuàng)新開辟了新的途徑。

具體來看，實施委托管理以來所取得的成效主要有：

1．促進了政府職能轉(zhuǎn)變。浦東教育嘗試建立“委托管理”機制后，浦東社發(fā)局在教育行政方面的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變：第一，為全區(qū)教育發(fā)展做好事業(yè)規(guī)劃與政策設(shè)計，遵循城郊教育“四個統(tǒng)一”的原則，促進城郊教育的均衡發(fā)展。第二，制定教育資源配置標準，建立全區(qū)教育投入保障機制，提高各階段教育生均公用經(jīng)費標準，實行義務(wù)教育全免費制度。第三，建立公眾參與、專家論證、政府決定相結(jié)合的公共教育決策機制，建立重大教育決策的審議制度和聽證制度，提高公共教育決策回應公眾和社會需求的能力。第四，建立教育績效問責制度，建立義務(wù)教育經(jīng)費預算執(zhí)行情況的公報與監(jiān)督制度，實現(xiàn)公共教育財政責任法制化。

政府從全能型政府向有限責任政府轉(zhuǎn)變，從繁重的具體事務(wù)中“抽身”，把“不該管、管不了、管不好”的事情從政府職能中剝離出去，讓專業(yè)機構(gòu)提供比政府更專業(yè)化、更有效能的服務(wù)，政府、學校、社會三者各自的職能得以明確。

2．初步形成了教育資源跨區(qū)域配置的機制。在條塊分割、縱向垂直的管理體制下，管理部門只能在行政區(qū)域內(nèi)配置資源?！拔泄芾怼贝罱梭w制外的平臺，是教育資源跨區(qū)域優(yōu)化配置的突破口，實現(xiàn)了在不同行政區(qū)劃之間有效配置教育資源的理想目標。

3．聚集了一批優(yōu)質(zhì)教育資源。“委托管理”把一批在理論研究和實踐探索等方面具有優(yōu)勢的高校、品牌學校和中介機構(gòu)集聚起來，通過體制外的引進、配置和嫁接等手段，內(nèi)化為自己的資源和財富，提高了浦東新區(qū)教育的軟實力。

與全國各地政校關(guān)系制度創(chuàng)新的不同模式相比，上海浦東區(qū)社會發(fā)展局的“委托管理”機制獨樹一幟，在教育領(lǐng)域內(nèi)初步實現(xiàn)了“小政府、大社會、大服務(wù)”的行政改革目標，政府逐步從“劃槳”者轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗闭摺?/p>

(編輯柴純青)