馬敬桂

(長江大學經(jīng)濟學院，湖北 荊州 434025)

董向陽

(湖北省京山縣經(jīng)管局，湖北 京山 431800)

京山縣村級債務化解情況的調(diào)查報告

馬敬桂

(長江大學經(jīng)濟學院，湖北 荊州 434025)

董向陽

(湖北省京山縣經(jīng)管局，湖北 京山 431800)

如何積極有效地化解村級債務是各地地方政府面臨的一個難題。湖北省京山縣圍繞“五清五查”，采取“三個結(jié)合”，做到“兩公示、兩核定、一鎖定”，堅持多策并舉，積極化債，取得了良好的成效?；瘋ぷ髦杏龅降睦蟼y化、新債難控的問題具有一定的普遍性，應引起高度重視。

村級債務；債權(quán)認證；委托代理制

湖北省京山縣位于湖北腹地，北倚大洪山，南臨江漢平原，總面積3 520 km2，人口63.6萬。全境海拔在27～950.2 m，由西北向東南漸低，依次分為低山、丘崗、平原。低山、丘陵共1 800多km2，約占總面積的1/2。全縣轄14個鎮(zhèn)、1個開發(fā)區(qū)、409個村、2 300個村民小組，總?cè)丝?3.6萬，其中承包土地農(nóng)業(yè)人口41.37萬人，耕地面積5.46萬hm2。2007年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值75億元，地方財政總收入41 480萬元。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達40.6億元，農(nóng)民人均純收入4 653元。

1 村級債權(quán)債務現(xiàn)狀

截止2007年底，全縣村級債權(quán)總額18 248.62萬元、村級債務總額15 242.37萬元。村級債權(quán)構(gòu)成主要包括2個方面：一是農(nóng)戶欠款13 305.70萬元，占債權(quán)總額的72.91%；二是其他應收款4 942.92萬元，占債權(quán)總額的27.09%。

村級債務按形成的來源劃分：各類借款6 723.97萬元；應付款6 072.94萬元；欠農(nóng)戶款2 445.46萬元。村級債務按構(gòu)成劃分：教育4 295.39萬元，占債務總額的28.18%； 交通4 047.80萬元，占債務總額的26.56%；辦電1 928.78萬元，占債務總額的12.65%；水利設(shè)施1 476.39萬元，占債務總額的9.69%；農(nóng)田建設(shè)742.94萬元，占債務總額的4.87%；文化衛(wèi)生418.47萬元，占債務總額的2.75%；興辦企業(yè)409.45萬元，占債務總額的2.69%；歷年提留超欠314.22萬元，占債務總額的2.06%；其他608.93萬元，占債務總額的10.55%。

2 化解村級債務的主要做法

沉重的村級債務一直是制約全縣農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、影響黨群干群關(guān)系、危及農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個突出問題。為此，縣委、縣政府高度重視，多次對化債工作進行安排和部署，其主要做法包括以下幾個方面。

2.1 扎實開展清理，夯實化債基礎(chǔ)

清理村級財務、理順債權(quán)債務關(guān)系是化債工作的基礎(chǔ)。2003年5月至2004年9月，從全縣經(jīng)管站和財政所抽調(diào)60人，組成30個清理專班，用近一年半的時間，對全縣409個村的財務逐鎮(zhèn)逐村進行了一次全面的清理核實，每個清理完的村都嚴格做到了財務清理公示公開，債權(quán)債務核實認證，村級賬務、資金移交農(nóng)村會計服務中心代管，群眾比較滿意。清理工作歸納起來，就是抓住“五清五查”，采取“三個結(jié)合”，做到“兩公示、兩核定、一鎖定”。

(1)五清五查 即清轉(zhuǎn)移支付、集體經(jīng)營承包等收入是否全額到位，查是否有平調(diào)截留和少收漏記；清抗旱排澇費、“一事一議”籌資提取是否符合規(guī)定，查使用是否?？顚Ｓ?；清各項開支是否合理合法，查有無采取非法手段多報冒領(lǐng)；清債權(quán)債務來源去向，查是否賬實相符，債務人、債權(quán)人是否簽字認可；清各項政策性資金是否到位，查有無克扣截留。全縣共清出經(jīng)濟問題2 026筆、金額290.08萬元，涉及1 343人。其中清出貪、占、挪涉及的人數(shù)、筆數(shù)、金額分別占41.2%、50.4%、61.5%，其它經(jīng)濟問題的則分別占58.8%、49.6%、38.5%。

(2)三結(jié)合 在清理內(nèi)容上，把財務收支、債權(quán)債務、處理遺留問題作為重點，先易后難，有序推進，做到了重點清理與一般清理相結(jié)合；在清理范圍上實行清死賬與走訪群眾清活賬相結(jié)合，不受范圍限制，徹底查清所有賬務的來龍去脈；在清理方法形式上，除專班清理外，還發(fā)動熟悉情況、懂政策懂業(yè)務的老黨員、老干部和群眾代表積極參與清理，做到了專班清理與群眾清理相結(jié)合。全縣共召開各類座談會2 811次，參會人員29 252人次，設(shè)舉報箱550個，發(fā)征求意見書23 799份，共收集意見和建議2 962條，開展唱票評據(jù)2 053次，評審單據(jù)147.93萬張。

(3)兩公示 即對2000年以來村級所有的財務事項，包括收入、開支、債權(quán)債務、財產(chǎn)物資的增減變動情況，分門別類，登記造冊，進行第1次公示；根據(jù)群眾的反映，再進行清理、核實、處理后，將結(jié)果進行第2次公示，接受群眾監(jiān)督。全縣采取上墻公榜、開會公布等形式進行財務公開達3 000余次。

(4)兩核實 即債權(quán)債務公示后，經(jīng)債權(quán)債務人確認，分別簽訂債權(quán)、債務核定書，真正做到“債權(quán)有頭、債務有主”。全縣統(tǒng)一印制村級債權(quán)債務核定書20萬份，與債務人、債權(quán)人重新簽訂村級債權(quán)債務核定書。重新認證債權(quán)債務66 570筆，金額33 147萬元，占債權(quán)債務總額的90%，債權(quán)債務人直接簽字率也達到了90%以上。

(5)一鎖定 即建立村級債權(quán)債務臺賬，全面鎖定村級債務，嚴禁新增債務，避免前清后亂，前化后增。

2.2 發(fā)動干部群眾，打開化債局面

針對干部群眾思想比較復雜，怕捅馬蜂窩、怕局面難收拾、怕切身利益受損害的顧慮，在全縣范圍內(nèi)一是堅持把宣傳發(fā)動工作貫穿于化債的全過程。各地通過召開動員會、張貼標語、送一封公開信、出動宣傳車、利用電視、報刊等多種形式，廣泛宣傳化債政策、方法、步驟及工作要求，大造化債聲勢，營造濃厚的化債氛圍。二是堅持發(fā)揮業(yè)務骨干的主力軍作用。全縣從縣直有關(guān)部門選派28名政治素質(zhì)好、工作能力強的年輕干部分赴到14個鎮(zhèn)，具體指導各鎮(zhèn)的化債工作?？h駐村45個小康工作隊協(xié)助所駐村開展化債工作；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)了900余名國家干部進駐全縣409個村開展化債工作。三是堅持走群眾路線。每個村都民主選舉了5～8名群眾代表，全過程參與化債。一些重大問題，交給群眾討論，解決的辦法由群眾來定奪；操作程序和結(jié)果及時向群眾公開，接受群眾監(jiān)督，增加工作的透明度。

2.3 狠抓債權(quán)認證，把握化債關(guān)鍵

全縣嚴格政策、規(guī)范程序、分類施策，狠抓債權(quán)債務認證工作。一是骨干帶頭。村組干部、無職黨員、群眾代表在清理核實的基礎(chǔ)上首先帶頭簽字認證，然后由黨員干部、村民代表“包親友、帶四鄰”。二是民主評議。對債務人已經(jīng)死亡，又沒有后代的，采取民主評議的方式核銷債務。先將民主理財小組認為符合核銷條件的債權(quán)債務花名在村務工開欄公示，然后召開村民代表會投票表決，凡得票達到70%的，報鎮(zhèn)人民政府批準后可以核銷債務，否則不予核銷。三是告知認證。對債務人已外遷的和外出打工的采取告知認證。對債務人外遷和外出打工的農(nóng)戶，采取信函、電話聯(lián)系，郵寄認證書等形式進行核定，并抓住他們節(jié)假日回家的時機和他們算清帳目，認證簽字。對于確實不能回來的，在征得債權(quán)債務人同意的前提下，也可由其直系親屬代為簽字認證。四是主攻難點。對于有抵觸情緒，拒不簽字的債務人，在認真分析其拒絕簽字的原因后，反復上門做工作，曉之以理、動之以情，用行動帶動農(nóng)戶、用親情感動農(nóng)戶、用事實說服農(nóng)戶。五是組織會簽。對少數(shù)拒不接受債權(quán)債務，又不配合核對賬目的農(nóng)戶，在村干部再三做工作無果的情況下，通過召開村“兩委”會和村民代表會核對賬目，由群眾代表和村干部代為辦理認證手續(xù)。

2.4 堅持多策并舉，確?；瘋鶎嵭?/p>

在化債工作中，縣里根據(jù)有關(guān)政策要求，采取多種途徑，因地制宜、因人而宜、因事而宜抓化債，收到了較好的效果。其主要途徑有以下幾個方面。

一是削減高息減債。對高息借款逐筆進行清查，追根溯源，嚴格按照上級有關(guān)法規(guī)和文件，全面進行換據(jù)降息。過去已付息的超出部分，可以用于沖抵本金。

二是化轉(zhuǎn)債務降債。將村組在銀行信用社的債務，通過協(xié)商，劃轉(zhuǎn)到村有償能力的欠款農(nóng)戶，由欠款農(nóng)戶償還；對農(nóng)戶欠村集體的債權(quán)和村集體欠農(nóng)戶的債務，動員債權(quán)人，債務人自愿結(jié)對，協(xié)商互抵，相互置換沖銷村組集體的債權(quán)債務。

三是清收債權(quán)還債。對單位和個人拖欠村集體的款項，根據(jù)不同情況，采取經(jīng)濟、法律和行政等綜合措施進行清收。

四是盤活資產(chǎn)還債。一是對村集體因修建渠、堰、塘、壩、電排灌站等農(nóng)民直接受益的項目形成的村集體債務，拍賣其部分產(chǎn)權(quán)，籌集資金還債。二是對村集體擁有的“四荒”資源，采取拍賣其產(chǎn)權(quán)，頒發(fā)購買者林權(quán)證等形式籌集資金還債。三是對村集體尚未處置和閑置的廠房、倉庫、樓舍、漁池、果園、基地等集體資產(chǎn)資源，在合理估價的基礎(chǔ)上，經(jīng)成員大會或成員代表會議討論同意后，采取競價拍賣、承包、租賃、抵押、入股等方式籌集資金用于還債。

五是清理清退化債。對村組干部利用職權(quán)貪污挪用公款、侵占集體利益的，對資金進行足額清繳，歸集資金化債。對嚴重違紀違規(guī)的，交紀檢監(jiān)察部門處理；觸犯法律的，移交司法機關(guān)處理。

六是核銷債務減債。對債權(quán)單位已撤銷或債權(quán)人主動放棄追債要求的債務，按規(guī)定程序進行核銷。

2.5 完善財務管理，提升管理水平

為鞏固稅費改革和化解村級債務工作成果，縣大膽探索建立規(guī)范的村級財務管理體制，率先在全省推行村級會計委托代理制和村組干部工資直達制。

一是推行村級會計委托代理制。即在堅持農(nóng)村集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變，實行所有權(quán)、使用權(quán)與監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)分離的前提下，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政農(nóng)經(jīng)所建立農(nóng)村會計服務中心，受村委托，在經(jīng)村民大會討論通過，與村集體經(jīng)濟組織簽訂委托代理協(xié)議后，代理各村財務、資金，實行電算化管理；取消村出納，只設(shè)報賬會計，并由定點銀行辦理出納業(yè)務；嚴格實行“收支兩條線”管理和收支預決算制，村集體一切收入直達銀行專戶，一切開支實行申報審批執(zhí)行制和備用金制，公用經(jīng)費實行總量控制、定項限額管理；集體經(jīng)濟組織一切收支結(jié)算業(yè)務，集中到農(nóng)村會計服務中心辦理。

二是推行村組干部工資直達制。全縣按照“統(tǒng)籌安排、嚴格職數(shù)、控制總額、規(guī)范管理、完善制度、統(tǒng)一發(fā)放”的減人、減事、減支、增資的“三減一增”原則，村組干部的工資由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村會計服務中心按規(guī)定的標準按季撥付到干部個人在銀行(信用社)設(shè)立的工資賬戶，村組干部憑本人身份證和工資存折到銀行(信用社)直接領(lǐng)取。對年終考核稱職的村干部發(fā)放全額績效工資，考核優(yōu)秀的除發(fā)放全額績效工資外，另給予一定的獎勵，考核不稱職的扣罰一定的績效工資。

3 存在的主要問題

3.1 老債難化

一是化解村級債務與清收村級債權(quán)之間矛盾突出。在村級集體經(jīng)濟脆弱、可用資源減少的情況下，化債的主要途徑靠清欠還債。全縣目前村級債權(quán)中有13 305.70萬元為農(nóng)戶欠款，占村級債權(quán)總額18 248.62萬元的72.91%。根據(jù)上級文件規(guī)定，在執(zhí)行政策和化債上出現(xiàn)了兩難境地，如果不清收債權(quán)，化解村級債務目標就不可能實現(xiàn)；如果清收債權(quán)，又有可能違背政策。部分農(nóng)戶得知相關(guān)政策后，有能力償還的也不償還了，償還了債務的農(nóng)戶甚至被其他農(nóng)戶嘲笑為“傻子”。農(nóng)戶中普遍存在國家將出臺政策豁免農(nóng)民債務的想法。

二是化債的途徑越來越窄。全縣在清理農(nóng)村財務，推行“會計代理制”的過程中已削減了高息、核減了虛債、清退了違規(guī)資金，原有的削減高息減債、清理清退化債、核銷債務減債等辦法已基本沒有潛力。而且經(jīng)過前幾年的化債后，容易結(jié)對抵沖的已經(jīng)結(jié)對沖底銷債了，能夠盤活的資產(chǎn)、資源也拍賣得差不多了。村級化債潛力越來越小。

三是劃轉(zhuǎn)債務降債執(zhí)行難度大。按省委、省政府化債文件規(guī)定，“普九”、交通、水利、辦電等形成的債務應隨事權(quán)、財權(quán)、產(chǎn)權(quán)的上劃而劃轉(zhuǎn)給上劃的單位。但由于相關(guān)單位也比較困難，縣、鎮(zhèn)兩級財政又無力負擔，這些按政策可劃轉(zhuǎn)的債務根本難以執(zhí)行和落實。

3.2 新債難控

一是興建“村村通”和新農(nóng)村建設(shè)等公益事業(yè)形成新債。如“村村通”公路每公里水泥路基本路面預算開支20萬元，驗收合格后，國家補償10萬元，村還得自籌10萬元。每公里油渣路預算開支17萬元，驗收合格后，國家補償9萬元，村還得自籌8萬元。山區(qū)村通村公路的預算則更高[1]。而村級自籌資金能力有限，很容易形成新債。據(jù)統(tǒng)計，2005～2007年，全縣因“村村通”公路新增債務1 009萬元。又如通過一事一議形式籌集資金興建公益事業(yè)，由于村欠農(nóng)戶的往來較多，抵扣現(xiàn)象十分普遍，造成資金缺口，形成新的債務。據(jù)統(tǒng)計，僅2007年，農(nóng)田水利等公益事業(yè)就新增債務41萬元。

二是借款利息形成新債。全縣村級債務中借貸數(shù)額高6 723.97萬元，僅支付利息每年就需要400萬元，而多數(shù)村的村級收入來源有限，正常的利息支付不可避免地會形成新的債務。

三是村級收支難平衡形成新債。近幾年來，通過精減村組干部，加強村級財務管理，村級公用經(jīng)費開支大幅下降，全縣算大賬可基本保持平衡，但村與村之間不平衡，仍有部分來源少的村支出大于收入，產(chǎn)生了新債。特別是部分無集體經(jīng)濟收入的村，經(jīng)濟運行完全依賴轉(zhuǎn)移支付來維持村級組織運轉(zhuǎn)，完全變?yōu)椤八目俊蹦Ｊ剑创寮夁\轉(zhuǎn)靠“補”、債務償還靠“賣”、公益事業(yè)靠“捐”、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)靠“要”。如羅店鎮(zhèn)石板村2007年沒有其他收入來源，而村級轉(zhuǎn)移支付資金只有12 059元，但當年支出總額達22 770元(其中3個村干部工資14 972元，老干部補助700元，報刊費450元，計劃生育開支650元，辦公費支出1 382元，其他支出4 616元)，當年實際收不抵支10 711元[1]。

4 幾點建議

(1)公益事業(yè)性債務是村級債務的主要部分，國家應盡快出臺化解鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)債務的具體辦法，凡是與政府職能相關(guān)而形成的鄉(xiāng)村公益事業(yè)債務應由政府逐步解決。

(2)取消村級基礎(chǔ)建設(shè)村級實行經(jīng)費配套的做法，努力做到農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)財政足額撥付。近幾年一些鄉(xiāng)村新增債務主要與此有關(guān)。而且前幾年許多鄉(xiāng)村化債所取得的成效也因此做法產(chǎn)生的新債而相當部分抵消了。

(3)允許鄉(xiāng)村對凡是核實了的農(nóng)民稅費尾欠，在撥付農(nóng)戶的一些補貼時，可以用來抵扣農(nóng)民的稅費尾欠。

(4)加大農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付力度和投入，建立村組織正常運行的經(jīng)費保障機制。

[1]馬敬桂,董向陽.當前村級債務化解中的難點及對策[J].長江大學學報﹙社會科學版﹚，2008,(5)：78.

2009-02-27

湖北省科技攻關(guān)項目(2007AA401C11)

馬敬桂(1956-)，男，湖北荊州人，教授，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟研究.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2009.03.029

F325.24

A

1673-1409(2009)03-S099-04